Hoofdstuk 1 Het bestuursorgaan
In het bestuursrecht draait alles om het handelen van het overheidsbestuur. Onder het overheidsbestuur
vallen: personen of colleges die als ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1 Awb kunnen worden aangemerkt. Er
is een onderscheid tussen a-bestuursorganen en b-bestuursorganen.
Bestuursorganen
A-bestuursorganen: zijn organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Dit
zijn personen of colleges die als orgaan deel uitmaken van de Staat, provincie, gemeente of
waterschap. Zij hebben meestal algemene bevoegdheden worden zonder meer tot de overheid
gerekend.
B-bestuursorganen: zijn andere personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed zijn. Zij zijn
geen onderdeel van een publiekrechtelijke organisatie, maar hebben wel specifieke publiekrechtelijke
bevoegdheden gekregen. Voor de uitoefening van deze bevoegdheden worden deze personen of
colleges ook tot de overheid gerekend.
A-bestuursorganen zijn organen die altijd en ongeacht wat ze doen tot het openbaar bestuur worden gerekend.
Er hoeft dan ook niet worden beoordeeld of ze in een concreet geval met openbaar gezag zijn bekleed. Bij B-
bestuursorganen is het bekleed zijn met openbaar gezag juist het beslissende criterium.
A-Bestuursorganen
Als eenmaal vaststaat dat een persoon of college ‘orgaan’ is van een rechtspersoon krachtens publiekrecht, dan
is deze persoon of dit college altijd een bestuursorgaan. Ook als het alleen privaatrechtelijke rechtshandelingen
verricht. Er staan dus twee vragen centraal:
Is er een persoon krachtens publiekrecht in beeld (art. 2:1 BW) en zo ja;
Is de persoon of het college waarvan de status moet worden bepaald, orgaan van die rechtspersoon?
(wettelijke taak en/of bevoegdheid o.g.v. wet)
Rechtspersoon
Het belang van rechtspersoonlijkheid komt tot uitdrukking in art. 1:1 lid 4 Awb. Dat bepaalt dat de
vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen van bestuursorganen worden toegerekend aan de
rechtspersoon waartoe zij behoren en waarvan ze deel uitmaken.
Krachtens publiekrecht ingesteld
In de artikelen 2:1 en 2:3 BW worden twee rechtspersonen benoemd, namelijk:
Rechtspersonen krachtens publiekrecht
Rechtspersonen krachtens privaatrecht
Het verschil ligt in het feit hoe ze in het leven worden geroepen.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht ontlenen hun status aan het feit dat de toepasselijke instellings- of
organisatiewet expliciet zegt wat een entiteit is of rechtspersoonlijkheid bezit. Rechtspersonen krachtens
privaatrecht ontlenen hun status aan het verrichten van de specifieke oprichtingshandelingen die in het BW
voor elk van de in art. 2:3 BW genoemde rechtspersonen zijn voorzien.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht worden niet ‘opgericht’. Zij zijn rechtspersonen omdat de wet dit
expliciet bepaalt.
Orgaan van een rechtspersoon
Rechtspersonen bestaan slechts op papier. Het contact en het handelen van de rechtspersoon moet altijd via
vertegenwoordigers lopen. Rechtspersonen handelen dus altijd via hun organen. Er moet dus altijd sprake zijn
van een persoon of college dat onderdeel is van de betrokken rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld. Het moet gaan om een persoon of college die een voldoende zelfstandige positie inneemt binnen de
rechtspersoon.
Staat: Ministers, staatssecretarissen;
Provincie: GS, PS, Commissaris van de Koning;
Gemeente: College van B&W, gemeenteraad, burgemeester;
Waterschap: College van dijkgraaf en hoogheemraden, dijkgraaf.
, Organisatiewetten
Er bestaan wetten waarin de organisatiestructuur van de genoemde rechtspersonen is neergelegd. Gedacht
kan worden aan de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet. Hierin wordt aangegeven welke
personen of colleges kunnen worden gezien als organen van de gemeente, de provincie of waterschap.
Het kabinet van de koning daarentegen, dat ondersteunende taken verricht ten dienste van de
uitoefening van de constitutionele taken van de koning, wordt niet als orgaan van de staat
aangemerkt, nu er geen wettelijk voorschrift is waaruit kan worden afgeleid dat het orgaan van de
staat wordt gezien of waaraan het een zelfstandige taak ontleent.
Instellingswetten
Andere rechtspersonen kunnen op grond van art. 2:1 BW krachtens publiekrecht in het leven worden
geroepen. Deze moeten hun grondslag hebben in een formele wet (instellingswet). Zo’n wet geeft doorgaans
aan welke personen of colleges als organen van de rechtspersoon zijn aan te merken (bijvoorbeeld Politiewet).
B-Bestuursorganen
B-bestuursorganen zijn vaak personen of colleges die deel uitmaken van een privaatrechtelijke rechtspersoon
en de toegekende bevoegdheden zijn vaak beperkt van aard of omvang. Dat betekent dat de ‘andere’ personen
of colleges slechts bestuursorgaan zijn voor zover ze aan de toegekende bevoegdheden uitoefenen en
daardoor met openbaar gezag zijn bekleed.
Andere personen of colleges
Of er sprake is van een b-orgaan, is pas aan de orde als vaststaat dat er geen sprake is van een a-orgaan. Zo’n
‘ander’ persoon of college is immers per definitie geen orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht.
Wel maken de meeste van deze personen of colleges deel uit van een privaatrechtelijke rechtspersoon en zijn
ze daarvan als orgaan aan te merken.
Enig openbaar gezag
Doordat b-organen meestal specifieke bevoegdheden op bepaalde terreinen uitoefenen, zijn ze niet in
algemene zin bestuursorgaan. Daarom wordt over ‘enig’ openbaar gezag gesproken. Dat betekent dat alleen b-
organen alleen bestuursorganen zijn voor zover ze met ‘openbaar gezag’ zijn bekleed en dat telkens weer aan
de hand van de handelingen van een college of persoon moet worden beoordeeld of deze in een bepaalde
situatie openbaar gezag uitoefent. Een persoon of college wordt dus als b-bestuursorgaan aangemerkt als hij
een publiekrechtelijke rechtshandeling verricht (art. 1:3 Awb – een besluit neemt, de wettelijke bevoegdheid).
Voorbeeld: APK-keuringsbewijs door een garagehouder. Het is immers verboden om zonder
keuringsbewijs op openbare wegen te rijden.
Wanneer is een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan?
In de uitspraak van Schipholregio is het publiektaakcriterium ontwikkeld. Op basis van dit criterium werd ook
wel openbaar gezag aangenomen als sprake was van het uitvoeren van een overheidstaak die met
overheidsgelden was bekostigd. De twee cumulatieve criteria zijn:
1. Inhoudelijke vereiste
Het verstrekken van uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden door een of meerdere
a-bestuursorganen gedaan.
2. Financiële vereiste
De verstrekking van de uitkeringen of voorzieningen moet in overwegende mate zijn; in beginsel voor
2/3 of meer worden gefinancierd.
Samenvatting Inleiding bestuursrecht Pagina 1 van
11
In het bestuursrecht draait alles om het handelen van het overheidsbestuur. Onder het overheidsbestuur
vallen: personen of colleges die als ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1 Awb kunnen worden aangemerkt. Er
is een onderscheid tussen a-bestuursorganen en b-bestuursorganen.
Bestuursorganen
A-bestuursorganen: zijn organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Dit
zijn personen of colleges die als orgaan deel uitmaken van de Staat, provincie, gemeente of
waterschap. Zij hebben meestal algemene bevoegdheden worden zonder meer tot de overheid
gerekend.
B-bestuursorganen: zijn andere personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed zijn. Zij zijn
geen onderdeel van een publiekrechtelijke organisatie, maar hebben wel specifieke publiekrechtelijke
bevoegdheden gekregen. Voor de uitoefening van deze bevoegdheden worden deze personen of
colleges ook tot de overheid gerekend.
A-bestuursorganen zijn organen die altijd en ongeacht wat ze doen tot het openbaar bestuur worden gerekend.
Er hoeft dan ook niet worden beoordeeld of ze in een concreet geval met openbaar gezag zijn bekleed. Bij B-
bestuursorganen is het bekleed zijn met openbaar gezag juist het beslissende criterium.
A-Bestuursorganen
Als eenmaal vaststaat dat een persoon of college ‘orgaan’ is van een rechtspersoon krachtens publiekrecht, dan
is deze persoon of dit college altijd een bestuursorgaan. Ook als het alleen privaatrechtelijke rechtshandelingen
verricht. Er staan dus twee vragen centraal:
Is er een persoon krachtens publiekrecht in beeld (art. 2:1 BW) en zo ja;
Is de persoon of het college waarvan de status moet worden bepaald, orgaan van die rechtspersoon?
(wettelijke taak en/of bevoegdheid o.g.v. wet)
Rechtspersoon
Het belang van rechtspersoonlijkheid komt tot uitdrukking in art. 1:1 lid 4 Awb. Dat bepaalt dat de
vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen van bestuursorganen worden toegerekend aan de
rechtspersoon waartoe zij behoren en waarvan ze deel uitmaken.
Krachtens publiekrecht ingesteld
In de artikelen 2:1 en 2:3 BW worden twee rechtspersonen benoemd, namelijk:
Rechtspersonen krachtens publiekrecht
Rechtspersonen krachtens privaatrecht
Het verschil ligt in het feit hoe ze in het leven worden geroepen.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht ontlenen hun status aan het feit dat de toepasselijke instellings- of
organisatiewet expliciet zegt wat een entiteit is of rechtspersoonlijkheid bezit. Rechtspersonen krachtens
privaatrecht ontlenen hun status aan het verrichten van de specifieke oprichtingshandelingen die in het BW
voor elk van de in art. 2:3 BW genoemde rechtspersonen zijn voorzien.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht worden niet ‘opgericht’. Zij zijn rechtspersonen omdat de wet dit
expliciet bepaalt.
Orgaan van een rechtspersoon
Rechtspersonen bestaan slechts op papier. Het contact en het handelen van de rechtspersoon moet altijd via
vertegenwoordigers lopen. Rechtspersonen handelen dus altijd via hun organen. Er moet dus altijd sprake zijn
van een persoon of college dat onderdeel is van de betrokken rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld. Het moet gaan om een persoon of college die een voldoende zelfstandige positie inneemt binnen de
rechtspersoon.
Staat: Ministers, staatssecretarissen;
Provincie: GS, PS, Commissaris van de Koning;
Gemeente: College van B&W, gemeenteraad, burgemeester;
Waterschap: College van dijkgraaf en hoogheemraden, dijkgraaf.
, Organisatiewetten
Er bestaan wetten waarin de organisatiestructuur van de genoemde rechtspersonen is neergelegd. Gedacht
kan worden aan de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet. Hierin wordt aangegeven welke
personen of colleges kunnen worden gezien als organen van de gemeente, de provincie of waterschap.
Het kabinet van de koning daarentegen, dat ondersteunende taken verricht ten dienste van de
uitoefening van de constitutionele taken van de koning, wordt niet als orgaan van de staat
aangemerkt, nu er geen wettelijk voorschrift is waaruit kan worden afgeleid dat het orgaan van de
staat wordt gezien of waaraan het een zelfstandige taak ontleent.
Instellingswetten
Andere rechtspersonen kunnen op grond van art. 2:1 BW krachtens publiekrecht in het leven worden
geroepen. Deze moeten hun grondslag hebben in een formele wet (instellingswet). Zo’n wet geeft doorgaans
aan welke personen of colleges als organen van de rechtspersoon zijn aan te merken (bijvoorbeeld Politiewet).
B-Bestuursorganen
B-bestuursorganen zijn vaak personen of colleges die deel uitmaken van een privaatrechtelijke rechtspersoon
en de toegekende bevoegdheden zijn vaak beperkt van aard of omvang. Dat betekent dat de ‘andere’ personen
of colleges slechts bestuursorgaan zijn voor zover ze aan de toegekende bevoegdheden uitoefenen en
daardoor met openbaar gezag zijn bekleed.
Andere personen of colleges
Of er sprake is van een b-orgaan, is pas aan de orde als vaststaat dat er geen sprake is van een a-orgaan. Zo’n
‘ander’ persoon of college is immers per definitie geen orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht.
Wel maken de meeste van deze personen of colleges deel uit van een privaatrechtelijke rechtspersoon en zijn
ze daarvan als orgaan aan te merken.
Enig openbaar gezag
Doordat b-organen meestal specifieke bevoegdheden op bepaalde terreinen uitoefenen, zijn ze niet in
algemene zin bestuursorgaan. Daarom wordt over ‘enig’ openbaar gezag gesproken. Dat betekent dat alleen b-
organen alleen bestuursorganen zijn voor zover ze met ‘openbaar gezag’ zijn bekleed en dat telkens weer aan
de hand van de handelingen van een college of persoon moet worden beoordeeld of deze in een bepaalde
situatie openbaar gezag uitoefent. Een persoon of college wordt dus als b-bestuursorgaan aangemerkt als hij
een publiekrechtelijke rechtshandeling verricht (art. 1:3 Awb – een besluit neemt, de wettelijke bevoegdheid).
Voorbeeld: APK-keuringsbewijs door een garagehouder. Het is immers verboden om zonder
keuringsbewijs op openbare wegen te rijden.
Wanneer is een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan?
In de uitspraak van Schipholregio is het publiektaakcriterium ontwikkeld. Op basis van dit criterium werd ook
wel openbaar gezag aangenomen als sprake was van het uitvoeren van een overheidstaak die met
overheidsgelden was bekostigd. De twee cumulatieve criteria zijn:
1. Inhoudelijke vereiste
Het verstrekken van uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden door een of meerdere
a-bestuursorganen gedaan.
2. Financiële vereiste
De verstrekking van de uitkeringen of voorzieningen moet in overwegende mate zijn; in beginsel voor
2/3 of meer worden gefinancierd.
Samenvatting Inleiding bestuursrecht Pagina 1 van
11
