Bestuursrecht 2022-2023
Collegeweek 1: aard van het bestuursrecht en de partijen in het
bestuursrecht
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 1: nr. 1 – 12, nrs. 32 - 34,
Hoofdstuk 2: nrs. 45 -51.
Hoofdstuk 3: nrs. 75 – 80 en nrs. 82 – 83.
Hoofdstuk 4: nr. 125 en nrs. 143 – 149.
Jurisprudentie:
ABRvS 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Stichting Silicose)
Leerdoelen:
Na het bestuderen van de stof, het volgen van het live hoorcollege en het volgen
van de werkgroep behorende bij week 1,
- heeft u begrip van de drie functies van het bestuursrecht en kunt u
identificeren op welke manier er tussen deze functies spanning kan bestaan. U
heeft kennis over en inzicht in zowel de spanning tussen deze drie functies als
de juridische en ethische redenen die bij de afweging tussen de drie functies
van het bestuursrecht een rol spelen.
- kunt u de criteria noemen om te worden aangemerkt als ‘b-orgaan’ in de zin
van de Awb (art. 1:1 lid 1 onder b Awb) en kunt u deze criteria toepassen;
- kunt u de criteria op grond waarvan een organisatie kan worden aangemerkt
als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb noemen en toepassen;
- kunt u uitleggen hoe deze criteria zich verhouden tot de algemene criteria van
belanghebbendheid van artikel 1:2 lid 1 Awb;
- kunt u (nieuwe) rechtspraak met betrekking tot het bestuursorgaanbegrip en
het belanghebbendebegrip analyseren en beoordelen in het licht van de
bestaande rechtspraak.
Werkgroepvragen:
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de
spanning tussen de drie verschillende functies van het bestuursrecht.
a. Welke drie functies heeft het bestuursrecht? Licht toe wat deze functies
inhouden.
Sprake zijn van drie functies:
1. Legitimerende functie: voorziet het bestuur optreden van een juridische
1
, grondslag welke de legitimerende functie tot uiting brengt door het in leven
roepen van bestuursorganen, toekennen van bestuursbevoegdheden en
het regelen van besluitvormingsprocedures;
a. Sprake moet zijn van een wettelijke grondslag om de instrumentele
functie uit te kunnen voeren.
2. Instrumentele functie: vaststelling en uitvoering van overheidsbeleid –
middel tot het bereiken van bepaalde doelen:
a. Het bestuur heeft er baat bij dat het bestuur op een bepaald moment
weet dat zij haar handelingen kan realiseren. Het niet tot in extenso
in beroep gaan is dus nuttig voor de instrumentele functie.
3. Waarborgende functie: beschermt de rechtspositie van de burger ten
opzichte van de overheid:
a. De overheid moet zich houden aan de rechtsnormen. Deze dienen
als waarborg voor de burger;
b. Bij de toeslagaffaire is ten koste van de waarborgfunctie, en dus de
bescherming van de burger, de instrumentele functie geprevaleerd:
namelijk het tegengaan van fraude.
b. Laat zien hoe in artikel 4:8 Awb en art. 4:12 van de Awb de drie functies van het
bestuursrecht tot uitdrukking komen en dat tussen die functies een zekere spanning
bestaat.
Ten aanzien van 4:8 Awb:
1. Legitimerende functie: deze bevoegdheid staat in de wet en heeft
aansluiting bij een bestuursorgaan en wat hij mag qua bevoegdheden, in
dit geval ten aanzien van het geven van een beschikking:
a. Grondslag van de bevoegdheid
2. Instrumentele functie: het gaat hier om het realiseren van een
beschikking waarvan de belanghebbende het niet heeft aangevraagd en
naar verwachting bedenkingen zal hebben. Deze wet realiseert dus het
doel tot zulke beschikkingen toch door een bestuursorgaan te laten
realiseren:
a. Het zou ondoenlijk zijn als het bestuursorgaan bij elke situatie iedere
burger te horen. Hierdoor is het teruggebracht tot een bepaalde
categorie gevallen, namelijk bij belanghebbende (sowieso).
3. Waarborgende functie: deze wetgeving bevat safeguards voor de
desbetreffende belanghebbende die de beschikking niet heeft verzocht,
namelijk dat hij in de gelegenheid moet worden gebracht om op de hoogte
te worden gehouden van de beschikking indien het steunt op feiten en
belangen die de belanghebbende treft en deze gegevens niet door de
belanghebbende is gegeven.
Ten aanzien van art. 4:12:
1. Legitimerende functie: grondslag staat in de wet om de
2
, informatieverplichting van de belanghebbende achter wege te laten indien
sprake is van een vaststelling van financiële verplichting of aanspraak
indien bezwaar of beroep kan worden ingesteld en de nadelige gevolgen
van dit bezwaar of beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt:
a. Grondslag van de bevoegdheid.
2. Instrumentele functie: het doel is de informatieplicht te omzeilen ten
aanzien van financiële verplichtingen of aanspraak, waarschijnlijk omdat
hier een hoger belang op rust. Door middel van deze wetgeving kan het
bestuursorgaan dat realiseren;
3. Waarborgende functie: indien sprake zijn van een nadelig gevolg van
bezwaar of beroep en dit kan nog ongedaan worden gemaakt, dan pas mag
de informatieplicht worden omzeild. De burger wordt dus als het ware
beschermd tegen nadelige gevolgen die om hem heen hebben
plaatsgevonden.
Ik denk zelf dat vooral sprake is van een spanning tussen de (legitimerende en)
instrumentele functie, en daarnaast de waarborgende functie: zoals kan worden
gezien in de samenhang van de twee artikelen kunnen de waarborgen, onder
omstandigheden, van de burger worden beperkt om de instrumentele functie te
vervullen (in casu het omzeilen van de informatieplicht als het gaat om een
financiële verplichting of aanspraak. De waarborgende functie is dan niet volledig
van de kaart, maar is wel beperkt.
Volledig gefocust op de waarborgende functie: iedereen moet worden gehoord.
Volledig gefocust op de instrumentele functie: niemand horen.
c. Vanwege de spanning tussen de drie functies van het bestuursrecht geldt er een
zogeheten ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gezocht die aan
alle drie de functies zoveel mogelijk recht doet. Niet alle functies kunnen tegelijk
volledig worden verwezenlijkt. Hier is de politieke dimensie van het bestuursrecht
zichtbaar: de spanning tussen functies vraagt om (politieke en ethische) keuzes.
De regering is blijkens de preconsultatie van het wetsvoorstel Versterking
waarborgfunctie Awb voornemens art. 4:12 Awb te wijzigen. Het artikel zal als volgt
komen te luiden (de belangrijkste wijziging is vetgedrukt):
“1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts
achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een
financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief
beroep kan worden ingesteld, en
3
, b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig
ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het opschorten, beëindigen of intrekken van een eerder
toegekende financiële aanspraak
of tot een lagere vaststelling, ten nadele wijziging, ten nadele
herzien van een voorschot of
terugvordering daarvan, die het bedrag van €1.500 overstijgt;
b. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren
van een subsidie;
c. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een
subsidie, of
d. het ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een
subsidievaststelling.”
Lees de overwegingen in de memorie van toelichting van deze beoogde wijziging
(zie bijlage bij de werkgroepvragen). Leg uit wat de aanleiding is voor deze wijziging
en hoe deze wijziging past in het ‘optimaliseringsgebod’.
Financiële beschikkingen kunnen heel ingrijpend zijn voor mensen en financiële wetgeving is niet
altijd duidelijk voor mensen. Herroeping of vernietiging kan de rechtsgevolgen wel terugdraaien, maar
niet altijd de nadelige gevolgen volledig ongedaan maken. Een bedrag van 15000 is gekozen omdat de
consequenties van zulke bedragen (of hoger) vaak groot zijn: de financiële beschikking resulteert in
anticipatie op het geld binnen het handelen waardoor het terugbetalen van geld zwaar kan vallen.
Daarnaast kan de handeling waarvoor de financiële beschikking werd gebruikt niet meer
plaatsvinden, maar dit betekend niet dat het ook altijd gelijk stop kan worden gezet; als jij geen geld
meer krijgt voor de kinderopvang, kan je je kind niet opeens niet meer naar de kinderopvang sturen
(zonder dat je daar consequenties aan hebt). Daarnaast is vaak sprake van een bulkbeslissing als het
gaat om deze financiële aanpakken waardoor de mogelijkheid tot hoor al heel lastig is.
De wijziging past bij het optimaliseringsgebod omdat deze wijziging de waarborgende functie van de
wetgeving doet versterken. Zoals hierboven gesteld is de introductie van een beperkte horig bij
financiële aanpak of verplichting om de instrumentale functie van het bestuursrecht te ondersteunen
maar, door de beperking op de mogelijkheid tot hoor, wordt de waarborgende functie beperkt. Dit
wordt nu gecompenseerd.
Gezocht wordt naar een balans: zoals de memorie van toelichting geeft aan dat dit niet opeens
betekend dat je voor alles gehoord moet worden. Het gaat uiteindelijk om miljoenen beschikkingen.
4
Collegeweek 1: aard van het bestuursrecht en de partijen in het
bestuursrecht
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 1: nr. 1 – 12, nrs. 32 - 34,
Hoofdstuk 2: nrs. 45 -51.
Hoofdstuk 3: nrs. 75 – 80 en nrs. 82 – 83.
Hoofdstuk 4: nr. 125 en nrs. 143 – 149.
Jurisprudentie:
ABRvS 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Stichting Silicose)
Leerdoelen:
Na het bestuderen van de stof, het volgen van het live hoorcollege en het volgen
van de werkgroep behorende bij week 1,
- heeft u begrip van de drie functies van het bestuursrecht en kunt u
identificeren op welke manier er tussen deze functies spanning kan bestaan. U
heeft kennis over en inzicht in zowel de spanning tussen deze drie functies als
de juridische en ethische redenen die bij de afweging tussen de drie functies
van het bestuursrecht een rol spelen.
- kunt u de criteria noemen om te worden aangemerkt als ‘b-orgaan’ in de zin
van de Awb (art. 1:1 lid 1 onder b Awb) en kunt u deze criteria toepassen;
- kunt u de criteria op grond waarvan een organisatie kan worden aangemerkt
als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb noemen en toepassen;
- kunt u uitleggen hoe deze criteria zich verhouden tot de algemene criteria van
belanghebbendheid van artikel 1:2 lid 1 Awb;
- kunt u (nieuwe) rechtspraak met betrekking tot het bestuursorgaanbegrip en
het belanghebbendebegrip analyseren en beoordelen in het licht van de
bestaande rechtspraak.
Werkgroepvragen:
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de
spanning tussen de drie verschillende functies van het bestuursrecht.
a. Welke drie functies heeft het bestuursrecht? Licht toe wat deze functies
inhouden.
Sprake zijn van drie functies:
1. Legitimerende functie: voorziet het bestuur optreden van een juridische
1
, grondslag welke de legitimerende functie tot uiting brengt door het in leven
roepen van bestuursorganen, toekennen van bestuursbevoegdheden en
het regelen van besluitvormingsprocedures;
a. Sprake moet zijn van een wettelijke grondslag om de instrumentele
functie uit te kunnen voeren.
2. Instrumentele functie: vaststelling en uitvoering van overheidsbeleid –
middel tot het bereiken van bepaalde doelen:
a. Het bestuur heeft er baat bij dat het bestuur op een bepaald moment
weet dat zij haar handelingen kan realiseren. Het niet tot in extenso
in beroep gaan is dus nuttig voor de instrumentele functie.
3. Waarborgende functie: beschermt de rechtspositie van de burger ten
opzichte van de overheid:
a. De overheid moet zich houden aan de rechtsnormen. Deze dienen
als waarborg voor de burger;
b. Bij de toeslagaffaire is ten koste van de waarborgfunctie, en dus de
bescherming van de burger, de instrumentele functie geprevaleerd:
namelijk het tegengaan van fraude.
b. Laat zien hoe in artikel 4:8 Awb en art. 4:12 van de Awb de drie functies van het
bestuursrecht tot uitdrukking komen en dat tussen die functies een zekere spanning
bestaat.
Ten aanzien van 4:8 Awb:
1. Legitimerende functie: deze bevoegdheid staat in de wet en heeft
aansluiting bij een bestuursorgaan en wat hij mag qua bevoegdheden, in
dit geval ten aanzien van het geven van een beschikking:
a. Grondslag van de bevoegdheid
2. Instrumentele functie: het gaat hier om het realiseren van een
beschikking waarvan de belanghebbende het niet heeft aangevraagd en
naar verwachting bedenkingen zal hebben. Deze wet realiseert dus het
doel tot zulke beschikkingen toch door een bestuursorgaan te laten
realiseren:
a. Het zou ondoenlijk zijn als het bestuursorgaan bij elke situatie iedere
burger te horen. Hierdoor is het teruggebracht tot een bepaalde
categorie gevallen, namelijk bij belanghebbende (sowieso).
3. Waarborgende functie: deze wetgeving bevat safeguards voor de
desbetreffende belanghebbende die de beschikking niet heeft verzocht,
namelijk dat hij in de gelegenheid moet worden gebracht om op de hoogte
te worden gehouden van de beschikking indien het steunt op feiten en
belangen die de belanghebbende treft en deze gegevens niet door de
belanghebbende is gegeven.
Ten aanzien van art. 4:12:
1. Legitimerende functie: grondslag staat in de wet om de
2
, informatieverplichting van de belanghebbende achter wege te laten indien
sprake is van een vaststelling van financiële verplichting of aanspraak
indien bezwaar of beroep kan worden ingesteld en de nadelige gevolgen
van dit bezwaar of beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt:
a. Grondslag van de bevoegdheid.
2. Instrumentele functie: het doel is de informatieplicht te omzeilen ten
aanzien van financiële verplichtingen of aanspraak, waarschijnlijk omdat
hier een hoger belang op rust. Door middel van deze wetgeving kan het
bestuursorgaan dat realiseren;
3. Waarborgende functie: indien sprake zijn van een nadelig gevolg van
bezwaar of beroep en dit kan nog ongedaan worden gemaakt, dan pas mag
de informatieplicht worden omzeild. De burger wordt dus als het ware
beschermd tegen nadelige gevolgen die om hem heen hebben
plaatsgevonden.
Ik denk zelf dat vooral sprake is van een spanning tussen de (legitimerende en)
instrumentele functie, en daarnaast de waarborgende functie: zoals kan worden
gezien in de samenhang van de twee artikelen kunnen de waarborgen, onder
omstandigheden, van de burger worden beperkt om de instrumentele functie te
vervullen (in casu het omzeilen van de informatieplicht als het gaat om een
financiële verplichting of aanspraak. De waarborgende functie is dan niet volledig
van de kaart, maar is wel beperkt.
Volledig gefocust op de waarborgende functie: iedereen moet worden gehoord.
Volledig gefocust op de instrumentele functie: niemand horen.
c. Vanwege de spanning tussen de drie functies van het bestuursrecht geldt er een
zogeheten ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gezocht die aan
alle drie de functies zoveel mogelijk recht doet. Niet alle functies kunnen tegelijk
volledig worden verwezenlijkt. Hier is de politieke dimensie van het bestuursrecht
zichtbaar: de spanning tussen functies vraagt om (politieke en ethische) keuzes.
De regering is blijkens de preconsultatie van het wetsvoorstel Versterking
waarborgfunctie Awb voornemens art. 4:12 Awb te wijzigen. Het artikel zal als volgt
komen te luiden (de belangrijkste wijziging is vetgedrukt):
“1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts
achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een
financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief
beroep kan worden ingesteld, en
3
, b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig
ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het opschorten, beëindigen of intrekken van een eerder
toegekende financiële aanspraak
of tot een lagere vaststelling, ten nadele wijziging, ten nadele
herzien van een voorschot of
terugvordering daarvan, die het bedrag van €1.500 overstijgt;
b. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren
van een subsidie;
c. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een
subsidie, of
d. het ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een
subsidievaststelling.”
Lees de overwegingen in de memorie van toelichting van deze beoogde wijziging
(zie bijlage bij de werkgroepvragen). Leg uit wat de aanleiding is voor deze wijziging
en hoe deze wijziging past in het ‘optimaliseringsgebod’.
Financiële beschikkingen kunnen heel ingrijpend zijn voor mensen en financiële wetgeving is niet
altijd duidelijk voor mensen. Herroeping of vernietiging kan de rechtsgevolgen wel terugdraaien, maar
niet altijd de nadelige gevolgen volledig ongedaan maken. Een bedrag van 15000 is gekozen omdat de
consequenties van zulke bedragen (of hoger) vaak groot zijn: de financiële beschikking resulteert in
anticipatie op het geld binnen het handelen waardoor het terugbetalen van geld zwaar kan vallen.
Daarnaast kan de handeling waarvoor de financiële beschikking werd gebruikt niet meer
plaatsvinden, maar dit betekend niet dat het ook altijd gelijk stop kan worden gezet; als jij geen geld
meer krijgt voor de kinderopvang, kan je je kind niet opeens niet meer naar de kinderopvang sturen
(zonder dat je daar consequenties aan hebt). Daarnaast is vaak sprake van een bulkbeslissing als het
gaat om deze financiële aanpakken waardoor de mogelijkheid tot hoor al heel lastig is.
De wijziging past bij het optimaliseringsgebod omdat deze wijziging de waarborgende functie van de
wetgeving doet versterken. Zoals hierboven gesteld is de introductie van een beperkte horig bij
financiële aanpak of verplichting om de instrumentale functie van het bestuursrecht te ondersteunen
maar, door de beperking op de mogelijkheid tot hoor, wordt de waarborgende functie beperkt. Dit
wordt nu gecompenseerd.
Gezocht wordt naar een balans: zoals de memorie van toelichting geeft aan dat dit niet opeens
betekend dat je voor alles gehoord moet worden. Het gaat uiteindelijk om miljoenen beschikkingen.
4
