BESTUURSRECHT
DEEL I. publiekrecht in perspectief
H1: Basisbegrippen en centrale thema’s
Bestuursrecht valt onder het publiekrecht:
- Organisatie en optreden van de OH
- Verhouding burgers en OH
- GW recht, bestuursrecht, fiscaalrecht, strafrecht, gerechtelijk recht
Maar wel een invloed van het privaatrecht (vooral in praktijk)
Maatschappelijke relevantie; dagdagelijks komen we er mee in aanraking (openbaar
vervoer, onderwijs, wegen, water, …)
Het bestuur heeft meer verplichtingen, bevoegdheden, macht, …
1. Begrip en evolutie van het bestuur
Vertrekken vanuit scheiding der machten en checks and balances van Montesqieu
Het Goede Bewind: Wereldlijke deugde die het goede bestuur veruitwendigen (UM).
Links is er vrouw Justitia (RM) en vanonder de raad van 24, edel, ambacht, … (WM).
Vanuit de wereldse deugden vertrekken we voor een behoorlijk bestuur
Staatstructuur: trias politica
= horizontale machtenscheiding
Overheid
Wetgevende macht Rechterlijke macht Uitvoerende macht
Als we aan bestuursrecht denken gaan we vooral bezig zijn met de uitvoerende macht.
Bestuursbegrip: impact horizontale machtenscheiding
• Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht
– Nuancering: ook lokale besturen
• Maar meer dan ‘uitvoerende’ taken:
– bepaalde bestuurlijke handelingen hebben een materieel wetgevende inhoud
bv. gemeentereglement
– bestuurlijke rechtscolleges oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn geen
besturen bv. Raad van State
RvS ressorteert niet onder de rechterlijke macht, deze hoort bij de UM. Het is
wel een onafhankelijke instantie die rechtspreekt en het is geen
bestuursinstantie.
– Ook wetgevende en rechterlijke macht nemen bestuurlijke beslissingen bv.
gunning overheidsopdracht, aanwerving personeel.
• Inhoud = Algemeen binden normen uitgevaardigd door de bevoegde overheid
Kritiek op bureaucratisch model:
Het bureaucratiemodel van Max Weber beschrijft een systeem waarin de politiek het
primaat heeft en de administratie fungeert als een uitvoerende, bijna mechanische
instantie die instructies opvolgt. Deze administratie is strikt gebonden aan formele
regels en procedures, waardoor beslissingen op een gestandaardiseerde manier worden
genomen. Kenmerkend voor dit model zijn bovendien de depersonalisering van
onderlinge relaties en een duidelijke, hiërarchische structuur.
• Gewijzigde perceptie van bureaucratie: log, duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk,
…
Vandaag verwachten we dat ze heel snel reageren op de noden van de maatschappij.
Bepaalde aspecten van het bureaucratie model is vandaag nog van belang, maar te
veel striktheid en te veel procedures gaat ervoor zeggen dat politieke hun kop in het
zand zetten. Omdat het te moeilijk is. Maar dat verwachten we niet meer van de
overheid, het moet gebruiksvriendelijker zijn.
De overheid moet niet noodzakelijk weg maar die moet slim zijn.
1
,Evolutie van het bestuur:
• Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende
aangelegenheden
– Openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid,
cultuur, radio en televisie, onderwijs, …
• Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
– modernisering naar het beeld van het private ondernemerschap
– Verzelfstandiging door beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen (zie
hierna: functionele decentralisatie of dienstgewijze decentralisatie);
Verzelfstandiging: instellingen opgericht (agentschappen,
overheidsondernemingen) die de taak op zich gaan nemen, die een bepaalde
autonomie gaan krijgen (vb. NMBS, Bpost, VRT, …)
– kerntakendebat en privatisering van overheidstaken
in de samenleving van vandaag merken we dat de overheid veel opdrachten heeft en
dat we daar heel veel van verwachten evolutie 20ste eeuw: nieuwe organisatie vormen
en werkmethodes bij de overheid. De centrale overheid kan niet ALLES doen.
De regulerende overheid: de overheid gaan
Belang dat het algemeen belang goed wordt gecontroleerd, een van de kerntaken
Internationaal = deelnemende staten blijven soeverein & behouden hun
nationale beslissingsbevoegdheid
Supranationaal = staten dragen een deel van hun soevereiniteit over aan een
hoger instantie, maatregelen die in overeenstemming moeten zijn met het hogere
recht
Vb. Europese unie, wetgeving die wordt aangenomen vb. richtlijnen, EVRM
(vrijheid van verenging of vrije meningsuiting)
2. Besturen in de geslaagde rechtsorde
Verticale machtenscheiding:
• gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende
overheidsniveaus
• = verticale machtenscheiding
• Technieken van federale machtenscheiding: federalisme
(autonoom)/ decentralisatie (ondergeschikt)
Verticale machtenscheiding verwijst naar een gelaagde rechtsorde
waarin burgers tegelijk onder verschillende bestuursniveaus vallen,
zoals de federale staat, het gewest en de gemeente. Deze verdeling van bevoegdheden
gebeurt via technieken zoals federalisme, waarbij deelstaten een zekere autonomie
hebben, en decentralisatie, waarbij lagere niveaus ondergeschikt blijven aan een hoger
gezag. Concreet betekent dit dat beslissingen en bevoegdheden verspreid zijn over de
verschillende niveaus, zodat niet één centrale overheid alle macht uitoefent.
Hoe verhouden ze zich onder elkaar?
Federalisme en decentralisatie:
• Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes
• Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale)
besturen (NMBS)
– eigen rechtspersoonlijkheid
– bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht = niet volledig autonoom
• deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar
lagere instanties of ambten
– geen aparte rechtspersoonlijkheid, onderdeel van centraal bestuur bv. FOD
(in naam van minister)
– hiërarchisch toezicht, dat veel sterker is dan bv. over de NMBS
2
, Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen
Twee functies
1) Organisatie = democratische organisatie van de overheidsmacht
2) Bescherming = beperkingen van de overheid en verankeren fundamentele
vrijheden
Uitvoerende macht in handen van de koning op federaal niveau (Art 108/105/107
GW)
regering, nergens staat letterlijk dat de koning de bevoegdheden
delegeert aan ministers
(ministerieel of koninklijk besluit)
art 33 GW: alle machten gaan uit van de natie en worden uitgeoefend op
de wijze bij de
grondwet bepaald = koning/regering moeten wetten maken
Bijzondere wet hervormingen instelling: deelstatelijk niveau (Art 20/78 BWHI)
→ enkel toegewezen bevoegdheden
Gedecentraliseerde federale staat
Territoriaal = lokale besturen krijgen een verankering in de GW (art 41, 162 – 166
GW). De gemeenten en de provincies, sprake van een democratische
vertegenwoordigen, politieke vertegenwoordigen. Wat natuurlijk niet het geval is
bij NMBS daar moeten we niet voor gaan stemmen.
o algemeen omschreven bevoegdheden
o publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging en
bevoegd voor bepaald grondgebied
Functioneel = overheidstaken overnemen door verzelfstandigde besturen niet
centrale besturen vb. NMBS, de lijn. Specifiek omschreven aan een instelling die
vaak een eigen rechtspersoonlijkheid hebben
o specifiek omschreven bevoegdheden
o organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
o Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
3. Verhouding tussen regelgeving en administratie
(Politiek) spanningsveld
• Klassieke actoren uitvoerende macht: Koning en regering van ministers en
staatssecretarissen
• In de politieke wetenschap wordt vaak gewezen op een spanningsveld tussen de
ambtenarij en de politieke leiding. Enerzijds kan er sprake zijn van politisering van
de administratie, waarbij grote, gespecialiseerde en permanente ambtelijke diensten
een aanzienlijke invloed uitoefenen op het beleid. Anderzijds blijft de politieke
verantwoordelijkheid formeel liggen bij de minister of de regering, die
verantwoording moeten afleggen voor het gevoerde beleid.
Wanneer dat vertrouwen wegvalt, kan het parlement ingrijpen via een motie van
wantrouwen, wat ertoe kan leiden dat een minister of zelfs de hele regering ontslag
moet nemen.
Technieken om controle op administratie te behouden
3
, In de politieke wetenschap bestaat er een duidelijk spanningsveld tussen ambtenaren
en politici. Ambtenaren zijn vaak gespecialiseerde en permanente krachten die door
hun expertise een grote invloed kunnen hebben op het beleid (politisering van de
ambtenarij), terwijl de formele verantwoordelijkheid bij de minister of regering blijft
liggen.
politieke verantwoordelijkheid ligt bij minister/regering
controle door het parlement
motie van wantrouwen mogelijk
kan leiden tot ontslag van minister of regering
Administratieve rekenplichtigheid
= Administratieve rekenplichtigheid betekent dat ambtenaren verantwoording moeten
afleggen (“accountability”) over hun handelen en beslissingen tegenover hogere
overheden of controleorganen.
– inzicht geven in beleid en motieven: openbaarheid van bestuur, uitdrukkelijke
motivering
– audits, rapporten en jaarverslagen: activiteitenverslag voorgelegd aan het
parlement. Democratische legitimiteit. De OH moet openbaarheid geven van de
documenten dat hij bezit, deze bestuur documenten mogen we weten.
– zwijgplicht spreekrecht of zelfs spreekplicht… met klokkenluidersbescherming
(= mistoestanden aan het licht brengt dan wordt die wettelijk beschermd, het
juridisch en organisatorisch beschermen van personen die misstanden of illegaal
gedrag binnen een organisatie melden tegen mogelijke represailles.).
Administratieve en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid
= ambtenaren niet alleen hun handelingen moeten verantwoorden aan hogere
instanties, maar ook kunnen worden gesanctioneerd bij fouten of plichtsverzuim. Dit
zorgt ervoor dat hun beslissingen controleerbaar en juridisch afdwingbaar zijn, wat de
integriteit en betrouwbaarheid van het bestuur versterkt.
- klacht van burger bij ombudsdienst
- parlementaire onderzoekscommissie
- Tuchtprocedure als er een inbraak is gedaan door een ambtenaar bij beroeps en
gedragsregels Een tuchtprocedure is een interne, formele procedure binnen
organisaties (zoals OH, onderwijs of vrije beroepen) om ernstige fouten van
personeelsleden te onderzoeken en te bestraffen.
Heel moeilijk te weten wie bevoegd is
decreet lokaal bestuur art 6 BWHI
federale wetgeving: nieuwe gemeente wet vb. kan een
burgemeester ordevrijwarende beslissingen nemen
openbaarheid van bestuur documenten → wanneer welk van toepassing
4. Geen codificatie van het bestuursrecht
Bestuursrecht
- “De regels die algemeen gelden voor de organisatie en de werking van de
bestuursorganen en -instellingen, alsook voor de beslechting van administratieve
geschillen”
Verspreid over besluiten, verordeningen, decreten op verschillende niveaus en is dus
niet te codificeren
Meer en meer overheidsinmenging en versnippering
Verreikende overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
• uitbouw van de sociale staat en de openbare nutsvoorzieningen vanaf midden 19 de
eeuw
4
DEEL I. publiekrecht in perspectief
H1: Basisbegrippen en centrale thema’s
Bestuursrecht valt onder het publiekrecht:
- Organisatie en optreden van de OH
- Verhouding burgers en OH
- GW recht, bestuursrecht, fiscaalrecht, strafrecht, gerechtelijk recht
Maar wel een invloed van het privaatrecht (vooral in praktijk)
Maatschappelijke relevantie; dagdagelijks komen we er mee in aanraking (openbaar
vervoer, onderwijs, wegen, water, …)
Het bestuur heeft meer verplichtingen, bevoegdheden, macht, …
1. Begrip en evolutie van het bestuur
Vertrekken vanuit scheiding der machten en checks and balances van Montesqieu
Het Goede Bewind: Wereldlijke deugde die het goede bestuur veruitwendigen (UM).
Links is er vrouw Justitia (RM) en vanonder de raad van 24, edel, ambacht, … (WM).
Vanuit de wereldse deugden vertrekken we voor een behoorlijk bestuur
Staatstructuur: trias politica
= horizontale machtenscheiding
Overheid
Wetgevende macht Rechterlijke macht Uitvoerende macht
Als we aan bestuursrecht denken gaan we vooral bezig zijn met de uitvoerende macht.
Bestuursbegrip: impact horizontale machtenscheiding
• Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht
– Nuancering: ook lokale besturen
• Maar meer dan ‘uitvoerende’ taken:
– bepaalde bestuurlijke handelingen hebben een materieel wetgevende inhoud
bv. gemeentereglement
– bestuurlijke rechtscolleges oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn geen
besturen bv. Raad van State
RvS ressorteert niet onder de rechterlijke macht, deze hoort bij de UM. Het is
wel een onafhankelijke instantie die rechtspreekt en het is geen
bestuursinstantie.
– Ook wetgevende en rechterlijke macht nemen bestuurlijke beslissingen bv.
gunning overheidsopdracht, aanwerving personeel.
• Inhoud = Algemeen binden normen uitgevaardigd door de bevoegde overheid
Kritiek op bureaucratisch model:
Het bureaucratiemodel van Max Weber beschrijft een systeem waarin de politiek het
primaat heeft en de administratie fungeert als een uitvoerende, bijna mechanische
instantie die instructies opvolgt. Deze administratie is strikt gebonden aan formele
regels en procedures, waardoor beslissingen op een gestandaardiseerde manier worden
genomen. Kenmerkend voor dit model zijn bovendien de depersonalisering van
onderlinge relaties en een duidelijke, hiërarchische structuur.
• Gewijzigde perceptie van bureaucratie: log, duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk,
…
Vandaag verwachten we dat ze heel snel reageren op de noden van de maatschappij.
Bepaalde aspecten van het bureaucratie model is vandaag nog van belang, maar te
veel striktheid en te veel procedures gaat ervoor zeggen dat politieke hun kop in het
zand zetten. Omdat het te moeilijk is. Maar dat verwachten we niet meer van de
overheid, het moet gebruiksvriendelijker zijn.
De overheid moet niet noodzakelijk weg maar die moet slim zijn.
1
,Evolutie van het bestuur:
• Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende
aangelegenheden
– Openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid,
cultuur, radio en televisie, onderwijs, …
• Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
– modernisering naar het beeld van het private ondernemerschap
– Verzelfstandiging door beroep op gespecialiseerde diensten en instellingen (zie
hierna: functionele decentralisatie of dienstgewijze decentralisatie);
Verzelfstandiging: instellingen opgericht (agentschappen,
overheidsondernemingen) die de taak op zich gaan nemen, die een bepaalde
autonomie gaan krijgen (vb. NMBS, Bpost, VRT, …)
– kerntakendebat en privatisering van overheidstaken
in de samenleving van vandaag merken we dat de overheid veel opdrachten heeft en
dat we daar heel veel van verwachten evolutie 20ste eeuw: nieuwe organisatie vormen
en werkmethodes bij de overheid. De centrale overheid kan niet ALLES doen.
De regulerende overheid: de overheid gaan
Belang dat het algemeen belang goed wordt gecontroleerd, een van de kerntaken
Internationaal = deelnemende staten blijven soeverein & behouden hun
nationale beslissingsbevoegdheid
Supranationaal = staten dragen een deel van hun soevereiniteit over aan een
hoger instantie, maatregelen die in overeenstemming moeten zijn met het hogere
recht
Vb. Europese unie, wetgeving die wordt aangenomen vb. richtlijnen, EVRM
(vrijheid van verenging of vrije meningsuiting)
2. Besturen in de geslaagde rechtsorde
Verticale machtenscheiding:
• gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende
overheidsniveaus
• = verticale machtenscheiding
• Technieken van federale machtenscheiding: federalisme
(autonoom)/ decentralisatie (ondergeschikt)
Verticale machtenscheiding verwijst naar een gelaagde rechtsorde
waarin burgers tegelijk onder verschillende bestuursniveaus vallen,
zoals de federale staat, het gewest en de gemeente. Deze verdeling van bevoegdheden
gebeurt via technieken zoals federalisme, waarbij deelstaten een zekere autonomie
hebben, en decentralisatie, waarbij lagere niveaus ondergeschikt blijven aan een hoger
gezag. Concreet betekent dit dat beslissingen en bevoegdheden verspreid zijn over de
verschillende niveaus, zodat niet één centrale overheid alle macht uitoefent.
Hoe verhouden ze zich onder elkaar?
Federalisme en decentralisatie:
• Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome
rechtsordes
• Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale)
besturen (NMBS)
– eigen rechtspersoonlijkheid
– bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht = niet volledig autonoom
• deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar
lagere instanties of ambten
– geen aparte rechtspersoonlijkheid, onderdeel van centraal bestuur bv. FOD
(in naam van minister)
– hiërarchisch toezicht, dat veel sterker is dan bv. over de NMBS
2
, Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen
Twee functies
1) Organisatie = democratische organisatie van de overheidsmacht
2) Bescherming = beperkingen van de overheid en verankeren fundamentele
vrijheden
Uitvoerende macht in handen van de koning op federaal niveau (Art 108/105/107
GW)
regering, nergens staat letterlijk dat de koning de bevoegdheden
delegeert aan ministers
(ministerieel of koninklijk besluit)
art 33 GW: alle machten gaan uit van de natie en worden uitgeoefend op
de wijze bij de
grondwet bepaald = koning/regering moeten wetten maken
Bijzondere wet hervormingen instelling: deelstatelijk niveau (Art 20/78 BWHI)
→ enkel toegewezen bevoegdheden
Gedecentraliseerde federale staat
Territoriaal = lokale besturen krijgen een verankering in de GW (art 41, 162 – 166
GW). De gemeenten en de provincies, sprake van een democratische
vertegenwoordigen, politieke vertegenwoordigen. Wat natuurlijk niet het geval is
bij NMBS daar moeten we niet voor gaan stemmen.
o algemeen omschreven bevoegdheden
o publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging en
bevoegd voor bepaald grondgebied
Functioneel = overheidstaken overnemen door verzelfstandigde besturen niet
centrale besturen vb. NMBS, de lijn. Specifiek omschreven aan een instelling die
vaak een eigen rechtspersoonlijkheid hebben
o specifiek omschreven bevoegdheden
o organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
o Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
3. Verhouding tussen regelgeving en administratie
(Politiek) spanningsveld
• Klassieke actoren uitvoerende macht: Koning en regering van ministers en
staatssecretarissen
• In de politieke wetenschap wordt vaak gewezen op een spanningsveld tussen de
ambtenarij en de politieke leiding. Enerzijds kan er sprake zijn van politisering van
de administratie, waarbij grote, gespecialiseerde en permanente ambtelijke diensten
een aanzienlijke invloed uitoefenen op het beleid. Anderzijds blijft de politieke
verantwoordelijkheid formeel liggen bij de minister of de regering, die
verantwoording moeten afleggen voor het gevoerde beleid.
Wanneer dat vertrouwen wegvalt, kan het parlement ingrijpen via een motie van
wantrouwen, wat ertoe kan leiden dat een minister of zelfs de hele regering ontslag
moet nemen.
Technieken om controle op administratie te behouden
3
, In de politieke wetenschap bestaat er een duidelijk spanningsveld tussen ambtenaren
en politici. Ambtenaren zijn vaak gespecialiseerde en permanente krachten die door
hun expertise een grote invloed kunnen hebben op het beleid (politisering van de
ambtenarij), terwijl de formele verantwoordelijkheid bij de minister of regering blijft
liggen.
politieke verantwoordelijkheid ligt bij minister/regering
controle door het parlement
motie van wantrouwen mogelijk
kan leiden tot ontslag van minister of regering
Administratieve rekenplichtigheid
= Administratieve rekenplichtigheid betekent dat ambtenaren verantwoording moeten
afleggen (“accountability”) over hun handelen en beslissingen tegenover hogere
overheden of controleorganen.
– inzicht geven in beleid en motieven: openbaarheid van bestuur, uitdrukkelijke
motivering
– audits, rapporten en jaarverslagen: activiteitenverslag voorgelegd aan het
parlement. Democratische legitimiteit. De OH moet openbaarheid geven van de
documenten dat hij bezit, deze bestuur documenten mogen we weten.
– zwijgplicht spreekrecht of zelfs spreekplicht… met klokkenluidersbescherming
(= mistoestanden aan het licht brengt dan wordt die wettelijk beschermd, het
juridisch en organisatorisch beschermen van personen die misstanden of illegaal
gedrag binnen een organisatie melden tegen mogelijke represailles.).
Administratieve en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid
= ambtenaren niet alleen hun handelingen moeten verantwoorden aan hogere
instanties, maar ook kunnen worden gesanctioneerd bij fouten of plichtsverzuim. Dit
zorgt ervoor dat hun beslissingen controleerbaar en juridisch afdwingbaar zijn, wat de
integriteit en betrouwbaarheid van het bestuur versterkt.
- klacht van burger bij ombudsdienst
- parlementaire onderzoekscommissie
- Tuchtprocedure als er een inbraak is gedaan door een ambtenaar bij beroeps en
gedragsregels Een tuchtprocedure is een interne, formele procedure binnen
organisaties (zoals OH, onderwijs of vrije beroepen) om ernstige fouten van
personeelsleden te onderzoeken en te bestraffen.
Heel moeilijk te weten wie bevoegd is
decreet lokaal bestuur art 6 BWHI
federale wetgeving: nieuwe gemeente wet vb. kan een
burgemeester ordevrijwarende beslissingen nemen
openbaarheid van bestuur documenten → wanneer welk van toepassing
4. Geen codificatie van het bestuursrecht
Bestuursrecht
- “De regels die algemeen gelden voor de organisatie en de werking van de
bestuursorganen en -instellingen, alsook voor de beslechting van administratieve
geschillen”
Verspreid over besluiten, verordeningen, decreten op verschillende niveaus en is dus
niet te codificeren
Meer en meer overheidsinmenging en versnippering
Verreikende overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
• uitbouw van de sociale staat en de openbare nutsvoorzieningen vanaf midden 19 de
eeuw
4
