HISTOIRE DE L’ADMINISTRATION
L’administration est définie par le dictionnaire comme l’ensemble des services de l’Etat. Cédric Glineur, quant à lui
définit l’administration comme une collection d’organismes et de services mis à la disposition de l’Etat pour gérer la
collectivité et préparer la décision, éventuellement l’appliquer. Cette définition a le mérite de souligner que l’admi-
nistration remplit une mission au service de l’Etat ; c’est elle qui met en œuvre, concrètement, les choix faits par les
autorités politiques. On comprend que cette mission suppose d’avoir des moyens ainsi que des personnels à disposi-
tion. Cette définition permet aussi de bien comprendre que toute administration a un caractère largement politique ;
certes l’administration ne se confond pas avec l’Etat, elle n’a pas de pouvoir régalien mais apparaît comme le bras de
celui-ci, car c’est elle qui met en œuvre la décision. L’administration n’a pas
par elle-même de pouvoir, mais cela n’empêche pas que ce soit bien par elle que va se faire sentir la domination du
pouvoir sur les citoyens. On parle d’ailleurs souvent de « quatrième pouvoir » pour qualifier l’administration à côté
des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires.
Par le biais de son administration, l’Etat influence ainsi la société civile. Souvent, l’administration est un vecteur par
lequel le pouvoir tente de faire évoluer la société en fonction de ses objectifs. Ses priorités ne sont d’ailleurs pas les
mêmes d’un régime à l’autre. L’administration n’est toutefois pas qu’une émanation du pouvoir central, il existe aus-
si toute une administration locale, qui représente les intérêts des communautés et les gère. Dès lors qu’il existe un
Etat, il existe une administration. Cela vaut depuis l’Antiquité ; on se rappellera alors l’extrême efficacité de l’admi-
nistration romaine qui gérait un territoire très conséquent et très divers. Il importe de choisir un point de déport plus
proche car en France, un point de rupture s’impose avec la Révolution française en 1789. Le pouvoir change non
seulement de figure, mais également de source. On entre dans une période où le pouvoir voudra régénérer toute la
société à sa base, concernant également l’administration. En 1789 nait une nouvelle administration, censée incarner
la Nation, avec des résultats variables. Cette nouvelle administration, les révolutionnaires vont l’utiliser pour essayer
de renouveler les mentalités par rapport à l’Ancien régime. Malgré cette volonté de rupture, il y aura de très nom-
breuses lignes de continuité avec l’Ancien régime dans l’administration. Souvent, l’administration dans ce domaine a
surtout uniformisé davantage qu’elle n’a renouvelé.
Au XIXème siècle, cette administration, qui a été remaniée par la Révolution fait preuve d’une remarquable stabilité
à travers le temps et en particulier à travers les innombrables changements politiques du temps (le « laboratoire po-
litique de la France »). De nombreux régimes politiques se succèdent, alors que l’administration nouvelle reste dure
comme roc. C’est elle qui permet une certaine pérennité de l’Etat, avec même une tendance à s’enraciner d’un ré-
gime politique à l’autre. A chaque changement de régime, on constatera que l’administration augmente son em-
prise. Pour souligner cette stabilité, on a pu parler d’une « constitution administrative » de la France, qui est restée
stable et s’accommode de très nombreux changements de régime sans difficultés. Alexis de Tocqueville a ainsi pu
écrire « Depuis 1789, plusieurs révolutions ont changé de fond en comble toute la structure du gouvernement. La
constitution administrative est restée debout, au milieu de ruines des constitutions politiques. »
Mais ce cours s’intéresse également à l’histoire du droit administratif, qui observe un double objet ;
- Permettre l’exercice de la puissance publique dans l’intérêt général ;
- Limiter l’exercice de la puissance publique en assurant aux citoyens un certain nombre de garanties face aux
éventuels abus de l’administration ;
Ici, c’est donc la question de l’Etat de droit qui se pose ; comment établir un Etat qui soit respectueux des droits des
citoyens, qui n’abuse pas de ses droits. Depuis la Révolution, il faudra voir qui jugera l’administration pour éviter les
abus et suivant quelles règles, qui établira les règles limitant le pouvoir de l’administration ?
Sur le sujet de l’histoire du droit administratif et de la justice administrative, il aurait été possible de remonter jus-
qu’au Moyen-âge. Même sous l’Ancien régime existaient un certain nombre de règles établissant les limites du pou-
voir de l’administration. D’ailleurs, au cours du XIXème siècle, la jurisprudence des tribunaux administratifs et du
Conseil d’Etat pioche largement dans les solutions dégagées sous l’Ancien régime. Mais, la Révolution a là aussi im-
posé des ruptures, et notamment le principe de la séparation des pouvoirs, selon lequel l ’administration doit être
indépendante des tribunaux judiciaires. A partir de là, deux ordres séparés vont naître et développer un droit et une
justice spécifiques sur l’administration.
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,Le droit administratif est un droit largement d’origine jurisprudentielle, qui s’est formé par des arrêts. Pour cette rai-
son, il lui faudra du temps pour être identifié comme « droit » administration. Ce qui montre bien que le droit admi-
nistratif a vraiment tardé à être identifié comme tel, c’est qu’aujourd’hui, on a tendance à considérer que l’arrêt fon-
dateur du droit administratif est l’arrêt Blanco de 1873, sous la IIIème République. Or, cela relève du mythe de consi-
dérer la naissance du droit administratif à cette époque, il existe une justice administrative et de grands arrêts bien
avant 1873.
CHAPITRE PREMIER : L’HERITAGE D’ANCIEN REGIME
Si l’on parle généralement de monarchie absolue pour qualifier le régime politique en place au XVIIIème siècle, cer-
tains historiens évoquent plutôt l’expression de « monarchie administrative ». En fait, à partir de Louis XV, nous
sommes dans un système où la masse des affaires à traiter par le pouvoir est dense, et le domaine d’intervention de
l’Etat de plus en plus important. Finalement, le mode de décision qui avait été celui de la monarchie n’est plus ap-
plicable.
Pendant longtemps, le droit débattait avec son Conseil puis décidait lui-même après le débat collégial. Or, au
XVIIIème siècle, cela n’est plus possible en raison d’un grand besoin d’efficacité ; on a besoin d’un personnel qui
puisse prendre la décision sans que l’intervention du Roi ne soit indispensable à tous les niveau vu l’accroissement
de l’Etat. Pour cette raison, l’administration prend certains de ces traits caractéristiques de la France avant m ême la
Révolution. Cela dit, cette expression de « monarchie administrative » n’existait pas sous l’Ancien régime ; il s’agit de
l’œuvre a posteriori d’historiens. Quant au terme « administration » sous l’Ancien régime, il était assez rare de
l’employer. On parlait davantage d’administration de la justice, d’administration des finances, etc. Il faut attendre
les dernières années de l’Ancien régime pour que l’on emploie le mot « administration » au sens général.
En raison de ses nombreux défauts, l’administration est particulièrement dans le viseur des révolutionnaires qui vou-
dront en faire table rase. Cela n’empêche pas d’observer des continuités qui ne sont pas si surprenantes que cela.
Pour comprendre ce que les révolutionnaires trouvent en arrivant, il faut reprendre les traits principaux de l’adminis-
tration français de l’Ancien régime.
SECTION PREMIERE : PORTRAIT DE L’ADMINISTRATION FRANCAISE A LA FIN DE
L’ANCIEN REGIME
L’histoire de la Monarchie est celle de la lutte du pouvoir royal contre les pouvoirs concurrents. A l’époque fé odale,
c’est celle des seigneurs féodaux contre le Roi ; plus tard, c’est la tentative par le Roi de domestiquer la grande no-
blesse. Siècle après siècle, le Roi parvient à dominer les pouvoirs concurrents. Cet accroissement du pouvoir royal
implique le fait que toutes les institutions qui avaient de l’autonomie vont diminuer ; ainsi les villes du Moyen-
âge, qui avaient une grande autonomie dans leur gestion verront leur pouvoir rogné par le Roi, pour qu’elles ne
deviennent pas des contre-pouvoirs. D’en haut, le Roi impose sa propre administration pour gérer le territoire. Au
fur et à mesure que le pouvoir royal se consolide, l’administration royale se développe. Si bien que l’époque de la
monarchie absolue est celle d’une grande centralisation, même si celle-ci est relative par rapport à ce qu’on
connaîtra par la suite. De plus en plus, le territoire est géré par Paris, par le pouvoir royal, qui s’ingère même dans
les affaires locales.
§1 QUELQUES COMPOSANTES
A/ LES ORGANES DE LA HAUTE ADMINISTRATION
1) Le Conseil du Roi
Le Conseil du Roi est un organe politique car le monarque d’Ancien régime s’entourait d’un conseil pour gouver-
ner. Il est de tradition, même d’obligation, dans la monarchie française pour le Roi de consulter ce Conseil avant
toute décision, même si son avis n’est que consultatif. Au XVIIIème siècle, les choses ont changé ; souvent la déci-
sion est prise ailleurs et le Conseil ne fait que valider une décision qui a dé jà été prise. Mais, c’est aussi un organe
administratif, puisque c’est là que se préparaient des décisions permettant la gestion du pays.
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,Toutes les sections de ce Conseil forment un seul et m ême organe, c’est pourquoi on ne parle que « du Conseil ».
On peut distinguer deux sortes de formations, qui rappellent que ce Conseil est à la fois politique et administratif ;
- Les Conseils de gouvernement ; on traite ici les affaires à caractère plus politique et sensible. Ces Conseils
sont présidés par le Roi. L’essentiel est le Conseil d’en haut qui gèrera les affaires les plus importantes . Ces
Conseils ont une composition restreinte pour des raisons de sensibilité politique, et le Roi peut appeler au
Conseil qui il souhaite car personne n’est membre de droit.
- Les sections administratives ; le Roi ne vient presque jamais. Ces sections tranchent des questions beau-
coup plus techniques. Elles sont plus nombreuses et plus peuplées d’un personnel très nombreux aux com-
pétences très techniques. On trouve ici les conseillers d’Etat ordinaires, et en dessous hiérarchiquement les
maîtres des requêtes (environ 80), qui instruisent les dossiers au niveau administratif. C’est là que le Roi
trouve ses administrateurs les plus efficaces.
Le Conseil des ministres aujourd’hui est le descendant des conseils de gouvernement, alors que le Conseil d’Etat des-
cend des sections administratives. Les ministres sont au nombre de six sous la monarchie absolue, et dont le rôle
est tout à fait fondamental car le Roi ne peut suffire à prendre toutes les décisions. Le ministre de la guerre de Louis
XIV, Le Tellier de Louvois, disait alors « De vingt affaires que nous portons au Roi, nous sommes sûrs qu ’il en passe-
ra dix-neuf à notre gré ».
2) L’intendant, relai local du pouvoir
L’administration efficace du pays exige qu’il y ait des administrateurs locaux dans les provinces. C’est le rôle dévolu à
l’intendant. A l’époque de la monarchie absolue, l’intendant est l’administrateur des régions. C’est un instrument
de gestion très moderne. Il en existait en réalité dès le XVIème siècle, mais c’est vraiment Louis XIV qui a généralisé
cette institution, jusqu’au jour où en 1689 toutes les régions de France étaient pourvues d ’un intendant (trente-
trois 33), chacun étant placé à la tête de son intendance. Les intendants étaient choisis essentiellement parmi les
membres des sections administratives du Conseil du Roi. Ces administrateurs sont là pour faire l’apprentissage de
l’administration, après quoi on pourra y choisir de brillants intendants. L’intérêt pour le Roi est de s’assurer de la fi-
délité de ceux-ci ; or, pendant la monarchie avait l’habitude de choisir ses administrateurs dans la Haute noblesse,
et dans toutes les époques cela finissait par poser des problèmes de fidélité, les grands nobles tentant de détour-
ner le pouvoir.
Leur titre complet était celui d’« Intendant de justice, de police et de finances, commissaire des parties par Sa Ma-
jesté » :
- En matière de Police, sous l’Ancien régime, le terme a un sens plus large qu’aujourd’hui, il renvoie à la ges-
tion de l’ordre public. Dans ce domaine, cela implique des compétences très larges pour l’intendant ;
o Tutelle sur les villes (surveillance de leurs finances) ;
o Travaux publics ;
o Nomination des membres du Conseil municipal ;
o Conversion des derniers huguenots ;
o Veiller à la Santé publique et en particulier lorsque rodent des risques d’épidémies ;
- En matière de justice, il doit ;
o Surveiller les juridictions locales ; s’assurer en particulier que les crimes sont bel et bien poursuivis,
ce qui n’était pas toujours le cas avec les mafias locales aux mains de la noblesse ;
o Cela implique qu’il puisse même présider les juridictions locales ; dans certains cas, l’intendant
peut même juger lui-même pour des raisons d’efficacité. Surtout, on dit que l’intendant est juge car
il juge de tout le contentieux lié à sa propre activité lorsqu’elle soulève un litige.
Il a également des compétences financières, c’est lui qui surveille les agents royaux responsables des finances. L’in-
tendant est l’homme du Roi dans les provinces, il est en lien très étroit avec le pouvoir. Cela n’implique pas, que ré-
gulièrement, il fasse des enquêtes dirigées vers le pouvoir royal. Le pouvoir royal les consulte et tient compte de ces
réalités du terrain dans les décisions qu’il doit prendre. Ainsi, l’intendant fut un outil de centralisation très efficace
pour la France monarchique. Il s’est alors produit une certaine uniformisation de la France par ses administrateurs,
qu’on retrouvait à l’identique dans toutes les provinces. C’est la raison pour laquelle il était détesté des autorités
locales, car ces dernières estimaient que l’intendant faisait peser sur eux une tutelle abusive, et que le pouvoir
royal se comportait de façon tyrannique en leur imposant ces intendants qui les surveillait.
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, L’image de l’intendant est celle d’un pouvoir royal fort, qui veut s’imposer dans toutes les régions. Cependant, plus
le temps passe et moins cela est vrai ; à l’époque de Louis XVI, l’autorité des intendants est particulièrement
contestée par les populations, et le pouvoir royal à ce moment-là ne les soutient plus. Ainsi, la position de l’Inten-
dant à l’époque de Louis XVI est de plus en plus délicate à tenir, alors qu’à celle de Louis XIV, il intervenait en faveur
des populations. Cela va alors expliquer un certain nombre d’évènements. L’intendant ne travaille pas seul ; il a des
subdélégués, ainsi que toute une armée de secrétaires et de commis qui travaillent sous ses ordres pour préparer et
faire exécuter ses décisions.
B/ LA COMPOSITION DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ANCIEN REGIME
Il est abusif d’employer le terme de « fonction publique » qui n’existe pas encore, car tous ces agents publics n’ont
pas tous le même statut. Sous l’Ancien régime, la règle est celle de la diversité. C’est logique ; des institutions sont
apparues dans tous les domaines les uns après les autres, dans une forme de sédimentation.
1) Les officiers
C’est le statut le plus ancien des agents publics, et ce sont les plus nombreux. On les trouve essentiellement dans
le monde de la justice car tous les magistrats sont des officiers mais également dans la finance. Un officier est un
agent public qui occupe un poste permanent. Sous l’Ancien régime, tous les officiers sont quasiment propriétaires
de leur office ; bien longtemps auparavant, la monarchie a pris le parti de vendre ces offices. Ces charges sont quasi-
ment héréditaires moyennant le paiement d’un impôt régulier ; les officiers peuvent également vendre leur office
moyennant un droit de mutation.
Ce système a dégénéré. Pour la monarchie, l’intérêt est de vendre les charges de la fonction publique puisque cela
remplissait ses caisses, au point qu’elle a même tendance à vendre beaucoup plus d’offices qu’il n’y en avait réelle-
ment besoin. Le résultat est que, plus les siècles passent, plus il y a d’officiers inutiles. A tel point que certains offi-
ciers vont exercer leur charge en alternance. Les offices sont en plus très convoités car ils donnent droit à des avan-
tages comme les exemptions d’impôts. Pour acheter un office, il y a néanmoins beaucoup d’exigences relatives à la
capacité, à l’âge, etc. Si on hérite d’un office, il faut également prouver que l ’on a soi-même les capacités requises
pour l’exercer. Le défaut principal de ce système est que, finalement, le Roi a perdu toute maîtrise sur le recrute-
ment des officiers, et donc sur sa fonction publique. Il a alors affaire à de véritables dynasties d’officiers, et s’il veut
s’en débarrasser, il faut leur rembourser leur charge, ce qui n’est plus possible en période de crises.
A la fin de l’Ancien régime, les officiers qui se savent quasi-inamovibles font preuve d’une très grande indépen-
dance à l’égard de l’autorité royale. Il vont même parfois s’opposer au pouvoir royal, comme le cas emblématique
des magistrats du Parlement.
L’autre inconvénient, est d’avoir des officiers trop nombreux, qui travaillent peu et trop lentement. De façon géné-
rale, dans tous les corps composés d’officiers, les procédures sont très longues et pesantes. Enfin, ces officiers
touchent une rémunération très faible, or ils ont acheté une charge à un prix très élevé. La tentation est alors
grande de se rattraper sur les usagers de la fonction publique, et en particulier en matière de justice dont le coût
est très élevé, les magistrats se faisant payer par les justiciables.
2) Les commissaires
Les commissaires représentent une catégorie d’agents beaucoup plus efficaces. Ils existent depuis le Moyen-âge
mais se multiplient depuis la monarchie. A la différence de l’officier, le commissaire n’occupe pas un poste perma-
nent. Il est nommé par le Roi pour remplir une mission bien précise, détaillée dans une lettre de fonction . Il est
révocable, même si cela est très rare. Finalement, les commissaires sont des agents beaucoup plus efficaces et
fidèles aux intérêts royaux, si bien qu’à partir de Louis XIV, tous les postes de la Haute administration sont pourvus
en intégralité de commissaires. En particulier, l’Intendant est un commissaire.
A la fin de l’Ancien régime, ces deux catégories sont complétées par une troisième, beaucoup plus moderne et qui
ressemble davantage aux fonctionnaires que l’on connaît aujourd’hui.
3) Les ingénieurs de l’Etat
Ce sont les ingénieurs des ponts et chaussées. Ce sont ceux qui se rapprochent le plus des fonctionnaires d’aujour-
d’hui car ils sont recrutés par concours, formés au sein d ’une école. Ils disposent d’un statut, qui définit avec préci-
sion leurs droits et devoirs. Ce sont les premiers qui vont toucher un véritablement traitement, alors que les offi-
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L’administration est définie par le dictionnaire comme l’ensemble des services de l’Etat. Cédric Glineur, quant à lui
définit l’administration comme une collection d’organismes et de services mis à la disposition de l’Etat pour gérer la
collectivité et préparer la décision, éventuellement l’appliquer. Cette définition a le mérite de souligner que l’admi-
nistration remplit une mission au service de l’Etat ; c’est elle qui met en œuvre, concrètement, les choix faits par les
autorités politiques. On comprend que cette mission suppose d’avoir des moyens ainsi que des personnels à disposi-
tion. Cette définition permet aussi de bien comprendre que toute administration a un caractère largement politique ;
certes l’administration ne se confond pas avec l’Etat, elle n’a pas de pouvoir régalien mais apparaît comme le bras de
celui-ci, car c’est elle qui met en œuvre la décision. L’administration n’a pas
par elle-même de pouvoir, mais cela n’empêche pas que ce soit bien par elle que va se faire sentir la domination du
pouvoir sur les citoyens. On parle d’ailleurs souvent de « quatrième pouvoir » pour qualifier l’administration à côté
des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires.
Par le biais de son administration, l’Etat influence ainsi la société civile. Souvent, l’administration est un vecteur par
lequel le pouvoir tente de faire évoluer la société en fonction de ses objectifs. Ses priorités ne sont d’ailleurs pas les
mêmes d’un régime à l’autre. L’administration n’est toutefois pas qu’une émanation du pouvoir central, il existe aus-
si toute une administration locale, qui représente les intérêts des communautés et les gère. Dès lors qu’il existe un
Etat, il existe une administration. Cela vaut depuis l’Antiquité ; on se rappellera alors l’extrême efficacité de l’admi-
nistration romaine qui gérait un territoire très conséquent et très divers. Il importe de choisir un point de déport plus
proche car en France, un point de rupture s’impose avec la Révolution française en 1789. Le pouvoir change non
seulement de figure, mais également de source. On entre dans une période où le pouvoir voudra régénérer toute la
société à sa base, concernant également l’administration. En 1789 nait une nouvelle administration, censée incarner
la Nation, avec des résultats variables. Cette nouvelle administration, les révolutionnaires vont l’utiliser pour essayer
de renouveler les mentalités par rapport à l’Ancien régime. Malgré cette volonté de rupture, il y aura de très nom-
breuses lignes de continuité avec l’Ancien régime dans l’administration. Souvent, l’administration dans ce domaine a
surtout uniformisé davantage qu’elle n’a renouvelé.
Au XIXème siècle, cette administration, qui a été remaniée par la Révolution fait preuve d’une remarquable stabilité
à travers le temps et en particulier à travers les innombrables changements politiques du temps (le « laboratoire po-
litique de la France »). De nombreux régimes politiques se succèdent, alors que l’administration nouvelle reste dure
comme roc. C’est elle qui permet une certaine pérennité de l’Etat, avec même une tendance à s’enraciner d’un ré-
gime politique à l’autre. A chaque changement de régime, on constatera que l’administration augmente son em-
prise. Pour souligner cette stabilité, on a pu parler d’une « constitution administrative » de la France, qui est restée
stable et s’accommode de très nombreux changements de régime sans difficultés. Alexis de Tocqueville a ainsi pu
écrire « Depuis 1789, plusieurs révolutions ont changé de fond en comble toute la structure du gouvernement. La
constitution administrative est restée debout, au milieu de ruines des constitutions politiques. »
Mais ce cours s’intéresse également à l’histoire du droit administratif, qui observe un double objet ;
- Permettre l’exercice de la puissance publique dans l’intérêt général ;
- Limiter l’exercice de la puissance publique en assurant aux citoyens un certain nombre de garanties face aux
éventuels abus de l’administration ;
Ici, c’est donc la question de l’Etat de droit qui se pose ; comment établir un Etat qui soit respectueux des droits des
citoyens, qui n’abuse pas de ses droits. Depuis la Révolution, il faudra voir qui jugera l’administration pour éviter les
abus et suivant quelles règles, qui établira les règles limitant le pouvoir de l’administration ?
Sur le sujet de l’histoire du droit administratif et de la justice administrative, il aurait été possible de remonter jus-
qu’au Moyen-âge. Même sous l’Ancien régime existaient un certain nombre de règles établissant les limites du pou-
voir de l’administration. D’ailleurs, au cours du XIXème siècle, la jurisprudence des tribunaux administratifs et du
Conseil d’Etat pioche largement dans les solutions dégagées sous l’Ancien régime. Mais, la Révolution a là aussi im-
posé des ruptures, et notamment le principe de la séparation des pouvoirs, selon lequel l ’administration doit être
indépendante des tribunaux judiciaires. A partir de là, deux ordres séparés vont naître et développer un droit et une
justice spécifiques sur l’administration.
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,Le droit administratif est un droit largement d’origine jurisprudentielle, qui s’est formé par des arrêts. Pour cette rai-
son, il lui faudra du temps pour être identifié comme « droit » administration. Ce qui montre bien que le droit admi-
nistratif a vraiment tardé à être identifié comme tel, c’est qu’aujourd’hui, on a tendance à considérer que l’arrêt fon-
dateur du droit administratif est l’arrêt Blanco de 1873, sous la IIIème République. Or, cela relève du mythe de consi-
dérer la naissance du droit administratif à cette époque, il existe une justice administrative et de grands arrêts bien
avant 1873.
CHAPITRE PREMIER : L’HERITAGE D’ANCIEN REGIME
Si l’on parle généralement de monarchie absolue pour qualifier le régime politique en place au XVIIIème siècle, cer-
tains historiens évoquent plutôt l’expression de « monarchie administrative ». En fait, à partir de Louis XV, nous
sommes dans un système où la masse des affaires à traiter par le pouvoir est dense, et le domaine d’intervention de
l’Etat de plus en plus important. Finalement, le mode de décision qui avait été celui de la monarchie n’est plus ap-
plicable.
Pendant longtemps, le droit débattait avec son Conseil puis décidait lui-même après le débat collégial. Or, au
XVIIIème siècle, cela n’est plus possible en raison d’un grand besoin d’efficacité ; on a besoin d’un personnel qui
puisse prendre la décision sans que l’intervention du Roi ne soit indispensable à tous les niveau vu l’accroissement
de l’Etat. Pour cette raison, l’administration prend certains de ces traits caractéristiques de la France avant m ême la
Révolution. Cela dit, cette expression de « monarchie administrative » n’existait pas sous l’Ancien régime ; il s’agit de
l’œuvre a posteriori d’historiens. Quant au terme « administration » sous l’Ancien régime, il était assez rare de
l’employer. On parlait davantage d’administration de la justice, d’administration des finances, etc. Il faut attendre
les dernières années de l’Ancien régime pour que l’on emploie le mot « administration » au sens général.
En raison de ses nombreux défauts, l’administration est particulièrement dans le viseur des révolutionnaires qui vou-
dront en faire table rase. Cela n’empêche pas d’observer des continuités qui ne sont pas si surprenantes que cela.
Pour comprendre ce que les révolutionnaires trouvent en arrivant, il faut reprendre les traits principaux de l’adminis-
tration français de l’Ancien régime.
SECTION PREMIERE : PORTRAIT DE L’ADMINISTRATION FRANCAISE A LA FIN DE
L’ANCIEN REGIME
L’histoire de la Monarchie est celle de la lutte du pouvoir royal contre les pouvoirs concurrents. A l’époque fé odale,
c’est celle des seigneurs féodaux contre le Roi ; plus tard, c’est la tentative par le Roi de domestiquer la grande no-
blesse. Siècle après siècle, le Roi parvient à dominer les pouvoirs concurrents. Cet accroissement du pouvoir royal
implique le fait que toutes les institutions qui avaient de l’autonomie vont diminuer ; ainsi les villes du Moyen-
âge, qui avaient une grande autonomie dans leur gestion verront leur pouvoir rogné par le Roi, pour qu’elles ne
deviennent pas des contre-pouvoirs. D’en haut, le Roi impose sa propre administration pour gérer le territoire. Au
fur et à mesure que le pouvoir royal se consolide, l’administration royale se développe. Si bien que l’époque de la
monarchie absolue est celle d’une grande centralisation, même si celle-ci est relative par rapport à ce qu’on
connaîtra par la suite. De plus en plus, le territoire est géré par Paris, par le pouvoir royal, qui s’ingère même dans
les affaires locales.
§1 QUELQUES COMPOSANTES
A/ LES ORGANES DE LA HAUTE ADMINISTRATION
1) Le Conseil du Roi
Le Conseil du Roi est un organe politique car le monarque d’Ancien régime s’entourait d’un conseil pour gouver-
ner. Il est de tradition, même d’obligation, dans la monarchie française pour le Roi de consulter ce Conseil avant
toute décision, même si son avis n’est que consultatif. Au XVIIIème siècle, les choses ont changé ; souvent la déci-
sion est prise ailleurs et le Conseil ne fait que valider une décision qui a dé jà été prise. Mais, c’est aussi un organe
administratif, puisque c’est là que se préparaient des décisions permettant la gestion du pays.
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,Toutes les sections de ce Conseil forment un seul et m ême organe, c’est pourquoi on ne parle que « du Conseil ».
On peut distinguer deux sortes de formations, qui rappellent que ce Conseil est à la fois politique et administratif ;
- Les Conseils de gouvernement ; on traite ici les affaires à caractère plus politique et sensible. Ces Conseils
sont présidés par le Roi. L’essentiel est le Conseil d’en haut qui gèrera les affaires les plus importantes . Ces
Conseils ont une composition restreinte pour des raisons de sensibilité politique, et le Roi peut appeler au
Conseil qui il souhaite car personne n’est membre de droit.
- Les sections administratives ; le Roi ne vient presque jamais. Ces sections tranchent des questions beau-
coup plus techniques. Elles sont plus nombreuses et plus peuplées d’un personnel très nombreux aux com-
pétences très techniques. On trouve ici les conseillers d’Etat ordinaires, et en dessous hiérarchiquement les
maîtres des requêtes (environ 80), qui instruisent les dossiers au niveau administratif. C’est là que le Roi
trouve ses administrateurs les plus efficaces.
Le Conseil des ministres aujourd’hui est le descendant des conseils de gouvernement, alors que le Conseil d’Etat des-
cend des sections administratives. Les ministres sont au nombre de six sous la monarchie absolue, et dont le rôle
est tout à fait fondamental car le Roi ne peut suffire à prendre toutes les décisions. Le ministre de la guerre de Louis
XIV, Le Tellier de Louvois, disait alors « De vingt affaires que nous portons au Roi, nous sommes sûrs qu ’il en passe-
ra dix-neuf à notre gré ».
2) L’intendant, relai local du pouvoir
L’administration efficace du pays exige qu’il y ait des administrateurs locaux dans les provinces. C’est le rôle dévolu à
l’intendant. A l’époque de la monarchie absolue, l’intendant est l’administrateur des régions. C’est un instrument
de gestion très moderne. Il en existait en réalité dès le XVIème siècle, mais c’est vraiment Louis XIV qui a généralisé
cette institution, jusqu’au jour où en 1689 toutes les régions de France étaient pourvues d ’un intendant (trente-
trois 33), chacun étant placé à la tête de son intendance. Les intendants étaient choisis essentiellement parmi les
membres des sections administratives du Conseil du Roi. Ces administrateurs sont là pour faire l’apprentissage de
l’administration, après quoi on pourra y choisir de brillants intendants. L’intérêt pour le Roi est de s’assurer de la fi-
délité de ceux-ci ; or, pendant la monarchie avait l’habitude de choisir ses administrateurs dans la Haute noblesse,
et dans toutes les époques cela finissait par poser des problèmes de fidélité, les grands nobles tentant de détour-
ner le pouvoir.
Leur titre complet était celui d’« Intendant de justice, de police et de finances, commissaire des parties par Sa Ma-
jesté » :
- En matière de Police, sous l’Ancien régime, le terme a un sens plus large qu’aujourd’hui, il renvoie à la ges-
tion de l’ordre public. Dans ce domaine, cela implique des compétences très larges pour l’intendant ;
o Tutelle sur les villes (surveillance de leurs finances) ;
o Travaux publics ;
o Nomination des membres du Conseil municipal ;
o Conversion des derniers huguenots ;
o Veiller à la Santé publique et en particulier lorsque rodent des risques d’épidémies ;
- En matière de justice, il doit ;
o Surveiller les juridictions locales ; s’assurer en particulier que les crimes sont bel et bien poursuivis,
ce qui n’était pas toujours le cas avec les mafias locales aux mains de la noblesse ;
o Cela implique qu’il puisse même présider les juridictions locales ; dans certains cas, l’intendant
peut même juger lui-même pour des raisons d’efficacité. Surtout, on dit que l’intendant est juge car
il juge de tout le contentieux lié à sa propre activité lorsqu’elle soulève un litige.
Il a également des compétences financières, c’est lui qui surveille les agents royaux responsables des finances. L’in-
tendant est l’homme du Roi dans les provinces, il est en lien très étroit avec le pouvoir. Cela n’implique pas, que ré-
gulièrement, il fasse des enquêtes dirigées vers le pouvoir royal. Le pouvoir royal les consulte et tient compte de ces
réalités du terrain dans les décisions qu’il doit prendre. Ainsi, l’intendant fut un outil de centralisation très efficace
pour la France monarchique. Il s’est alors produit une certaine uniformisation de la France par ses administrateurs,
qu’on retrouvait à l’identique dans toutes les provinces. C’est la raison pour laquelle il était détesté des autorités
locales, car ces dernières estimaient que l’intendant faisait peser sur eux une tutelle abusive, et que le pouvoir
royal se comportait de façon tyrannique en leur imposant ces intendants qui les surveillait.
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, L’image de l’intendant est celle d’un pouvoir royal fort, qui veut s’imposer dans toutes les régions. Cependant, plus
le temps passe et moins cela est vrai ; à l’époque de Louis XVI, l’autorité des intendants est particulièrement
contestée par les populations, et le pouvoir royal à ce moment-là ne les soutient plus. Ainsi, la position de l’Inten-
dant à l’époque de Louis XVI est de plus en plus délicate à tenir, alors qu’à celle de Louis XIV, il intervenait en faveur
des populations. Cela va alors expliquer un certain nombre d’évènements. L’intendant ne travaille pas seul ; il a des
subdélégués, ainsi que toute une armée de secrétaires et de commis qui travaillent sous ses ordres pour préparer et
faire exécuter ses décisions.
B/ LA COMPOSITION DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ANCIEN REGIME
Il est abusif d’employer le terme de « fonction publique » qui n’existe pas encore, car tous ces agents publics n’ont
pas tous le même statut. Sous l’Ancien régime, la règle est celle de la diversité. C’est logique ; des institutions sont
apparues dans tous les domaines les uns après les autres, dans une forme de sédimentation.
1) Les officiers
C’est le statut le plus ancien des agents publics, et ce sont les plus nombreux. On les trouve essentiellement dans
le monde de la justice car tous les magistrats sont des officiers mais également dans la finance. Un officier est un
agent public qui occupe un poste permanent. Sous l’Ancien régime, tous les officiers sont quasiment propriétaires
de leur office ; bien longtemps auparavant, la monarchie a pris le parti de vendre ces offices. Ces charges sont quasi-
ment héréditaires moyennant le paiement d’un impôt régulier ; les officiers peuvent également vendre leur office
moyennant un droit de mutation.
Ce système a dégénéré. Pour la monarchie, l’intérêt est de vendre les charges de la fonction publique puisque cela
remplissait ses caisses, au point qu’elle a même tendance à vendre beaucoup plus d’offices qu’il n’y en avait réelle-
ment besoin. Le résultat est que, plus les siècles passent, plus il y a d’officiers inutiles. A tel point que certains offi-
ciers vont exercer leur charge en alternance. Les offices sont en plus très convoités car ils donnent droit à des avan-
tages comme les exemptions d’impôts. Pour acheter un office, il y a néanmoins beaucoup d’exigences relatives à la
capacité, à l’âge, etc. Si on hérite d’un office, il faut également prouver que l ’on a soi-même les capacités requises
pour l’exercer. Le défaut principal de ce système est que, finalement, le Roi a perdu toute maîtrise sur le recrute-
ment des officiers, et donc sur sa fonction publique. Il a alors affaire à de véritables dynasties d’officiers, et s’il veut
s’en débarrasser, il faut leur rembourser leur charge, ce qui n’est plus possible en période de crises.
A la fin de l’Ancien régime, les officiers qui se savent quasi-inamovibles font preuve d’une très grande indépen-
dance à l’égard de l’autorité royale. Il vont même parfois s’opposer au pouvoir royal, comme le cas emblématique
des magistrats du Parlement.
L’autre inconvénient, est d’avoir des officiers trop nombreux, qui travaillent peu et trop lentement. De façon géné-
rale, dans tous les corps composés d’officiers, les procédures sont très longues et pesantes. Enfin, ces officiers
touchent une rémunération très faible, or ils ont acheté une charge à un prix très élevé. La tentation est alors
grande de se rattraper sur les usagers de la fonction publique, et en particulier en matière de justice dont le coût
est très élevé, les magistrats se faisant payer par les justiciables.
2) Les commissaires
Les commissaires représentent une catégorie d’agents beaucoup plus efficaces. Ils existent depuis le Moyen-âge
mais se multiplient depuis la monarchie. A la différence de l’officier, le commissaire n’occupe pas un poste perma-
nent. Il est nommé par le Roi pour remplir une mission bien précise, détaillée dans une lettre de fonction . Il est
révocable, même si cela est très rare. Finalement, les commissaires sont des agents beaucoup plus efficaces et
fidèles aux intérêts royaux, si bien qu’à partir de Louis XIV, tous les postes de la Haute administration sont pourvus
en intégralité de commissaires. En particulier, l’Intendant est un commissaire.
A la fin de l’Ancien régime, ces deux catégories sont complétées par une troisième, beaucoup plus moderne et qui
ressemble davantage aux fonctionnaires que l’on connaît aujourd’hui.
3) Les ingénieurs de l’Etat
Ce sont les ingénieurs des ponts et chaussées. Ce sont ceux qui se rapprochent le plus des fonctionnaires d’aujour-
d’hui car ils sont recrutés par concours, formés au sein d ’une école. Ils disposent d’un statut, qui définit avec préci-
sion leurs droits et devoirs. Ce sont les premiers qui vont toucher un véritablement traitement, alors que les offi-
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