PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
AC !
Solution préparée
Les prises de position en faveur de la reconnaissance d’un pouvoir de modulation dans le temps des annulations
d’actes administratifs sont assez nombreuses.
La solution AC ! se situe à la confluence de deux politiques jurisprudentielles récentes étroitement
complémentaires. La première a trait à l’évolution accrue de la sécurité juridique et la seconde au « didactisme
judiciaire » faisant du CE un « juge pédagogue ».
La prise en compte des exigences de sécurité juridique est directement liée à l’extension récente des pouvoirs du
juge administratif => plus le juge intervient vite et est doté de pouvoirs énergiques, plus les incidences de son
intervention sont importantes et potentiellement attentatoires à la stabilité des situations juridiques.
Prise en compte implicite du principe de sécurité juridique dans la jurisprudence du CE. Puis, consécration de ce
principe (PGD) : CE Ass., 24 mars 2006, KPMG et a.
Cette logique de cantonnement d’une application mécanique du principe de légalité se retrouve également plus en
amont dans le raisonnement du juge, qui dispose de plusieurs techniques permettant d’éviter l’annulation (vues en
TD : correction / substitution de motifs, de base légale, etc.) + utilisation par le juge d’un pouvoir de modulation
des effets temporels de l’annulation.
Modulation des effets temporels de l’annulation
Solution déjà existante au niveau communautaire
Il est désormais possible pour le juge de l'EP de limiter les effets dans le temps de l'annulation qu'il prononce.
Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet
effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des
situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au
juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui,
pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers
intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un
recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il
soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation
que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de
cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure
qu'il détermine.
Le CE commence par un rappel du principe de l’annulation avec effet rétroactif.
Ce principe n’avait jamais été formulé explicitement ; il n’était même pas un PGD => Absence de consécration de
la règle à un haut niveau, qui va rendre son contournement plus facile (même si l’annulation constitue une garantie
pour le justiciable, et qu’elle n’est donc pas renversable sans compromettre le droit au juge).
Rq : le principe est valable pour l’ensemble de la juridiction administrative, et pas que pour le juge de l’excès de
pouvoir.
La solution vaut alors aussi pour le juge du plein contentieux (rq. : abrogation déjà permise dans CE, 21 janv. 2002,
Ministre de l'Aménagement du territoire c/ Sté Schweppes France).
-1-
,Ce pouvoir appartient au juge administratif : cad qu’il peut moduler d’office ; pas besoin de lui demander
de le faire.
Sur le fond. _ La décision rappelle d'abord que la règle demeure l'annulation rétroactive et la modulation
l'exception.
1re opération
Elle subordonne son exercice exceptionnel à une condition : le juge doit vérifier que l'effet rétroactif qui s'attache
normalement à cette annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison :
- tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur (1),
- que de l'intérêt général qui peut s'attacher à un maintien temporaire de ses effets (2).
(1) Le JA procède à une analyse de l’effet déstabilisateur de l’annulation au vu du nombre de situations
concernées ou de la difficulté de leur régularisation : on est dans un cas où une loi de validation aurait du
intervenir
(2) rejoint la logique du 1 : éviter le vide juridique ; (c’est la logique de l’arrêt Titran)
2nde opération
Le JA doit « prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les
divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du
principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de
l'annulation ».
Avant d'exercer le pouvoir de modulation, le juge doit donc :
- procéder à un bilan entre le principe de légalité et les considérations relatives à la sécurité juridique,
- et apprécier, en rapprochant les éléments de fait, s'ils peuvent justifier une dérogation au principe de
rétroactivité.
Le CE introduit toutefois une limite concernant l'appréciation des effets néfastes de la rétroactivité, en indiquant
que « la seule circonstance que la rétroactivité de l'annulation pourrait avoir une incidence négative sur les
finances publiques et entraîner des complications pour les services administratifs chargés d'en tirer les
conséquences ne peut, par elle-même, suffire à caractériser une situation de nature à justifier que le juge fasse
usage de son pouvoir de modulation dans le temps des effets de cette annulation ».
Sur la procédure contentieuse. _ La décision précise que la mise en oeuvre de la modulation doit être précédée
de l'examen complet par le juge de l'ensemble des moyens (d'OP ou invoqués devant lui), qui peuvent affecter
la légalité de l'acte en cause.
C’est un principe contraire au principe de l’économie de moyen
Cet examen exhaustif garantit que la modulation des effets dans le temps de l'annulation est bien adaptée aux
dispositions censurées d'un même acte (car certaines d’entre elles peuvent être annulées rétroactivement, et
d'autres seulement pour l'avenir).
Avant d'exercer ce pouvoir, le juge doit également informer les parties et recueillir leurs observations. Car elles
sont le mieux à même de formuler un avis. De plus si la question a été soulevée d’office, ce principe garantit le
contradictoire.
De plus, la décision mentionne expressément que la modulation des effets dans le temps de l'annulation ne
s'applique pas aux actions contentieuses engagées à la date de la lecture de la décision d'annulation, contre
les actes pris sur le fondement de cet acte annulé.
-2-
, Cette solution équilibrée permet :
- de préserver le caractère effectif des recours déjà engagés,
- tout en en évitant de faire bénéficier d'un effet d'aubaine les administrés qui n’ont pas encore fait valoir
leurs droits.
Effets : le JA devient un juge administrateur, voire un législateur à part entière
Il ressort clairement qu'en acceptant de moduler dans le temps les effets de ses décisions d'annulation, le JA étend
une nouvelle fois considérablement ses pouvoirs (/ ad° et / législateur).
1. Administrateur
3 éléments :
=> Pouvoir qui peut être assimilé à un pouvoir de réformation
=> comme AC donne coup de butoir au principe de l’économie de moyens, le JA devient de ce fait le coadjuteur de
l’administration.
=> et le JA maitrise dorénavant la norme (alors qu’auparavant cette maîtrise appartenait à l’ad°)
Pouvoir qui peut s’assimiler à de la réformation (alors qu’on est normalement en excès de pouvoir)
Cette possibilité pour le juge de l'excès de pouvoir de moduler peut s’analyser comme une forme de pouvoir de
réformation => car le maintien dans le temps de certains effets d'un acte revient à le réformer.
L'office du juge de l'excès de pouvoir se rapproche ainsi à petits pas de celui du juge du plein contentieux.
-Première application C.E. 25 fev 2005 France Telecom
-Société Techna S.A. 2006 module les conséquences d’un rejet de demande d’annulation (le requérant avait obtenu
la suspension en référé, n’avait pas eu gain de cause au fond, mais le JA diffère l’effet du rejet et donc la fin de la
suspension en raison des conséquences trop importantes)
-Application récente : CE, 12 déc. 2007 M. B. remet en cause la théorie du fonctionnaire de fait et surtout, prend en
compte la gravité du vice entachant l’acte pour moduler.
Nouveau coup de boutoir porté à la théorie de l'économie de moyens.
Le juge devra, lorsque l'éventualité d'une modulation se présentera, examiner tous les moyens de la requête, car
les effets de l'annulation dans le temps peuvent varier selon les moyens invoqués.
Le cas d'espèce en témoigne : certaines dispositions ont pu être annulées avec effet rétroactif.
On pourrait penser que la mise à l’écart de la théorie de l'économie de moyens réduit la marge de manœuvre du
juge (parce qu’elle introduit plus de rigueur).
Mais en réalité, en imposant au juge d’examiner tous les moyens, cela lui impose d’étendre sa compétence sur des
points qui relevaient traditionnellement de la compétence de l’ad°.
(idem en contentieux de l’urbanisme : L. 600-4-1 du CUrb., le juge doit se prononcer « sur l'ensemble des moyens
de la requête »).
Le juge acquiert une certaine maîtrise temporelle de la norme alors qu'auparavant celle-ci était le
monopole de l'ad° sous la seule réserve de l'intervention du législateur.
Le CE fait certes preuve d'une grande prudence, puisque la modulation dans le temps n'est possible qu'« à titre
exceptionnel » et que si l'« effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement
excessives ».
-3-
AC !
Solution préparée
Les prises de position en faveur de la reconnaissance d’un pouvoir de modulation dans le temps des annulations
d’actes administratifs sont assez nombreuses.
La solution AC ! se situe à la confluence de deux politiques jurisprudentielles récentes étroitement
complémentaires. La première a trait à l’évolution accrue de la sécurité juridique et la seconde au « didactisme
judiciaire » faisant du CE un « juge pédagogue ».
La prise en compte des exigences de sécurité juridique est directement liée à l’extension récente des pouvoirs du
juge administratif => plus le juge intervient vite et est doté de pouvoirs énergiques, plus les incidences de son
intervention sont importantes et potentiellement attentatoires à la stabilité des situations juridiques.
Prise en compte implicite du principe de sécurité juridique dans la jurisprudence du CE. Puis, consécration de ce
principe (PGD) : CE Ass., 24 mars 2006, KPMG et a.
Cette logique de cantonnement d’une application mécanique du principe de légalité se retrouve également plus en
amont dans le raisonnement du juge, qui dispose de plusieurs techniques permettant d’éviter l’annulation (vues en
TD : correction / substitution de motifs, de base légale, etc.) + utilisation par le juge d’un pouvoir de modulation
des effets temporels de l’annulation.
Modulation des effets temporels de l’annulation
Solution déjà existante au niveau communautaire
Il est désormais possible pour le juge de l'EP de limiter les effets dans le temps de l'annulation qu'il prononce.
Considérant que l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu ; que, toutefois, s'il apparaît que cet
effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des
situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au
juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui,
pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers
intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un
recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation ; qu'il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il
soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation
que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de
cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure
qu'il détermine.
Le CE commence par un rappel du principe de l’annulation avec effet rétroactif.
Ce principe n’avait jamais été formulé explicitement ; il n’était même pas un PGD => Absence de consécration de
la règle à un haut niveau, qui va rendre son contournement plus facile (même si l’annulation constitue une garantie
pour le justiciable, et qu’elle n’est donc pas renversable sans compromettre le droit au juge).
Rq : le principe est valable pour l’ensemble de la juridiction administrative, et pas que pour le juge de l’excès de
pouvoir.
La solution vaut alors aussi pour le juge du plein contentieux (rq. : abrogation déjà permise dans CE, 21 janv. 2002,
Ministre de l'Aménagement du territoire c/ Sté Schweppes France).
-1-
,Ce pouvoir appartient au juge administratif : cad qu’il peut moduler d’office ; pas besoin de lui demander
de le faire.
Sur le fond. _ La décision rappelle d'abord que la règle demeure l'annulation rétroactive et la modulation
l'exception.
1re opération
Elle subordonne son exercice exceptionnel à une condition : le juge doit vérifier que l'effet rétroactif qui s'attache
normalement à cette annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison :
- tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur (1),
- que de l'intérêt général qui peut s'attacher à un maintien temporaire de ses effets (2).
(1) Le JA procède à une analyse de l’effet déstabilisateur de l’annulation au vu du nombre de situations
concernées ou de la difficulté de leur régularisation : on est dans un cas où une loi de validation aurait du
intervenir
(2) rejoint la logique du 1 : éviter le vide juridique ; (c’est la logique de l’arrêt Titran)
2nde opération
Le JA doit « prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les
divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du
principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de
l'annulation ».
Avant d'exercer le pouvoir de modulation, le juge doit donc :
- procéder à un bilan entre le principe de légalité et les considérations relatives à la sécurité juridique,
- et apprécier, en rapprochant les éléments de fait, s'ils peuvent justifier une dérogation au principe de
rétroactivité.
Le CE introduit toutefois une limite concernant l'appréciation des effets néfastes de la rétroactivité, en indiquant
que « la seule circonstance que la rétroactivité de l'annulation pourrait avoir une incidence négative sur les
finances publiques et entraîner des complications pour les services administratifs chargés d'en tirer les
conséquences ne peut, par elle-même, suffire à caractériser une situation de nature à justifier que le juge fasse
usage de son pouvoir de modulation dans le temps des effets de cette annulation ».
Sur la procédure contentieuse. _ La décision précise que la mise en oeuvre de la modulation doit être précédée
de l'examen complet par le juge de l'ensemble des moyens (d'OP ou invoqués devant lui), qui peuvent affecter
la légalité de l'acte en cause.
C’est un principe contraire au principe de l’économie de moyen
Cet examen exhaustif garantit que la modulation des effets dans le temps de l'annulation est bien adaptée aux
dispositions censurées d'un même acte (car certaines d’entre elles peuvent être annulées rétroactivement, et
d'autres seulement pour l'avenir).
Avant d'exercer ce pouvoir, le juge doit également informer les parties et recueillir leurs observations. Car elles
sont le mieux à même de formuler un avis. De plus si la question a été soulevée d’office, ce principe garantit le
contradictoire.
De plus, la décision mentionne expressément que la modulation des effets dans le temps de l'annulation ne
s'applique pas aux actions contentieuses engagées à la date de la lecture de la décision d'annulation, contre
les actes pris sur le fondement de cet acte annulé.
-2-
, Cette solution équilibrée permet :
- de préserver le caractère effectif des recours déjà engagés,
- tout en en évitant de faire bénéficier d'un effet d'aubaine les administrés qui n’ont pas encore fait valoir
leurs droits.
Effets : le JA devient un juge administrateur, voire un législateur à part entière
Il ressort clairement qu'en acceptant de moduler dans le temps les effets de ses décisions d'annulation, le JA étend
une nouvelle fois considérablement ses pouvoirs (/ ad° et / législateur).
1. Administrateur
3 éléments :
=> Pouvoir qui peut être assimilé à un pouvoir de réformation
=> comme AC donne coup de butoir au principe de l’économie de moyens, le JA devient de ce fait le coadjuteur de
l’administration.
=> et le JA maitrise dorénavant la norme (alors qu’auparavant cette maîtrise appartenait à l’ad°)
Pouvoir qui peut s’assimiler à de la réformation (alors qu’on est normalement en excès de pouvoir)
Cette possibilité pour le juge de l'excès de pouvoir de moduler peut s’analyser comme une forme de pouvoir de
réformation => car le maintien dans le temps de certains effets d'un acte revient à le réformer.
L'office du juge de l'excès de pouvoir se rapproche ainsi à petits pas de celui du juge du plein contentieux.
-Première application C.E. 25 fev 2005 France Telecom
-Société Techna S.A. 2006 module les conséquences d’un rejet de demande d’annulation (le requérant avait obtenu
la suspension en référé, n’avait pas eu gain de cause au fond, mais le JA diffère l’effet du rejet et donc la fin de la
suspension en raison des conséquences trop importantes)
-Application récente : CE, 12 déc. 2007 M. B. remet en cause la théorie du fonctionnaire de fait et surtout, prend en
compte la gravité du vice entachant l’acte pour moduler.
Nouveau coup de boutoir porté à la théorie de l'économie de moyens.
Le juge devra, lorsque l'éventualité d'une modulation se présentera, examiner tous les moyens de la requête, car
les effets de l'annulation dans le temps peuvent varier selon les moyens invoqués.
Le cas d'espèce en témoigne : certaines dispositions ont pu être annulées avec effet rétroactif.
On pourrait penser que la mise à l’écart de la théorie de l'économie de moyens réduit la marge de manœuvre du
juge (parce qu’elle introduit plus de rigueur).
Mais en réalité, en imposant au juge d’examiner tous les moyens, cela lui impose d’étendre sa compétence sur des
points qui relevaient traditionnellement de la compétence de l’ad°.
(idem en contentieux de l’urbanisme : L. 600-4-1 du CUrb., le juge doit se prononcer « sur l'ensemble des moyens
de la requête »).
Le juge acquiert une certaine maîtrise temporelle de la norme alors qu'auparavant celle-ci était le
monopole de l'ad° sous la seule réserve de l'intervention du législateur.
Le CE fait certes preuve d'une grande prudence, puisque la modulation dans le temps n'est possible qu'« à titre
exceptionnel » et que si l'« effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement
excessives ».
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