Omgevingsrecht I
Week 1
Hoofdstuk 1 en 2 uit Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht
H1: Algemene inleiding
Omgevingsrecht= ruimtelijk bestuursrecht/Ruimtelijke Ordeningsrecht
Ruimtelijk bestuursrecht
Tot het recht van ruimtelijke ordening rekenen wij dat deel van het recht dat de overheid
het juridisch kader en instrumentarium biedt voor het beleid inzake de ruimtelijke ordening
alsmede de regels omtrent het gebruik van die instrumenten.
Tot het recht van ruimtelijke ordening behoren de volgende wetten:
Wet ruimtelijke ordening Besluit ruimtelijke ordening
Wet algemene bepalingen Woningwet
omgevingsrecht (Wabo)
Onteigeningswet Tracéwet
Ruimtelijke ordening= Het van overheidswege bewust ingrijpen in maatschappelijke
ontwikkelingen met een ruimtelijke dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en
coördineren van die ontwikkelingen en ze loopt uit op het leggen van bestemmingen en het
regelen van gebruik van de grond.
*Essentieel voor de overheidsactiviteit ruimtelijke ordening is dat bij de toekenning van
gebruiksfuncties aan de schaarse en beperkte ruimte, een afweging moet plaatsvinden van
alle bij de situering van die functies betrokken belangen (belangenafweging).
Karakteristieken van het ruimtelijk bestuursrecht
In het ruimtelijk bestuursrecht is ook het onderscheid tussen sector- en facetplanning van
belang. Afzonderlijke onderdelen van overheidszorg noemt men sectoren.
bijv. vervoer, volkshuisvesting,
landbouw, industriebeleid en
gevangeniswezen
Sectorale plannen
Bij vrijwel alle sectoren speelt het facet ruimtelijke ordening een rol. Het beleid van de
ruimtelijke ordening wordt daarom facetplanning genoemd.
Een regelmatig terugkerend onderscheid betreft de bestemming, inrichting en beheer van
gronden. De gedachte is dat in een planologisch proces drie fasen (bestemmen, inrichten en
beheren) vallen te onderscheiden en dat het recht daarop moet aansluiten door via wetgeving
instrumenten te bieden voor elk van deze drie fasen.
1
,Bij bestemmen gaat het om toekenning van een gebruiksfunctie aan de grond. In deze fase
staat planning voorop. Daarop volgt de fase van de inrichting, waarin de plannen worden
uitgevoerd. Daarna treedt een fase van beheer in, waarin het accent ligt op bescherming van
de bestemming tegen ongewenste veranderingen.
Vroeg of laat keert de fase van (her)bestemmen, vervolgens herinrichten en beheren weer
terug.
Uitgangspunten van ruimtelijk ordeningsrecht
De Grondwet heeft voor de ruimtelijke ordening weinig speciale betekenis. Het meest direct
van belang is art. 21 Grondwet. Daarnaast is art. 14 Grondwet belangrijk. Aan art. 14 lid 3
Grondwet heeft de wetgever uitvoering gegeven door o.a. de artikelen 6.1 Wro e.v. in het
leven te roepen.
In beginsel bestaat er vrijheid om gronden te gebruiken voor doeleinden die de eigenaar
wenselijk acht, inclusief de vrijheid om gronden te bebouwen. Weliswaar heeft men voor het
bouwen al snel een omgevingsvergunning nodig, maar die kan slechts op een beperkt aantal
nauwkeurig in de wet (art. 2.10 Wabo) omschreven gronden worden geweigerd. Is er geen
grond om te weigeren, dan heeft de aanvrager recht op de gevraagde omgevingsvergunning.
De eigenaar mag zijn gronden niet of slechts beperkt voor bepaalde doeleinden bebouwen
en hij mag de grond slechts voor een bepaald doel gebruiken. Al het andere is verboden.
Het recht van de ruimtelijke ordening kent tot nu toe één fundamentele beperking: de
eigenaar (grondgebruiker) kan niet verplicht worden de aangegeven bestemming ook
daadwerkelijk te verwezenlijken.
Bestemmingsplannen bevatten verboden, geen geboden.
*Pas indien de grondgebruiker iets nieuws wil bouwen of het bestaand gebruik wil
veranderen, krijgt hij met de beperkingen van het bestemmingsplan te maken. Dit wordt ook
wel toelatingsplanologie genoemd.
Indien het noodzakelijk is dat een bestemming wél positief wordt gerealiseerd,
staat de overheid slechts 1 middel open, wanneer de eigenaar niet kan of wil
meewerken: door de gronden aan te kopen of te onteigenen ontstaan de
voorwaarden waaronder de overheid zelf het plan kan uitvoeren
overeenkomstig de bestemming.
Plannen, in het bijzonder bestemmingsplannen, moeten enerzijds zekerheid bieden aan de
grondeigenaar of grondgebruiker over de vraag welk gebruik hij van zijn grond zal mogen
maken en of, en zo ja, voor welke doeleinden, hij zijn grond zal bebouwen.
Projectbesluitvorming= de wetgever heeft bedoeld om in concrete gevallen
mogelijkheden te scheppen om van de geldende plannen af te wijken.
Overheden streven veelal naar plannen die verschillende opties open laten en tegelijkertijd
toch voldoende sturende werking hebben. Dit doel valt op twee manieren te bereiken.
2
,1e mogelijkheid: de bestemmingsplanwetgever neemt in een plan globale bestemmingen op
en daarin niet meer regelt dan strikt noodzakelijk is.
2e mogelijkheid: men brengt flexibiliteitsconstructies in het plan aan. Hieronder vallen bijv.
bevoegdheden tot (tussentijdse) wijzigingen, tot het op latere tijdstippen uitwerken en tot het
bij omgevingsvergunning afwijken van plannen.
Globale plannen regelen minder. Globale bestemmingen bieden meer ruimte voor initiatieven
en zijn dus minder snel verouderd. Flexibiliteitsconstructies bieden minder rechtszekerheid,
omdat immers de uitvoering van het plan aan beleidsinzichten kan worden aangepast.
Het spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit/globaliteit speelt vooral op het
niveau van het bestemmingsplan.
Ons stelsel van ruimtelijke planning is in beginsel sterk gedecentraliseerd.
De in juridisch opzicht belangrijkste
bevoegdheden berusten bij de gemeente.
Veel ruimtelijke problemen overstijgen de schaal en de grenzen van gemeentes. Daarom
moeten ook het Rijk en provincies aan ruimtelijke ordening doen. Zij maken ook plannen en
regels voor ruimtelijk beleid. Daarnaast heeft provinciale staten/het Rijk de bevoegdheid om
regels omtrent de inhoud van onder bestemmingsplannen te stellen (art. 4.1 jo. 4.3 Wro).
Ook kunnen regels door provincies en het Rijk gesteld worden die rechtstreeks tot de
grondgebruikers zijn gericht.
Indien provinciale/nationale belangen dat nodig maken, kan het college van provinciale
staten of de minister van VROM i.p.v. de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststellen (art.
3.26 jo. 3.28 Wro).
Ruimtelijke ordening op drie niveaus
Ruimtelijke ordening is een activiteit die door drie bestuurslagen (Rijk, provincie en gemeente)
in samenwerking moet worden verricht.
Op alle drie de niveaus wordt het ruimtelijk beleid in belangrijke mate vorm gegeven in op de
Wro gebaseerde plannen (structuurvisies).
Er bestaat geen strikte hiërarchie tussen de drie structuurvisies. Er bestaat wél een strikte
hiërarchie tussen in een AMvB neergelegde algemene regels van het Rijk, provinciale
verordeningen en bestemmingsplannen.
Op gemeentelijk niveau is het belangrijkste plan het bestemmingsplan (art. 3.1 Wro). Dit plan
is op twee manieren voor de burgers bindend:
1. Een aantal belangrijke vergunningen zijn aan de inhoud van het bestemmingsplan
gekoppeld (omgevingsvergunning).
2. Een bestemmingsplan kan bepaalde gebruiksverboden bevatten. Overtreding van deze
gebruiksverboden is strafbaar gesteld.
3
, Bestemmingsplannen kunnen de mogelijkheid bevatten om voor bepaalde voorschriften
ontheffing te verlenen (art. 3.6 lid 1 sub c Wro). Daarnaast biedt de Wabo onafhankelijk van
de inhoud van het bestemmingsplan, rechtstreeks mogelijkheden om bij
omgevingsvergunning van het bestemmingsplan af te wijken (art. 2.12 lid 1 sub a Wabo).
Zorgvuldige procedure voor bestemmingsplan: art. 3.8 Wro.
Geschiedenis:
Woningwet 1901 Wetswijziging 1921 Wetswijziging 1931 Wet op de Ruimtelijke
Ordening (1962) en de Woningwet 1962 Wijziging Wet op de Ruimtelijke Ordening 1999
Wet ruimtelijke ordening (2008) Crisis- en herstelwet (2010) Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (2010) Omgevingswet??
H2: De gemeentelijke structuurvisie
Op grond van art. 2.1 lid 1 Wro is de gemeenteraad verplicht tot het vaststellen van één of
meer structuurvisies. De structuurvisie dient de hoofdzaken van het door de gemeente te
voeren ruimtelijk beleid te bevatten.
De verplicht vast te stellen gemeentelijke structuurvisie kan, gelet op de in art. 2.1 lid 1 Wro
gestelde inhoudsvereisten, als algemene structuurvisie worden aangeduid. Daarmee zal deze
structuurvisie een beleidsnota-achtig karakter krijgen, waarin beleidsdoelstellingen geëtaleerd
worden. De structuurvisie dient wel duidelijkheid te geven over hoe de gemeenteraad ‘zich
voorstelt’ voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen te doen verwezenlijken.
De in art 2.1 lid 2 Wro beschreven facultatieve structuurvisie is van een andere aard, want
bedoeld voor ‘aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid’. Te denken valt aan bepaalde
vormen van ruimtelijk relevant sectoraal beleid, zoals woningbouw, recreatie of verkeers- en
vervoersmaatregelen. Ook hier is de beschrijving van hoe de gemeenteraad zich voorstelt de
voorgenomen ontwikkelingen te doen verwezenlijken, een verplicht onderdeel van de
structuurvisie.
Het bestaan van verschillende soorten structuurvisies kan er toe leiden dat voor 1 locatie
meerdere structuurvisies tegelijkertijd van toepassing zijn.
Van belang is dat in art. 6.13 lid 7 Wro en in art. 6.24 lid 1 sub a Wro de gemeentelijke
structuurvisie een bijzondere functie heeft.
-Indien namelijk door het gemeentebestuur in het kader van het langs privaatrechtelijke weg
verhalen van grondexploitatiekosten een geldelijke bijdrage wordt geëist voor een
zogenoemde ‘ruimtelijke ontwikkeling’, dan dient die ruimtelijke ontwikkeling in een
structuurvisie beschreven te zijn.
-Als grondexploitatiekosten langs publiekrechtelijke weg worden verhaald (op basis van een
grondexploitatieplan), dan kunnen de zogenaamde bovenplanse kosten in de vorm van een
fondsbijdrage verhaald worden.
De gemeentelijke structuurvisie vormt in beide gevallen dus rechtens de voorwaarde voor
het eisen van financiële bijdragen in het kader van de grondexploitatie.
4
Week 1
Hoofdstuk 1 en 2 uit Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht
H1: Algemene inleiding
Omgevingsrecht= ruimtelijk bestuursrecht/Ruimtelijke Ordeningsrecht
Ruimtelijk bestuursrecht
Tot het recht van ruimtelijke ordening rekenen wij dat deel van het recht dat de overheid
het juridisch kader en instrumentarium biedt voor het beleid inzake de ruimtelijke ordening
alsmede de regels omtrent het gebruik van die instrumenten.
Tot het recht van ruimtelijke ordening behoren de volgende wetten:
Wet ruimtelijke ordening Besluit ruimtelijke ordening
Wet algemene bepalingen Woningwet
omgevingsrecht (Wabo)
Onteigeningswet Tracéwet
Ruimtelijke ordening= Het van overheidswege bewust ingrijpen in maatschappelijke
ontwikkelingen met een ruimtelijke dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en
coördineren van die ontwikkelingen en ze loopt uit op het leggen van bestemmingen en het
regelen van gebruik van de grond.
*Essentieel voor de overheidsactiviteit ruimtelijke ordening is dat bij de toekenning van
gebruiksfuncties aan de schaarse en beperkte ruimte, een afweging moet plaatsvinden van
alle bij de situering van die functies betrokken belangen (belangenafweging).
Karakteristieken van het ruimtelijk bestuursrecht
In het ruimtelijk bestuursrecht is ook het onderscheid tussen sector- en facetplanning van
belang. Afzonderlijke onderdelen van overheidszorg noemt men sectoren.
bijv. vervoer, volkshuisvesting,
landbouw, industriebeleid en
gevangeniswezen
Sectorale plannen
Bij vrijwel alle sectoren speelt het facet ruimtelijke ordening een rol. Het beleid van de
ruimtelijke ordening wordt daarom facetplanning genoemd.
Een regelmatig terugkerend onderscheid betreft de bestemming, inrichting en beheer van
gronden. De gedachte is dat in een planologisch proces drie fasen (bestemmen, inrichten en
beheren) vallen te onderscheiden en dat het recht daarop moet aansluiten door via wetgeving
instrumenten te bieden voor elk van deze drie fasen.
1
,Bij bestemmen gaat het om toekenning van een gebruiksfunctie aan de grond. In deze fase
staat planning voorop. Daarop volgt de fase van de inrichting, waarin de plannen worden
uitgevoerd. Daarna treedt een fase van beheer in, waarin het accent ligt op bescherming van
de bestemming tegen ongewenste veranderingen.
Vroeg of laat keert de fase van (her)bestemmen, vervolgens herinrichten en beheren weer
terug.
Uitgangspunten van ruimtelijk ordeningsrecht
De Grondwet heeft voor de ruimtelijke ordening weinig speciale betekenis. Het meest direct
van belang is art. 21 Grondwet. Daarnaast is art. 14 Grondwet belangrijk. Aan art. 14 lid 3
Grondwet heeft de wetgever uitvoering gegeven door o.a. de artikelen 6.1 Wro e.v. in het
leven te roepen.
In beginsel bestaat er vrijheid om gronden te gebruiken voor doeleinden die de eigenaar
wenselijk acht, inclusief de vrijheid om gronden te bebouwen. Weliswaar heeft men voor het
bouwen al snel een omgevingsvergunning nodig, maar die kan slechts op een beperkt aantal
nauwkeurig in de wet (art. 2.10 Wabo) omschreven gronden worden geweigerd. Is er geen
grond om te weigeren, dan heeft de aanvrager recht op de gevraagde omgevingsvergunning.
De eigenaar mag zijn gronden niet of slechts beperkt voor bepaalde doeleinden bebouwen
en hij mag de grond slechts voor een bepaald doel gebruiken. Al het andere is verboden.
Het recht van de ruimtelijke ordening kent tot nu toe één fundamentele beperking: de
eigenaar (grondgebruiker) kan niet verplicht worden de aangegeven bestemming ook
daadwerkelijk te verwezenlijken.
Bestemmingsplannen bevatten verboden, geen geboden.
*Pas indien de grondgebruiker iets nieuws wil bouwen of het bestaand gebruik wil
veranderen, krijgt hij met de beperkingen van het bestemmingsplan te maken. Dit wordt ook
wel toelatingsplanologie genoemd.
Indien het noodzakelijk is dat een bestemming wél positief wordt gerealiseerd,
staat de overheid slechts 1 middel open, wanneer de eigenaar niet kan of wil
meewerken: door de gronden aan te kopen of te onteigenen ontstaan de
voorwaarden waaronder de overheid zelf het plan kan uitvoeren
overeenkomstig de bestemming.
Plannen, in het bijzonder bestemmingsplannen, moeten enerzijds zekerheid bieden aan de
grondeigenaar of grondgebruiker over de vraag welk gebruik hij van zijn grond zal mogen
maken en of, en zo ja, voor welke doeleinden, hij zijn grond zal bebouwen.
Projectbesluitvorming= de wetgever heeft bedoeld om in concrete gevallen
mogelijkheden te scheppen om van de geldende plannen af te wijken.
Overheden streven veelal naar plannen die verschillende opties open laten en tegelijkertijd
toch voldoende sturende werking hebben. Dit doel valt op twee manieren te bereiken.
2
,1e mogelijkheid: de bestemmingsplanwetgever neemt in een plan globale bestemmingen op
en daarin niet meer regelt dan strikt noodzakelijk is.
2e mogelijkheid: men brengt flexibiliteitsconstructies in het plan aan. Hieronder vallen bijv.
bevoegdheden tot (tussentijdse) wijzigingen, tot het op latere tijdstippen uitwerken en tot het
bij omgevingsvergunning afwijken van plannen.
Globale plannen regelen minder. Globale bestemmingen bieden meer ruimte voor initiatieven
en zijn dus minder snel verouderd. Flexibiliteitsconstructies bieden minder rechtszekerheid,
omdat immers de uitvoering van het plan aan beleidsinzichten kan worden aangepast.
Het spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit/globaliteit speelt vooral op het
niveau van het bestemmingsplan.
Ons stelsel van ruimtelijke planning is in beginsel sterk gedecentraliseerd.
De in juridisch opzicht belangrijkste
bevoegdheden berusten bij de gemeente.
Veel ruimtelijke problemen overstijgen de schaal en de grenzen van gemeentes. Daarom
moeten ook het Rijk en provincies aan ruimtelijke ordening doen. Zij maken ook plannen en
regels voor ruimtelijk beleid. Daarnaast heeft provinciale staten/het Rijk de bevoegdheid om
regels omtrent de inhoud van onder bestemmingsplannen te stellen (art. 4.1 jo. 4.3 Wro).
Ook kunnen regels door provincies en het Rijk gesteld worden die rechtstreeks tot de
grondgebruikers zijn gericht.
Indien provinciale/nationale belangen dat nodig maken, kan het college van provinciale
staten of de minister van VROM i.p.v. de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststellen (art.
3.26 jo. 3.28 Wro).
Ruimtelijke ordening op drie niveaus
Ruimtelijke ordening is een activiteit die door drie bestuurslagen (Rijk, provincie en gemeente)
in samenwerking moet worden verricht.
Op alle drie de niveaus wordt het ruimtelijk beleid in belangrijke mate vorm gegeven in op de
Wro gebaseerde plannen (structuurvisies).
Er bestaat geen strikte hiërarchie tussen de drie structuurvisies. Er bestaat wél een strikte
hiërarchie tussen in een AMvB neergelegde algemene regels van het Rijk, provinciale
verordeningen en bestemmingsplannen.
Op gemeentelijk niveau is het belangrijkste plan het bestemmingsplan (art. 3.1 Wro). Dit plan
is op twee manieren voor de burgers bindend:
1. Een aantal belangrijke vergunningen zijn aan de inhoud van het bestemmingsplan
gekoppeld (omgevingsvergunning).
2. Een bestemmingsplan kan bepaalde gebruiksverboden bevatten. Overtreding van deze
gebruiksverboden is strafbaar gesteld.
3
, Bestemmingsplannen kunnen de mogelijkheid bevatten om voor bepaalde voorschriften
ontheffing te verlenen (art. 3.6 lid 1 sub c Wro). Daarnaast biedt de Wabo onafhankelijk van
de inhoud van het bestemmingsplan, rechtstreeks mogelijkheden om bij
omgevingsvergunning van het bestemmingsplan af te wijken (art. 2.12 lid 1 sub a Wabo).
Zorgvuldige procedure voor bestemmingsplan: art. 3.8 Wro.
Geschiedenis:
Woningwet 1901 Wetswijziging 1921 Wetswijziging 1931 Wet op de Ruimtelijke
Ordening (1962) en de Woningwet 1962 Wijziging Wet op de Ruimtelijke Ordening 1999
Wet ruimtelijke ordening (2008) Crisis- en herstelwet (2010) Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (2010) Omgevingswet??
H2: De gemeentelijke structuurvisie
Op grond van art. 2.1 lid 1 Wro is de gemeenteraad verplicht tot het vaststellen van één of
meer structuurvisies. De structuurvisie dient de hoofdzaken van het door de gemeente te
voeren ruimtelijk beleid te bevatten.
De verplicht vast te stellen gemeentelijke structuurvisie kan, gelet op de in art. 2.1 lid 1 Wro
gestelde inhoudsvereisten, als algemene structuurvisie worden aangeduid. Daarmee zal deze
structuurvisie een beleidsnota-achtig karakter krijgen, waarin beleidsdoelstellingen geëtaleerd
worden. De structuurvisie dient wel duidelijkheid te geven over hoe de gemeenteraad ‘zich
voorstelt’ voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen te doen verwezenlijken.
De in art 2.1 lid 2 Wro beschreven facultatieve structuurvisie is van een andere aard, want
bedoeld voor ‘aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid’. Te denken valt aan bepaalde
vormen van ruimtelijk relevant sectoraal beleid, zoals woningbouw, recreatie of verkeers- en
vervoersmaatregelen. Ook hier is de beschrijving van hoe de gemeenteraad zich voorstelt de
voorgenomen ontwikkelingen te doen verwezenlijken, een verplicht onderdeel van de
structuurvisie.
Het bestaan van verschillende soorten structuurvisies kan er toe leiden dat voor 1 locatie
meerdere structuurvisies tegelijkertijd van toepassing zijn.
Van belang is dat in art. 6.13 lid 7 Wro en in art. 6.24 lid 1 sub a Wro de gemeentelijke
structuurvisie een bijzondere functie heeft.
-Indien namelijk door het gemeentebestuur in het kader van het langs privaatrechtelijke weg
verhalen van grondexploitatiekosten een geldelijke bijdrage wordt geëist voor een
zogenoemde ‘ruimtelijke ontwikkeling’, dan dient die ruimtelijke ontwikkeling in een
structuurvisie beschreven te zijn.
-Als grondexploitatiekosten langs publiekrechtelijke weg worden verhaald (op basis van een
grondexploitatieplan), dan kunnen de zogenaamde bovenplanse kosten in de vorm van een
fondsbijdrage verhaald worden.
De gemeentelijke structuurvisie vormt in beide gevallen dus rechtens de voorwaarde voor
het eisen van financiële bijdragen in het kader van de grondexploitatie.
4
