Bestuursrecht II leereenheid 5: bezwaar en beroep
Informatie Brightspace
De bezwaarschriftprocedure kan eigenlijk niet zonder meer worden aangemerkt
als een vorm van rechtsbescherming. In principe gaat het hier namelijk om een
vorm van verlengde besluitvorming. Het bestuursorgaan heroverweegt naar
aanleiding van een ingesteld bezwaar het (primaire) besluit (zie artikel 7:11 Awb).
Vervolgens neemt het orgaan naar aanleiding van dit bezwaarschrift een
‘heroverwegingsbesluit’ (ook wel besluit op bezwaar genoemd).
Voor de procedure van administratief beroep (die nog maar zelden voorkomt)
geldt eigenlijk hetzelfde. Zowel de bezwarenprocedure als de administratief-
beroepsprocedure worden een ‘voorprocedure’ genoemd; een procedure die
moet worden gevolgd voordat de toegang tot de rechter geopend wordt. Het
volgen van zo’n voorprocedure is in de regel verplicht.
De (daadwerkelijke) rechtsbescherming bij de bestuursrechter kent een duidelijke
hoofdstructuur. Na de bezwaarschriftprocedure kan in eerste aanleg beroep
worden ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank. Hoger beroep dient
vervolgens te worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Dit is de algemene hogerberoepsrechter. Op deze algemene
hoofdstructuur wordt echter ten aanzien van een aanzienlijk aantal besluiten een
uitzondering gemaakt. Zo staat tegen veel (uitspraken in eerste aanleg over)
besluiten geen hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State maar bij de Centrale Raad van Beroep of het College van beroep
voor het bedrijfsleven. Ook zijn er besluiten waartegen slechts beroep in eerste
en enige aanleg mogelijk is. Verder hoeft in sommige gevallen de
bezwarenprocedure niet gevolgd te worden, maar is er een andere voorprocedure
van toepassing.
Tekst 4.1: uitgangspunten v.h. stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming
De uitgangspunten v.h. stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zijn de
volgende:
1. Toegang tot de bestuursrechter: kernbepaling art. 8:1 Awb
a) Tegen een besluit staat voor belanghebbenden beroep in eerste
aanleg open bij de bestuursrechter van de rechtbank (dit is
de algemene bestuursrechter, zie art. 8:1 Awb gelezen in
samenhang met art. 8:6 Awb).
b) Bij wet kan echter beroep in eerste aanleg zijn opengesteld bij een
andere bestuursrechter dan de bestuursrechter van de rechtbank.
Als een bijzondere bestuursrechter (zoals de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State) bevoegd is verklaard in
beroep te oordelen, is de algemene bestuursrechter – de
bestuursrechter van de rechtbank – niet bevoegd (art. 8:6, eerste
lid, Awb jo Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, Hoofdstuk 2
(art. 2 t/m 5)).
2. Verplichte voorprocedure
Beroep bij een bestuursrechter – dus de rechtbank of een bijzondere
bestuursrechter – kan volgens artikel 7:1 Awb in beginsel pas worden
, ingesteld nadat éérst bezwaar is gemaakt bij het bestuursorgaan, tenzij
een van de uitzonderingen uit artikel 7:1, eerste lid, onder a tot en met g,
Awb zich voordoet. De belangrijkste uitzonderingen zijn:
- de bijzondere wet bepaalt dat administratief beroep moet worden
ingesteld (art. 7:1, eerste lid, onder a, Awb).
- het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure (UOV) van afdeling 3.4 Awb (art. 7:1, eerste
lid, onder d, Awb). Deze procedure komt aan de orde in de
cursus Bestuursrecht I. Hier wordt opgemerkt dat afdeling 3.4 Awb
gevolgd moet worden als dit is bepaald bij besluit van het
bestuursorgaan of bij wettelijk voorschrift (vgl. art. 3.10 Awb). Dit
betekent dus opnieuw dat voor de beantwoording van de vraag of de
bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd, niet alleen de Awb
moet worden geraadpleegd, maar tevens de bijzondere wet. Vaak zal
de bijzondere wet immers bepalen of de UOV van toepassing is (zie bijv.
art. 16.30 lid 1 Omgevingswet).
- er is sprake van het niet tijdig nemen van een besluit (art. 7:1, eerste
lid, onder f).
Verder wordt in de bij de Awb behorende Regeling rechtstreeks beroep
aangegeven dat tegen besluiten genomen op basis van daar genoemde
bijzondere bestuursrechtelijke wetten geen bezwarenprocedure hoeft te
worden gevolgd. Naar deze Regeling wordt verwezen in artikel 7:1, eerste
lid, onder g, Awb.
Artikel 7:1a Awb geeft verder het bestuursorgaan de bevoegdheid om, als
de belanghebbende daarom verzoekt, een bij dat orgaan ingediend
bezwaarschrift door te zenden aan de bestuursrechter om onmiddellijk in
beroep te worden behandeld wanneer de zaak daarvoor geschikt is.
3. Procedurele hindernis
Beroep bij de bestuursrechter staat op grond van artikel 6:13 Awb in
beginsel niet open voor belanghebbenden die hebben nagelaten om zelf
bezwaar te maken bij het bestuursorgaan, respectievelijk om
administratief beroep in te stellen, respectievelijk om zienswijzen in te
brengen in de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Men kan dus
niet zijn beurt voorbij laten gaan tijdens de voorprocedure en vervolgens –
nadat bijvoorbeeld een besluit op bezwaar is genomen – aanhaken in de
beroepsprocedure (een uitzondering geldt soms als het gaat om besluiten
met significante milieu-implicaties.
4. Hoger beroep
Tegen een uitspraak van de rechtbank (als algemene bestuursrechter)
staat in beginsel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Op grond van artikel 8:105 Awb heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State namelijk een algemene
competentie op het gebied van het hoger beroep in bestuursrechtelijke
zaken. Daarom moet het hoger beroep worden ingediend bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), tenzij een andere
hogerberoepsrechter bevoegd is op grond van hoofdstuk 4 van de
Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bijl. 2 bij de Awb) of enig
ander wettelijk voorschrift.
In hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak worden
specifieke – dat wil zeggen tot op bepaalde wettelijke regelingen
, gebaseerde besluiten beperkte – bevoegdheden om in hoger beroep te
oordelen toebedeeld aan:
- de Centrale Raad van beroep (CRvB); zie artikel 9 en 10 van de
Bevoegdheidregeling bestuursrechtspraak. Het gaat dan hoofdzakelijk
om besluiten genomen op grond van wetten in de sfeer van de sociale
zekerheid en ambtenaarrechtelijke geschillen;
- het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb); zie artikel 11 van
de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Het gaat dan
hoofdzakelijk om besluiten in de sfeer van het economische
bestuursrecht;
- de gerechtshoven; zie artikel 12 van de Bevoegdheidregeling
bestuursrechtspraak. De belangrijkste categorie van besluiten
waartegen hoger beroep moet worden ingesteld bij een gerechtshof
betreft de besluiten in de sfeer van het belastingrecht.
5. Voorlopige voorziening
Hangende een bezwaar (of administratief beroep), een beroep bij de
bestuursrechter of een hoger beroep kan een voorlopige voorziening –
bijvoorbeeld schorsing van het bestreden besluit – worden gevraagd (art.
8:81 Awb).
In de fase van bezwaar (of administratief beroep) moet die voorziening
worden gevraagd bij de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die -
nadat de bezwaar- of administratief beroepsprocedure is afgerond -
bevoegd is om in de hoofdzaak te oordelen. Wordt een voorlopige
voorziening aangevraagd gelijktijdig met het instellen van beroep bij de
(bevoegde) bestuursrechter dan moet dat verzoek bij diezelfde rechter
worden ingediend (vgl. art. 8:81 lid 1 Awb).
In de fase van hoger beroep kan een voorlopige voorziening worden
gevraagd aan de voorzieningenrechter van het in hoger beroep bevoegde
hogerberoepscollege (dus de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale
Raad van Beroep of het gerechtshof, en soms het College van Beroep voor
het bedrijfsleven). De regeling uit artikel 8:81 e.v. Awb is namelijk van
overeenkomstige toepassing op het hoger beroep (zie art. 8:108 Awb).
Wat ook nog belangrijk is met het oog op het stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming
1. de Awb-kernbepalingen voor de bevoegdheid van de bestuursrechter in
eerste aanleg en van de ‘bezwaarinstantie’ (het bestuursorgaan dat moet
beslissen op een bezwaar) en dus ook voor de rechtsingang van de burger,
zijn dus de artikelen 8:1 Awb, artikel 8:6 eerste lid, Awb en artikel 7:1 Awb.
De kernbepaling voor de bevoegdheid van de hogerberoepsrechter is
artikel 8:105 Awb
2. u ziet dat de Afdeling bestuursrechtspraak v.d. Raad van State optreedt in
2 hoedanigheden;
- als algemene hogerberoepsrechter in gevallen waarin de rechtbank
competent is als algemene bestuursrechter in eerste aanleg (en de
Centrale Raad van Beroep, een gerechtshof, het College van Beroep
voor het bedrijfsleven of de gerechtshoven niet zijn aangewezen als
appelcollege (zie art. 8:105 Awb)).
Informatie Brightspace
De bezwaarschriftprocedure kan eigenlijk niet zonder meer worden aangemerkt
als een vorm van rechtsbescherming. In principe gaat het hier namelijk om een
vorm van verlengde besluitvorming. Het bestuursorgaan heroverweegt naar
aanleiding van een ingesteld bezwaar het (primaire) besluit (zie artikel 7:11 Awb).
Vervolgens neemt het orgaan naar aanleiding van dit bezwaarschrift een
‘heroverwegingsbesluit’ (ook wel besluit op bezwaar genoemd).
Voor de procedure van administratief beroep (die nog maar zelden voorkomt)
geldt eigenlijk hetzelfde. Zowel de bezwarenprocedure als de administratief-
beroepsprocedure worden een ‘voorprocedure’ genoemd; een procedure die
moet worden gevolgd voordat de toegang tot de rechter geopend wordt. Het
volgen van zo’n voorprocedure is in de regel verplicht.
De (daadwerkelijke) rechtsbescherming bij de bestuursrechter kent een duidelijke
hoofdstructuur. Na de bezwaarschriftprocedure kan in eerste aanleg beroep
worden ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank. Hoger beroep dient
vervolgens te worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Dit is de algemene hogerberoepsrechter. Op deze algemene
hoofdstructuur wordt echter ten aanzien van een aanzienlijk aantal besluiten een
uitzondering gemaakt. Zo staat tegen veel (uitspraken in eerste aanleg over)
besluiten geen hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State maar bij de Centrale Raad van Beroep of het College van beroep
voor het bedrijfsleven. Ook zijn er besluiten waartegen slechts beroep in eerste
en enige aanleg mogelijk is. Verder hoeft in sommige gevallen de
bezwarenprocedure niet gevolgd te worden, maar is er een andere voorprocedure
van toepassing.
Tekst 4.1: uitgangspunten v.h. stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming
De uitgangspunten v.h. stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zijn de
volgende:
1. Toegang tot de bestuursrechter: kernbepaling art. 8:1 Awb
a) Tegen een besluit staat voor belanghebbenden beroep in eerste
aanleg open bij de bestuursrechter van de rechtbank (dit is
de algemene bestuursrechter, zie art. 8:1 Awb gelezen in
samenhang met art. 8:6 Awb).
b) Bij wet kan echter beroep in eerste aanleg zijn opengesteld bij een
andere bestuursrechter dan de bestuursrechter van de rechtbank.
Als een bijzondere bestuursrechter (zoals de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State) bevoegd is verklaard in
beroep te oordelen, is de algemene bestuursrechter – de
bestuursrechter van de rechtbank – niet bevoegd (art. 8:6, eerste
lid, Awb jo Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, Hoofdstuk 2
(art. 2 t/m 5)).
2. Verplichte voorprocedure
Beroep bij een bestuursrechter – dus de rechtbank of een bijzondere
bestuursrechter – kan volgens artikel 7:1 Awb in beginsel pas worden
, ingesteld nadat éérst bezwaar is gemaakt bij het bestuursorgaan, tenzij
een van de uitzonderingen uit artikel 7:1, eerste lid, onder a tot en met g,
Awb zich voordoet. De belangrijkste uitzonderingen zijn:
- de bijzondere wet bepaalt dat administratief beroep moet worden
ingesteld (art. 7:1, eerste lid, onder a, Awb).
- het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure (UOV) van afdeling 3.4 Awb (art. 7:1, eerste
lid, onder d, Awb). Deze procedure komt aan de orde in de
cursus Bestuursrecht I. Hier wordt opgemerkt dat afdeling 3.4 Awb
gevolgd moet worden als dit is bepaald bij besluit van het
bestuursorgaan of bij wettelijk voorschrift (vgl. art. 3.10 Awb). Dit
betekent dus opnieuw dat voor de beantwoording van de vraag of de
bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd, niet alleen de Awb
moet worden geraadpleegd, maar tevens de bijzondere wet. Vaak zal
de bijzondere wet immers bepalen of de UOV van toepassing is (zie bijv.
art. 16.30 lid 1 Omgevingswet).
- er is sprake van het niet tijdig nemen van een besluit (art. 7:1, eerste
lid, onder f).
Verder wordt in de bij de Awb behorende Regeling rechtstreeks beroep
aangegeven dat tegen besluiten genomen op basis van daar genoemde
bijzondere bestuursrechtelijke wetten geen bezwarenprocedure hoeft te
worden gevolgd. Naar deze Regeling wordt verwezen in artikel 7:1, eerste
lid, onder g, Awb.
Artikel 7:1a Awb geeft verder het bestuursorgaan de bevoegdheid om, als
de belanghebbende daarom verzoekt, een bij dat orgaan ingediend
bezwaarschrift door te zenden aan de bestuursrechter om onmiddellijk in
beroep te worden behandeld wanneer de zaak daarvoor geschikt is.
3. Procedurele hindernis
Beroep bij de bestuursrechter staat op grond van artikel 6:13 Awb in
beginsel niet open voor belanghebbenden die hebben nagelaten om zelf
bezwaar te maken bij het bestuursorgaan, respectievelijk om
administratief beroep in te stellen, respectievelijk om zienswijzen in te
brengen in de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Men kan dus
niet zijn beurt voorbij laten gaan tijdens de voorprocedure en vervolgens –
nadat bijvoorbeeld een besluit op bezwaar is genomen – aanhaken in de
beroepsprocedure (een uitzondering geldt soms als het gaat om besluiten
met significante milieu-implicaties.
4. Hoger beroep
Tegen een uitspraak van de rechtbank (als algemene bestuursrechter)
staat in beginsel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Op grond van artikel 8:105 Awb heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State namelijk een algemene
competentie op het gebied van het hoger beroep in bestuursrechtelijke
zaken. Daarom moet het hoger beroep worden ingediend bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), tenzij een andere
hogerberoepsrechter bevoegd is op grond van hoofdstuk 4 van de
Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bijl. 2 bij de Awb) of enig
ander wettelijk voorschrift.
In hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak worden
specifieke – dat wil zeggen tot op bepaalde wettelijke regelingen
, gebaseerde besluiten beperkte – bevoegdheden om in hoger beroep te
oordelen toebedeeld aan:
- de Centrale Raad van beroep (CRvB); zie artikel 9 en 10 van de
Bevoegdheidregeling bestuursrechtspraak. Het gaat dan hoofdzakelijk
om besluiten genomen op grond van wetten in de sfeer van de sociale
zekerheid en ambtenaarrechtelijke geschillen;
- het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb); zie artikel 11 van
de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Het gaat dan
hoofdzakelijk om besluiten in de sfeer van het economische
bestuursrecht;
- de gerechtshoven; zie artikel 12 van de Bevoegdheidregeling
bestuursrechtspraak. De belangrijkste categorie van besluiten
waartegen hoger beroep moet worden ingesteld bij een gerechtshof
betreft de besluiten in de sfeer van het belastingrecht.
5. Voorlopige voorziening
Hangende een bezwaar (of administratief beroep), een beroep bij de
bestuursrechter of een hoger beroep kan een voorlopige voorziening –
bijvoorbeeld schorsing van het bestreden besluit – worden gevraagd (art.
8:81 Awb).
In de fase van bezwaar (of administratief beroep) moet die voorziening
worden gevraagd bij de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die -
nadat de bezwaar- of administratief beroepsprocedure is afgerond -
bevoegd is om in de hoofdzaak te oordelen. Wordt een voorlopige
voorziening aangevraagd gelijktijdig met het instellen van beroep bij de
(bevoegde) bestuursrechter dan moet dat verzoek bij diezelfde rechter
worden ingediend (vgl. art. 8:81 lid 1 Awb).
In de fase van hoger beroep kan een voorlopige voorziening worden
gevraagd aan de voorzieningenrechter van het in hoger beroep bevoegde
hogerberoepscollege (dus de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale
Raad van Beroep of het gerechtshof, en soms het College van Beroep voor
het bedrijfsleven). De regeling uit artikel 8:81 e.v. Awb is namelijk van
overeenkomstige toepassing op het hoger beroep (zie art. 8:108 Awb).
Wat ook nog belangrijk is met het oog op het stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming
1. de Awb-kernbepalingen voor de bevoegdheid van de bestuursrechter in
eerste aanleg en van de ‘bezwaarinstantie’ (het bestuursorgaan dat moet
beslissen op een bezwaar) en dus ook voor de rechtsingang van de burger,
zijn dus de artikelen 8:1 Awb, artikel 8:6 eerste lid, Awb en artikel 7:1 Awb.
De kernbepaling voor de bevoegdheid van de hogerberoepsrechter is
artikel 8:105 Awb
2. u ziet dat de Afdeling bestuursrechtspraak v.d. Raad van State optreedt in
2 hoedanigheden;
- als algemene hogerberoepsrechter in gevallen waarin de rechtbank
competent is als algemene bestuursrechter in eerste aanleg (en de
Centrale Raad van Beroep, een gerechtshof, het College van Beroep
voor het bedrijfsleven of de gerechtshoven niet zijn aangewezen als
appelcollege (zie art. 8:105 Awb)).
