Bijzonder straf(proces)recht, een complete samenvatting

Bijzonder straf(proces)recht – Samenvatting

1. Bijzonder strafrecht: ontwikkeling en plaatsbepaling
1.1 Inleiding
Bijzonder strafrecht is al het strafrecht dat niet tot het commune strafrecht hoort. Anders gezegd: al het
strafrecht dat niet in de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering is geregeld. Daarmee vallen ook
in de dagelijkse praktijk met grote regelmaat toegepaste wetten als de Wegenverkeerswet 1994
(WVW), de Wet Wapens en Munitie (WWM) en de Opiumwet (Opw) onder het bijzondere strafrecht.
Er zullen wel enkele commune delicten aan bod komen. In de praktijk blijkt dat er regelmatig voor wordt gekozen om
overtreders van bijzondere wetgeving (mede) te vervolgen o.g.v. commune bepalingen als valsheid in geschrift en witwassen.

Het deelgebied van economisch strafrecht omvat alle regelgeving waarvan de overtreding van daarin
vervatte normen strafbaar is gesteld via de Wet op de economische delicten (WED). Daartoe vallen te
rekenen het traditionele economisch strafrecht, het financieel strafrecht en het milieustrafrecht. Het
financieel strafrecht is vervat in de Wet op het financieel toezicht (Wft) en als het gaat om
marktmisbruik dan is de rechtstreeks werkende Verordening Marktmisbruik van toepassing. De Wet
ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft) is niet zozeer gericht op
strafrechtelijke repressie, maar op het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor
witwassen en financiering van terrorisme. Dat moet de integriteit en de stabiliteit van het financiële
stelsel bevorderen. Daarnaast blijkt dat strafbare feiten op het sociaal-economische vlak vaak ook een
fiscaal-strafrechtelijke component kunnen hebben. De bepalingen van het fiscale strafrecht, zoals bv.
uit de Algemene wet inzake de rijksbelastingen (AWR), worden dan in de aanpak van fraude naast
andere strafbepalingen ingezet.

Het bijzonder strafrecht kenmerkt zich doordat er een voortdurende wisselwerking tussen het stafrecht
en verschillende andere rechtsgebieden is, zoals het civiel recht, bestuursrecht en Europees recht.
Daarnaast is de regelgeving verspreid over wetgeving in formele zin en lagere regelgeving. Ten slotte
wordt de wet strafrechtelijk gehandhaafd d.m.v. de WED.

1.2 Historische ontwikkeling van het bijzonder strafrecht
Codificatie van commuun en bijzonder strafrecht
De Romeinse keizers gebruikten mede economische strafbepalingen om vaste prijzen van
basisgoederen te garanderen of om in crisistijden prijsspeculatie tegen te gaan. Boetes, uitsluiting en
zelfs de doodstraf werden als sancties ingezet. In de middeleeuwen hanteerden steden verordeningen
met strafbepalingen om de kwaliteit van levensmiddelen te garanderen en bedrog tegen te gaan. Toch
zou het een misvatting zijn om het bijzonder strafrecht te zien als een universeel of empirisch gegeven,
dat in alle samenlevingen of in alle tijden voorkomt. Het publiekrechtelijk strafrecht, zoals wij dat in
Europa nu kennen, is eigenlijk pas ontwikkeld in de Moderne Tijden en heeft vorm gekregen in de
Verlichting en het codificatieproces. De eerste bundelingen van regels van straf(proces)recht, zoals de
Constitutio Criminalis Carolina van 1532 voor het Heilig Roomse Rijk, bevatten nog geen algemeen
deel voor het straf(proces)recht en evenmin was sprake van algemene rechtsbeginselen zoals het
legaliteitsbeginsel.

Parallel met de vorming van de moderne natiestaten, sinds de zestiende eeuw, ontstaat er een behoefte
om het versnipperd (straf)recht vast te leggen in een coherent geheel, in een codificatie. Toch lukt dat
slechts stapsgewijs en zal het tot het eind van de achttiende eeuw duren om dat codificatieproces te
voltrekken.

In de achttiende eeuw belichaamt de Verlichting ook de weerstand tegen het Ancien Régime en het
arbitraire karakter van het repressief overheidsoptreden. Als reactie tegen de absolutistische
politiestaat wordt de rechtsstaatgedachte dominant. De rationaliteit van de Verlichting en de invloed
van het natuur- en rederecht doen hun invloed gelden. Zo is voor Bentham, de intellectuele vader van
de codificatiegedachte, de staat de enige legitieme bron van overheidsgeweld. De staat heeft het
monopolie van het recht straffen (ius puniendi) en waarborgt hiermee het publiek welzijn. De
rechtsordening is niet meer gebaseerd op natuurrecht of metafysisch recht, ontleent aan religieuze

,bronnen, maar op de menselijke rede en rationaliteit. De Franse Déclaration 1789 consolideert het
rechtsstaatdenken en de algemene beginselen van strafrecht, inclusief het strafrechtelijk
legaliteitsbeginsel.
Hoe belangrijk die Mensenrechtverklaring ook is, ze creëert nog geen subjectieve rechten voor de verdachte, beschuldigde of
veroordeelde.

De strafrechtelijke standenprivileges worden afgeschaft en de arbitraire bestraffing vervangen door
strikt wettelijk voorgeschreven straffen met weinig straftoemetingsvrijheid voor de rechter. Het
strafwetgevingsbeleid is geboren en strikt gekoppeld aan de rechtsstaatgedachte: nullum crimen sine
lege, nulla poema sine lege. Uiteindelijk komt in 1809 het eerste gecodificeerde Wetboek van
Strafrecht van Nederland tot stand. Na de inlijving in 1810 van het Koninkrijk bij het Franse
Keizerrijk wordt de Franse Code Pénal van Napoléon ingevoerd. Na de onafhankelijkheid blijft de
Code Pénal in werking en zal het tot 1886 duren vooraleer in Nederland een nieuw Wetboek van
Strafrecht van kracht wordt.

Het codificatieproces aan het begin van de negentiende eeuw resulteert in:
 Een formeelrechtelijk onderscheid tussen commuun en bijzonder strafrecht. Het bijzonder
strafrecht is dat deel van het strafrecht dat niet in het WvSr is opgenomen. Die aanpak is in
geactualiseerde vorm nog steeds terug te vinden in art. 107 GW: ‘De wet regelt het strafrecht in
algemene wetboeken, behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in
afzonderlijke wetten.’
De grondgedachte hiervan is dat het WvSr enkel en alleen handelingen sanctioneert die de vrijheidsuitoefening van een
ander schaden. De overtredingen die geen rechtsschending inhouden van die vrijheidsuitoefening definieert hij als
politieovertredingen en die worden geregeld in bijzondere wetten. De grondgedachte vindt men ook terug in het door
onze wetgever gemaakte onderscheid tussen misdrijf en overtreding.
 Een inhoudelijk onderscheid tussen commuun en bijzonder strafrecht. Dit onderscheid is aan het
begin van de negentiende eeuw gestoeld op het onderscheid tussen rechtsdelicten en wetsdelicten.
Rechtsdelicten zouden betrekking hebben op gedragingen waarvan eenieder de onrechtmatigheid
beseft ook al zou de wet hebben gezwegen, terwijl de wetsdelicten gedragingen betreft die pas
onrechtmatig zijn geworden door de strafbaarstelling. Rechtsdelicten weerspiegelen de
bescherming van onze meest essentiële rechtsgoederen (leven, eigendom, enz.).
 Geen totale cesuur tussen commuun en bijzonder strafrecht. In Nederland is ervoor gekozen om de
algemene beginselen van het commuun straf(proces)recht (bv. het zwijgrecht en beginselen die
betrekking hebben op daderschap) van toepassing te verklaren op het bijzonder strafrecht, tenzij
daar in de bijzondere strafwetgeving expliciet van wordt afgeweken, zie art. 91 Sr. Dit is zowel
een wetgevingstechniek als een bevestiging van het legaliteitsbeginsel.

Aan het begin van de negentiende eeuw kunnen we nog niet spreken van een bijzonder strafrecht zoals
wij dat nu kennen. Dit heeft alles te maken met de politieke definitie van de taak van de overheid en
de taak van het strafrecht destijds. In het ideologische model (de nachtwakersstaat) is het niet aan de
overheid om het sociaal-maatschappelijke leven te reguleren. De overheid heeft slechts tot taak om de
randvoorwaarden te creëren voor de individuele vrijheidsuitoefening van de burger. Deze staats- en
rechtsvisie van Kant is de juridische invulling van het klassieke liberalisme. Zijn rationalistisch
rechtsindividualisme is gebaseerd op de juridische gelijkheid en vrijheid van de burger. Het bijzonder
strafrecht blijft buiten het wetboek en is omwille van de klassieke stroming beperkt tot fiscaal
strafrecht, douanestrafrecht, militair strafrecht en het garanderen van publieke rust via het
politiestrafrecht.

Van nachtwakersstaat naar sociaal-economische interventiestaat
Aan het einde van de negentiende eeuw gaat het klassieke liberalisme door een politieke crisis. Het
rationalistisch maatschappijmodel, gebaseerd op de juridische gelijkheid en vrijheid van burgers, blijkt
in de praktijk niet te leiden tot de door de Verlichting beoogde rechtvaardige samenleving. In de
tweede helft van de negentiende eeuw (sociale kwestie) wordt de voedingsbodem voor het ontstaan
van de socialistische partij, de vakbeweging en anarchistische onderstromen. De negentiende-eeuwse
industriële revolutie leidt ook tot verstedelijking en verpaupering van grote delen van de bevolking,
waardoor ook liberale ondernemers pleiten voor een sociaal model. De sociale kwestie wordt

,bestudeerd als een probleem van sociale hygiëne en gedefinieerd als een maatschappelijk vraagstuk
dat overheidsinterventie vergt. De overheid krijgt tot taak om via ordeningsrecht de maatschappelijke
verhoudingen te reguleren.

Voor de handhaving wordt een beroep gedaan op sociaal-economische strafbepalingen en punitief
bestuursrecht. Tevens wordt de vraag gesteld hoe sociaal-economische uitsluiting ontstaat (preventie)
en hoe ervoor gezorgd kan worden dat plegers van criminele feiten rehabiliteren. De aandacht
verschuift van het dadenstrafrecht naar het daderstrafrecht, van wetgevingspolitiek naar sociaal beleid.
In die context ontstaat ook de criminologie als wetenschappelijke stroming. De aandacht voor de
persoon van de dader, zijn sociale context en de oorzaak van de criminaliteit worden voorwerp van
analyse (de Nieuwe Richting of Moderne school, ook wel: sociologisch positivisme of sociaal
verweer). Deze school heeft zowel aandacht voor de biologische oorzaken als voor de sociale
oorzaken van criminaliteit.

Het klassieke liberalisme wordt vervangen door een sociaalliberaal model. De overheid moet voortaan
het maatschappelijk leven zelf reguleren. In Europese landen met veel industrialisering (mijnbouw,
hoogovens), als Frankrijk en België, is er al aan het begin van de twintigste eeuw sprake van een forse
ontwikkeling van het bijzonder strafrecht in de sociaal-economische sfeer.

In Nederland komt de ontwikkeling trager op gang. Wel werden er aan het begin van de twintigste
eeuw, naast arbeidswetgeving en sociale wetgeving, onder invloed van de nieuwe Richting
strafrechtshervormingen doorgevoerd, als de maatregel van terbeschikkingstelling, een nieuw
strafstelsel voor minderjarigen en de vervroegde invrijheidstelling. Ook in Nederland beseft men dat
het gecodificeerd straf(proces)recht niet bij uitstek geschikt is om gespecialiseerde sociaal-
economische reguleringen te handhaven, niet alleen omwille van de ultimum remedium-gedachte,
maar tevens omwille van de noodzaak aan bijzondere instrumenten om inbreuken op te sporen, te
vervolgen en te berechten.

Tijdens de bezetting wordt het tuchtrecht (verder) aangezet voor de voedselvoorziening. Naast de
tuchthandhaving wordt er tevens geopteerd voor een punitief bestuursrecht voor prijsbeheersing.
Daarnaast opteert de bezetter nog voor een derde handhavingsweg, via het Besluit m.b.t. berechting
van strafzaken betreffende het economische leven uit 1941. Enkel deze strafrechtelijke weg bevat de
mogelijkheid tot het opleggen van vrijheidsstraffen. Het besluit bevat bijzondere regels voor de
berechting van economische delicten. In 1943 wordt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor
rechtspersonen voor economische delicten van kracht. Daarnaast werd in een besluit voorzien in
bijzondere opsporingsbevoegdheden, ruimere mogelijkheden om lokalen en woningen te betreden en
wordt de mogelijkheid van toepassing van dwangmiddelen, als inverzekeringstelling en voorlopige
hechtenis, uitgebreid.
Door de overgang van nachtwakersstaat naar de sociaal-economische interventiestaat ontstaat naast het commune strafrecht
een omvangrijk deel bijzonder strafrecht dat betrekking heeft op de strafrechtelijke handhaving van het sociaal-economische
ordeningsrecht. Toch blijken de overheden voor die handhaving te kampen met een aantal dilemma’s, zoals: is de handhaving
een publiekrechtelijke taak of kan die worden overgelaten aan de sector zelf via zelfregulering/zelfhandhaving? Verdient
handhaving door het bestuur (punitief bestuursrecht) of handhaving door de rechter (bijzonder strafrecht) de voorkeur? Is bij
handhaving door het strafrecht het bijzonder strafrecht of het commune strafrecht het meest aangewezen en is er wel een
intrinsiek, inhoudelijk onderscheid tussen beiden?

Van sociaal-economische interventiestaat naar verzorgingsstaat
Na de Tweede Wereldoorlog zien we dat de meeste landen hun ordeningsrecht en de handhaving ervan
consolideren en verder uitbouwen. In de jaren zestig ontwikkelt de staat zich tot een sociale
welvaartsstaat of verzorgingsstaat, gekenmerkt door de maakbaarheid van de samenleving. Gelet op de
noodzaak tot coherente handhaving wordt in 1945 de commissie-Langemeijer ingesteld, die tot taak
heeft een nieuwe, uniforme regeling voor de opsporing, vervolging en berechting van economische
delicten te ontwerpen. Het ontwerp van wet van de commissie leidt tot de inwerkingtreding van de
WED. de wetgever kiest voor het primaat van één handhavingsmodel, namelijk dat van het bijzonder
strafrecht, dit ten koste van het economisch tuchtrecht en het punitief bestuursrecht, zie art. 5 WED.

, Het ordeningsstrafrecht is het strafrecht van de sociale verzorgingsstaat, die materiële gelijkheid moet
bevorderen en waar broederschap, solidariteit tussen burgers het ideaal is. Belangrijker dan de
klassieke grondrechten zijn de sociale grondrechten; om de sociale grondrechten te garanderen moet
de staat zich niet onthouden, maar een actief beleid voeren. Overheid en burger verwachten over en
weer een handelen van elkaar in dienst van die materiële gelijkheid en solidariteit, waarvan echter de
staat de concrete inhoud definieert. Het ordeningsstrafrecht richt zich nooit tot een concrete mens,
maar tot een van de vele sociale posities waaruit de abstracte mens bij het spelen van zijn sociale
rollen is opgebouwd. Ordeningsstrafrecht is het sluitstuk van overheidsbeleid. Strafbaar is dus niet wat
in de maatschappij als ongeoorloofd te boek staat, maar wat strijdig is met het staatsbeleid. De
overheid is dus meer dan bij de klassieke delicten zelf partij bij het conflict. De opsporingstaak bij het
beleidsstrafrecht impliceert tevens systematische controleactiviteiten. De massaliteit van het
ordeningsstrafrecht brengt voor het bewijs mee dat dit systematisch en met bureaucratische en
technische methoden zal moeten gebeuren. Het getuigenbewijs is te omslachtig en tijdrovend en de
overheid heeft het te weinig in de hand om er een actief beleid op te kunnen bouwen. In het
ordeningsstrafrecht zijn aan de overheid dan ook veel verdergaande dwangmiddelen en
controlebevoegdheden gegeven dan in het WvSv. Daarnaast is er nog het terrein van
controleactiviteiten die geheel buiten de ‘verdachte’ omgaan, denk aan massale controle op de
naleving van de verkeerswetgeving die via technische middelen (radarcontrole, fotograferen) gebeurt
op een manier waar de verdachte niets van merkt, zodat de overheid helemaal geen speciale
bevoegdheden nodig heeft; dit neigt ook naar preventieve controle.

Hoofdredenen voor de keuze voor bijzonder strafrecht en de deelcodificatie in de WED zijn:
verruimde opsporingsbevoegdheden (vergelijk Titel III WED), streng economisch strafrecht met
bijzondere sancties (vergelijk Titel II WED), een stelsel van ingrijpende voorlopige maatregelen
(vergelijk Titel IV WED) en gespecialiseerde deskundigheid bij de rechterlijke macht (zie Titels VII en
IX WED). Tevens zijn de algemene beginselen van strafrecht, art. 91 Sr, en van strafprocesrecht, art.
25 WED, van toepassing op de WED. De WED bevat uiteraard bijzondere regelingen die afwijken van
het WvSr en WvSv. Zo is er geen concrete verdenking vereist in de zin van art. 27 Sv en enkel
concrete aanwijzingen volstaan om de WED-opsporingsbevoegdheden aan te wenden.

In art. 1 WED wordt bepaald wat economische delicten zijn. Dat gebeurt o.b.v. een limitatieve
opsomming van artikelen in ordeningswetten waarop de WED van toepassing is. De ordeningswetten
(formele wet, AMvB, ministeriële regeling) bevatten de materiële inhoud van de strafbepalingen. Die
wetgevingstechniek wordt aangeduid als gelede normstelling.

In 1994 worden ook vele milieuwetten via art. 1a WED onder het toepassingsbereik gebracht.
Daarmee wordt de strafrechtelijke handhaving van het milieu strenger en geconcentreerd in de WED.
De WED groeit uit tot een deelcodificatie die van toepassing is op meer dan honderd ordeningswetten.

Toch heeft de WED niet het monopolie van het bijzonder strafrecht. Het WvSr bevat belangrijke
strafbaarstellingen voor de handhaving van de ordeningswetgeving, zoals valsheid in geschrifte en
oplichting, maar ook de faillissementsdelicten en deelname aan criminele of terroristische organisatie.
Ook zijn niet alle ordeningswetten met bijzondere strafbepalingen onder de werking van de WED
gebracht. Zo hebben het fiscaal-, en het douanestraf(proces)recht een aparte status en kaderwetgeving.
Maar ook een aantal bijzondere wetten, bv. de Opw, is niet onder de WED gebracht.
In het bijzondere strafrecht zijn dus niet alleen economische delicten strafbaar gesteld, niet alleen overtredingen strafbaar
gesteld en ook niet alleen wetsdelicten strafbaar gesteld. Het aanvankelijke onderscheid tussen rechtsdelicten en wetsdelicten
is ondertussen verlaten.

Primaat van het bijzonder strafrecht in discussie: een stille revolutie
In de jaren zeventig ontstaat bij het bestuur een groeiende behoefte aan eigen verantwoordelijkheid
voor de handhaving. Bestuurlijke handhaving wordt gezien als een sluitstuk van de integrale
verantwoordelijkheid voor het regulerings- en handhavingsproces. Het bestuur wil ook meer feitelijke
zeggenschap over de controle (toezicht) en sanctionering en wil de toezichthouders uitrusten met
sanctiebevoegdheden, als bestuurlijk verlengstuk van beleid. Op een aantal terreinen is ook sprake van