Beginselen bestuursrecht
WEEK 1: INTRODUCTIE IN HET BESTUURSRECHT EN HET SYSTEEM VAN DE AWB
2.1 Inleiding; een casus
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dit betekent dat de overheid de rechten en
vrijheden van burgers moet respecteren en zich moet inzetten voor de verwezenlijking
daarvan, onder controle van een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Om de
doelen van de rechtsstaat te bereiken, zijn vier basisprincipes essentieel:
Legaliteitsbeginsel.
Onafhankelijke rechterlijke macht.
Machtenscheiding (evenwicht tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende
macht).
Eerbiediging van de grondrechten.
Functies van het bestuursrecht:
Legitimerende functie: normen voor het bestuurlijk handelen.
Instrumentele functie: instrumenten in handen van het openbaar bestuur.
Waarborgfunctie: rechtsbescherming van de burger tegen het optreden van het openbaar
bestuur.
Casus De kapsalon van Annemarie:
Annemarie verbouwt zonder de vereiste omgevingsvergunning haar woonhuis tot kapsalon.
Een concurrerende kapsalon dient een klacht in bij de gemeente. Het college van B&W
reageert met een brief waarin het Annemarie dwingt de verbouwing ongedaan te maken en
haar bedrijf te staken. Annemarie vraagt om inzage in de stukken over haar zaak en
ontvangt tevens een hoge belastingaanslag.
2.2 Twee uitgangspunten
Legaliteitsbeginsel
De overheid mag alleen ingrijpen in rechten en vrijheden van burgers als daarvoor een
grondslag bestaat in een (democratisch tot stand gekomen) wet. Dit beginsel waarborgt
rechtszekerheid en legitiem overheidsoptreden.
Bestuurshandelingen, vooral degene die belastend zijn (zoals het opleggen van een
belastingaanslag of een last onder dwangsom), moeten berusten op een wettelijke
bevoegdheid.
Veel grondrechten in de Grondwet mogen alleen bij wet worden beperkt. Andere
grondrechten geven de wetgever de opdracht om de verwezenlijking ervan te regelen.
In het strafrecht geldt het legaliteitsbeginsel strikter: een handeling is alleen strafbaar als
dat bij wet was bepaald op het moment dat zij werd verricht. In het bestuursrecht gaat het
vooral om de wettelijke grondslag voor bestuursbevoegdheden.
Ook het verlenen van subsidies (schijnbaar een gunst) vereist een wettelijke grondslag,
omdat hier vaak verplichtingen aan verbonden zijn die kunnen ingrijpen in de
rechtspositie van de ontvanger of derden.
Specialiteitsbeginsel
Het bestuur mag bij het uitoefenen van een wettelijke bevoegdheid alleen die belangen
behartigen waarvoor die specifieke regeling is gemaakt. Het algemeen belang is te vaag;
wetten geven daarom specifieke bevoegdheden voor specifieke doelen.
Functie: dit beginsel houdt het bestuur binnen de perken en biedt de rechter een
maatstaf om het handelen te toetsen.
Voorbeeld: een burgemeester die een vergunning verleent voor een evenement op grond
van de veiligheidsvoorschriften, mag daarbij niet het belang van geluidshinder van
omwonenden laten meewegen, tenzij de gebruikte wet dat specifiek toestaat.
Toepassing in de casus: het college van B&W moet bij haar optreden tegen Annemarie
alleen die belangen laten meewegen die horen bij de wettelijke grondslag die zij gebruikt
(bijv. het omgevingsplan), en niet het economische belang van de concurrent.
, Beginselen bestuursrecht
2.3 De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Hiërarchische opbouw van het normenstelsel:
1. Verdragen / Secundair verdragsrecht
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin
5. Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals AMvB’s)
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke en waterschapsverordeningen.
9. Beleidsregels (niet volledig bindend voor bestuursorganen)
10. (Vergunning)voorschriften / verplichtingen verbonden aan een beschikking
Gelede normstelling: in de praktijk heeft een burger vaak te maken met normen uit
verschillende niveaus tegelijk (bijv. een wet, een AMvB, een gemeentelijke verordening en
een beschikking). Dit wordt verticale gelede normstelling genoemd. Soms zijn voor één
activiteit ook meerdere regelingen op hetzelfde niveau van toepassing (bijv. zowel de
Omgevingswet als de Huisvestingswet), wat horizontale gelede normstelling wordt genoemd.
2.4.1 De Awb: algemeen
De Awb is ontstaan om eenheid, systematisering en vereenvoudiging in het versnipperde
bestuursrecht aan te brengen. De wet is in tranches in werking getreden (1994, 1998,
2009) en wordt continu aangepast en uitgebreid.
De Awb heeft een gebogen structuur. Algemene regels (bijv. over definities, abbb, en
procedures voor bezwaar en beroep) staan in de eerste hoofdstukken. Specifieke regels
voor bepaalde soorten besluiten of procedures staan in latere hoofdstukken en zijn
aanvullend op de algemene regels.
Doelen van de Awb:
1. Eenheid: creëren van uniforme procedures en termijnen.
2. Systematisering en vereenvoudiging: vervangen van versnipperde regels door
algemene bepalingen.
3. Codificatie: vastleggen van in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen.
4. Algemene nieuwe voorzieningen treffen, die niet in bijzondere wetgeving
thuishoren: bijv. introductie van algemene regels zoals de doorzendplicht en de
verplichte bezwaarprocedure voor beroep.
2.4.2 Relatie tot andere wetgeving
De Awb is de algemene wet, maar haar relatie tot andere (bijzondere) wetten varieert. Er zijn
vier soorten recht in de Awb:
a. Dwingend recht: de Awb-regel is verplicht. Bijzondere wetten in formele zin kunnen hier
van afwijken (bijv. art. 4:27 Awb over subsidies).
b. Regelend recht: de Awb stelt een hoofdregel, maar staat afwijkingen in lagere
regelgeving uitdrukkelijk toe (bijv. art. 4:1 Awb over schriftelijke aanvragen).
c. Aanvullend recht: de Awb vult aan wat in de bijzondere regeling ontbreekt (bijv. art. 4:13
Awb over beslistermijnen als de bijzondere wet die niet noemt).
d. Facultatief recht: de Awb biedt de mogelijkheid om een regeling toe te passen, maar
verplicht hiertoe niet (bijv. art. 3:10 Awb over de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure).
Praktisch belang: het is essentieel om te bepalen van welk type recht sprake is om vast te
stellen of een lagere regelgever van de Awb mag afwijken. Voor wetten in formele zin is dit
minder relevant, omdat deze altijd van de Awb kunnen afwijken.
, Beginselen bestuursrecht
WEEK 2: DE ORGANISATIE VAN HET OPENBAAR BESTUUR; BESTUURSORGAAN
3.1 Inleiding; een casus
Casus De zelfstandige gemeentesecretaris
In de gemeente Zevenbergen werkt de gemeentesecretaris, Van den Heuvel, zeer
zelfstandig en trekt zich weinig aan van het politieke gezag. Zij filtert alle opdrachten en
verzoeken aan ambtenaren en geeft hier alleen gehoor aan als ze dit in het gemeentebelang
vindt. Op haar advies weigert het college van B&W een vergunning voor de bouw van een
sportcentrum van "Fitness for All". De rechter bepaalt later dat de vergunning wel had
moeten worden verleend. Uit onderzoek blijkt dat Van den Heuvel niet onpartijdig was,
omdat de bouw van het centrum ongunstig was voor een cliënt van haar privé-adviespraktijk.
Na een rumoerige discussie wordt zij door het college geschorst en later ontslagen.
3.2 Het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur is een abstract en gelaagd concept. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat: bevoegdheden worden uitgeoefend op verschillende
niveaus (Europees, nationaal, provinciaal, gemeentelijk, waterschappen), maar de staat blijft
een eenheid. Belangrijke bestuursniveaus zijn:
Centraal: het Rijk/de Staat (ministeries, zelfstandige bestuursorganen).
Decentraal: provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen zoals
de SER en veiligheidsregio's.
Deze decentrale overheden zijn publiekrechtelijke rechtspersonen (openbare lichamen, art.
2:1 BW). Dit betekent dat de wet hen rechtspersoonlijkheid verleent, zodat ze kunnen
deelnemen aan het privaatrechtelijk verkeer (bijv. grond kopen, overeenkomsten sluiten). De
bestuursorganen (bijv. college van B&W) van deze lichamen hebben zelf geen
rechtspersoonlijkheid; vermogensrechtelijke gevolgen treffen de rechtspersoon (bijv. de
gemeente) zelf.
3.3 Het begrip bestuursorgaan
Het kernbegrip 'bestuursorgaan' in art. 1:1 Awb wordt gedefinieerd als:
a-organen: bestuursorganen van een publiekrechtelijke rechtspersoon (bijv. de Staat,
een gemeente, een openbare universiteit). Alles wat een a-orgaan doet, valt in principe
onder de Awb. Er wordt hierdoor ook wel gezegd dat a-organen "twee petten op hebben":
ze kunnen namelijk zowel publiekrechtelijk (bijv. een vergunning verlenen) als
privaatrechtelijk (bijv. een contract sluiten) optreden.
b-organen: andere personen of colleges met enig openbaar gezag, die niet tot een
publiekrechtelijke rechtspersoon behoren. De Awb is voor hen alleen van toepassing
wanneer zij publiekrechtelijke bevoegdheden/openbaar gezag uitoefenen.
Uitvoerende macht: bestuursorganen.
3.4 Ambt, ambtsdrager, ambtenaar
Ambt: het bestuursorgaan zelf (bijv. het college van B&W), aan wie de bevoegdheden
zijn toegekend. Het ambt is onpersoonlijk en blijft bestaan, ook als personen wisselen.
Ambtsdrager: natuurlijke personen die het ambt bekleden (bijv. de wethouders die samen
het college vormen). Besluiten van een ambtsdrager gelden juridisch als besluiten van
het ambt.
Ambtenaar: personen aangesteld om in de openbare dienst te werken, in
ondergeschiktheid aan een ambt. Ambtenaren voeren vaak het werk uit. Soms hebben
ambtenaren een eigen bevoegdheid (bijv. een belastinginspecteur die een aanslag
oplegt); zij zijn dan voor die taak zelf een (b-)orgaan.
Het onderscheid is belangrijk omdat bevoegdheden aan het ambt toekomen. Een
opvolgende ambtsdrager is in principe gebonden aan de besluiten van zijn voorganger.
Twee vormen van bevoegdheidsuitoefening:
1. Concentratie: de bevoegdheid ligt bij het ambt (bijv. minister). Ambtenaren oefenen
deze uit via mandaat (in naam van het ambt, in dit geval in naam van de minister).
WEEK 1: INTRODUCTIE IN HET BESTUURSRECHT EN HET SYSTEEM VAN DE AWB
2.1 Inleiding; een casus
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dit betekent dat de overheid de rechten en
vrijheden van burgers moet respecteren en zich moet inzetten voor de verwezenlijking
daarvan, onder controle van een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Om de
doelen van de rechtsstaat te bereiken, zijn vier basisprincipes essentieel:
Legaliteitsbeginsel.
Onafhankelijke rechterlijke macht.
Machtenscheiding (evenwicht tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende
macht).
Eerbiediging van de grondrechten.
Functies van het bestuursrecht:
Legitimerende functie: normen voor het bestuurlijk handelen.
Instrumentele functie: instrumenten in handen van het openbaar bestuur.
Waarborgfunctie: rechtsbescherming van de burger tegen het optreden van het openbaar
bestuur.
Casus De kapsalon van Annemarie:
Annemarie verbouwt zonder de vereiste omgevingsvergunning haar woonhuis tot kapsalon.
Een concurrerende kapsalon dient een klacht in bij de gemeente. Het college van B&W
reageert met een brief waarin het Annemarie dwingt de verbouwing ongedaan te maken en
haar bedrijf te staken. Annemarie vraagt om inzage in de stukken over haar zaak en
ontvangt tevens een hoge belastingaanslag.
2.2 Twee uitgangspunten
Legaliteitsbeginsel
De overheid mag alleen ingrijpen in rechten en vrijheden van burgers als daarvoor een
grondslag bestaat in een (democratisch tot stand gekomen) wet. Dit beginsel waarborgt
rechtszekerheid en legitiem overheidsoptreden.
Bestuurshandelingen, vooral degene die belastend zijn (zoals het opleggen van een
belastingaanslag of een last onder dwangsom), moeten berusten op een wettelijke
bevoegdheid.
Veel grondrechten in de Grondwet mogen alleen bij wet worden beperkt. Andere
grondrechten geven de wetgever de opdracht om de verwezenlijking ervan te regelen.
In het strafrecht geldt het legaliteitsbeginsel strikter: een handeling is alleen strafbaar als
dat bij wet was bepaald op het moment dat zij werd verricht. In het bestuursrecht gaat het
vooral om de wettelijke grondslag voor bestuursbevoegdheden.
Ook het verlenen van subsidies (schijnbaar een gunst) vereist een wettelijke grondslag,
omdat hier vaak verplichtingen aan verbonden zijn die kunnen ingrijpen in de
rechtspositie van de ontvanger of derden.
Specialiteitsbeginsel
Het bestuur mag bij het uitoefenen van een wettelijke bevoegdheid alleen die belangen
behartigen waarvoor die specifieke regeling is gemaakt. Het algemeen belang is te vaag;
wetten geven daarom specifieke bevoegdheden voor specifieke doelen.
Functie: dit beginsel houdt het bestuur binnen de perken en biedt de rechter een
maatstaf om het handelen te toetsen.
Voorbeeld: een burgemeester die een vergunning verleent voor een evenement op grond
van de veiligheidsvoorschriften, mag daarbij niet het belang van geluidshinder van
omwonenden laten meewegen, tenzij de gebruikte wet dat specifiek toestaat.
Toepassing in de casus: het college van B&W moet bij haar optreden tegen Annemarie
alleen die belangen laten meewegen die horen bij de wettelijke grondslag die zij gebruikt
(bijv. het omgevingsplan), en niet het economische belang van de concurrent.
, Beginselen bestuursrecht
2.3 De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Hiërarchische opbouw van het normenstelsel:
1. Verdragen / Secundair verdragsrecht
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin
5. Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals AMvB’s)
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke en waterschapsverordeningen.
9. Beleidsregels (niet volledig bindend voor bestuursorganen)
10. (Vergunning)voorschriften / verplichtingen verbonden aan een beschikking
Gelede normstelling: in de praktijk heeft een burger vaak te maken met normen uit
verschillende niveaus tegelijk (bijv. een wet, een AMvB, een gemeentelijke verordening en
een beschikking). Dit wordt verticale gelede normstelling genoemd. Soms zijn voor één
activiteit ook meerdere regelingen op hetzelfde niveau van toepassing (bijv. zowel de
Omgevingswet als de Huisvestingswet), wat horizontale gelede normstelling wordt genoemd.
2.4.1 De Awb: algemeen
De Awb is ontstaan om eenheid, systematisering en vereenvoudiging in het versnipperde
bestuursrecht aan te brengen. De wet is in tranches in werking getreden (1994, 1998,
2009) en wordt continu aangepast en uitgebreid.
De Awb heeft een gebogen structuur. Algemene regels (bijv. over definities, abbb, en
procedures voor bezwaar en beroep) staan in de eerste hoofdstukken. Specifieke regels
voor bepaalde soorten besluiten of procedures staan in latere hoofdstukken en zijn
aanvullend op de algemene regels.
Doelen van de Awb:
1. Eenheid: creëren van uniforme procedures en termijnen.
2. Systematisering en vereenvoudiging: vervangen van versnipperde regels door
algemene bepalingen.
3. Codificatie: vastleggen van in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen.
4. Algemene nieuwe voorzieningen treffen, die niet in bijzondere wetgeving
thuishoren: bijv. introductie van algemene regels zoals de doorzendplicht en de
verplichte bezwaarprocedure voor beroep.
2.4.2 Relatie tot andere wetgeving
De Awb is de algemene wet, maar haar relatie tot andere (bijzondere) wetten varieert. Er zijn
vier soorten recht in de Awb:
a. Dwingend recht: de Awb-regel is verplicht. Bijzondere wetten in formele zin kunnen hier
van afwijken (bijv. art. 4:27 Awb over subsidies).
b. Regelend recht: de Awb stelt een hoofdregel, maar staat afwijkingen in lagere
regelgeving uitdrukkelijk toe (bijv. art. 4:1 Awb over schriftelijke aanvragen).
c. Aanvullend recht: de Awb vult aan wat in de bijzondere regeling ontbreekt (bijv. art. 4:13
Awb over beslistermijnen als de bijzondere wet die niet noemt).
d. Facultatief recht: de Awb biedt de mogelijkheid om een regeling toe te passen, maar
verplicht hiertoe niet (bijv. art. 3:10 Awb over de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure).
Praktisch belang: het is essentieel om te bepalen van welk type recht sprake is om vast te
stellen of een lagere regelgever van de Awb mag afwijken. Voor wetten in formele zin is dit
minder relevant, omdat deze altijd van de Awb kunnen afwijken.
, Beginselen bestuursrecht
WEEK 2: DE ORGANISATIE VAN HET OPENBAAR BESTUUR; BESTUURSORGAAN
3.1 Inleiding; een casus
Casus De zelfstandige gemeentesecretaris
In de gemeente Zevenbergen werkt de gemeentesecretaris, Van den Heuvel, zeer
zelfstandig en trekt zich weinig aan van het politieke gezag. Zij filtert alle opdrachten en
verzoeken aan ambtenaren en geeft hier alleen gehoor aan als ze dit in het gemeentebelang
vindt. Op haar advies weigert het college van B&W een vergunning voor de bouw van een
sportcentrum van "Fitness for All". De rechter bepaalt later dat de vergunning wel had
moeten worden verleend. Uit onderzoek blijkt dat Van den Heuvel niet onpartijdig was,
omdat de bouw van het centrum ongunstig was voor een cliënt van haar privé-adviespraktijk.
Na een rumoerige discussie wordt zij door het college geschorst en later ontslagen.
3.2 Het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur is een abstract en gelaagd concept. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat: bevoegdheden worden uitgeoefend op verschillende
niveaus (Europees, nationaal, provinciaal, gemeentelijk, waterschappen), maar de staat blijft
een eenheid. Belangrijke bestuursniveaus zijn:
Centraal: het Rijk/de Staat (ministeries, zelfstandige bestuursorganen).
Decentraal: provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen zoals
de SER en veiligheidsregio's.
Deze decentrale overheden zijn publiekrechtelijke rechtspersonen (openbare lichamen, art.
2:1 BW). Dit betekent dat de wet hen rechtspersoonlijkheid verleent, zodat ze kunnen
deelnemen aan het privaatrechtelijk verkeer (bijv. grond kopen, overeenkomsten sluiten). De
bestuursorganen (bijv. college van B&W) van deze lichamen hebben zelf geen
rechtspersoonlijkheid; vermogensrechtelijke gevolgen treffen de rechtspersoon (bijv. de
gemeente) zelf.
3.3 Het begrip bestuursorgaan
Het kernbegrip 'bestuursorgaan' in art. 1:1 Awb wordt gedefinieerd als:
a-organen: bestuursorganen van een publiekrechtelijke rechtspersoon (bijv. de Staat,
een gemeente, een openbare universiteit). Alles wat een a-orgaan doet, valt in principe
onder de Awb. Er wordt hierdoor ook wel gezegd dat a-organen "twee petten op hebben":
ze kunnen namelijk zowel publiekrechtelijk (bijv. een vergunning verlenen) als
privaatrechtelijk (bijv. een contract sluiten) optreden.
b-organen: andere personen of colleges met enig openbaar gezag, die niet tot een
publiekrechtelijke rechtspersoon behoren. De Awb is voor hen alleen van toepassing
wanneer zij publiekrechtelijke bevoegdheden/openbaar gezag uitoefenen.
Uitvoerende macht: bestuursorganen.
3.4 Ambt, ambtsdrager, ambtenaar
Ambt: het bestuursorgaan zelf (bijv. het college van B&W), aan wie de bevoegdheden
zijn toegekend. Het ambt is onpersoonlijk en blijft bestaan, ook als personen wisselen.
Ambtsdrager: natuurlijke personen die het ambt bekleden (bijv. de wethouders die samen
het college vormen). Besluiten van een ambtsdrager gelden juridisch als besluiten van
het ambt.
Ambtenaar: personen aangesteld om in de openbare dienst te werken, in
ondergeschiktheid aan een ambt. Ambtenaren voeren vaak het werk uit. Soms hebben
ambtenaren een eigen bevoegdheid (bijv. een belastinginspecteur die een aanslag
oplegt); zij zijn dan voor die taak zelf een (b-)orgaan.
Het onderscheid is belangrijk omdat bevoegdheden aan het ambt toekomen. Een
opvolgende ambtsdrager is in principe gebonden aan de besluiten van zijn voorganger.
Twee vormen van bevoegdheidsuitoefening:
1. Concentratie: de bevoegdheid ligt bij het ambt (bijv. minister). Ambtenaren oefenen
deze uit via mandaat (in naam van het ambt, in dit geval in naam van de minister).
