INLEIDING BESTUURSRECHT
Samenvatting
,Inleiding Bestuursrecht samenvatting
Hoofdstuk 1 Introductie en overzicht
1.1 Besturen en bestuursrecht
• Nederland wordt bestuurd. Het gaat hier om een bijzonder soort bestuur: het openbaar bestuur.
• Het 'openbaar bestuur' is specifiek dat deel van de overheid dat zich bezighoudt met 'besturen'.
• Besturen is het in het algemeen belang ordenen, reguleren en beïnvloeden van activiteiten, gedragingen en nalaten
van allen die zich in ons land bevinden, alsmede het behartigen van de gezamenlijke belangen van de bevolking.
• Naast feitelijke instrumenten gaat het om talkrijke juridische instrumenten. Ook heeft het bestuur diverse
bevoegdheden om regels van bestuursrecht te handhaven.
• Er zijn ook overheidsinstanties die zich met andere activiteiten dan 'besturen' bezighouden.
• De rechter is belast met rechtspraak. De wetgever maakt wetten. Hier herkent men al direct de 3 staatsmachten:
wetgever, bestuur en rechter. Men spreekt over de trias politica. Her Nederlandse 'openbaar bestuur' is als 1 van de 3
staatsmachten actief op verschillende overheidsniveaus (Rijk, provincie, gemeente).
• Het bestuur wordt direct of indirect gecontroleerd door de vertegenwoordigende organen zoals gemeenteraden en het
nationaal parlement. Deze organen - de leden daarvan - zijn democratisch, in overeenstemming met de procedures
van de Kieswet, gekozen.
• Het college van B&W (art. 34 lid 1 Gemw) wordt bijv. gecontroleerd door een gemeenteraad. Het college en elk van
zijn leden afzonderlijk zijn aan de gemeenteraad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur
(art. 169 lid 1 Gemw).
• Het belangrijkste bestuur op nationaal niveau is de regering. De ministers, die met de Koning de regering vormen (art.
42 lid 1 Gw), worden door het parlement (Eerste en Tweede Kamer) gecontroleerd.
• Er is ook een 'openbaar bestuur' op decentraal niveau (bijv. op het niveau van de gemeente en de provincie). Zo
maakt een college van B&W deel uit van het bestuur van Nederland. Het college van B&W is een belangrijk orgaan
van het gemeentebestuur.
• Waterschappen behoren tot de oudste onderdelen van ons openbaar bestuur. Art. 10 Wschw bepaalt dat het bestuur
van een waterschap bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Art. 78 Wschw kent
aan het algemeen bestuur de bevoegdheid toe om verordeningen te maken die het bestuur nodig oordeelt voor de
taken die aan het waterschap zijn opgedragen.
• De wet geeft vooral algemene en globale regels voor de organisatie van het openbaar bestuur en stelt regels aan het
besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur nu precies moet doen en hoe het bestuur in een
concrete situatie moet handelen.
• Het openbaar bestuur moet immers voortdurend het maatschappelijk leven regelen en sturen. En dat is maatwerk en
soms ook improvisatie.
• In een ingewikkelde samenleving als de Nederlandse kan de wetgever daarom hooguit op hoofdlijnen richting geven
aan het bestuur en kaders stellen. Dit kan allereerst plaatsvinden doordat de wet globaal de taken van het bestuur
beschrijft.
• Het 'openbaar bestuur' van Nederland behartigt het 'algemeen belang'. Dat is het belang van ons allemaal, hoewel
niet iedere burger dat ook zo ervaart.
• De behartiging van 'het algemeen belang' is de leidraad van het openbaar bestuur. Deze leidraad maakt direct
duidelijk dat ons openbaar bestuur een dienende functie heeft: het is in het leven geroep door en voor ons allemaal.
• Het moet daarom zorgvuldig en zonder partijdigheid zijn besluiten nemen en handelingen verrichten.
• In een democratische rechtsstaat bepaalt de wetgever op hoofdlijnen waarop de behartiging van het algemeen
belang gericht moet zijn.
• De algemene belangen waarvoor het bestuur moet zorgen, worden ook wel publieke belangen genoemd.
• De belangen zijn algemeen omdat deze in principe alle inwoners aangaan. Het benadrukken van het publieke
karakter van de belangen onderstreept dat de overheid deze belangen onderstreept dat de overheid deze belangen
niet zelf verzint, maar dat o.b.v. een democratisch proces (verkiezingen, openbaar debat, wetgeving) wordt bepaald
welke belangen moeten worden behartigd.
1.1.1 Wat doet het bestuur?
• Er wordt bestuurd op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau. Er bestaan op deze overheidsniveaus verschillende
besturen die - o.b.v. vele wetten - delen van het algemeen belang behartigen. Zo behartigt het gemeentebestuur
diverse soorten belangen. Het gaat dan o.a. om belangen in de sfeer van het milieu en de ruimtelijke ordening, de
volkshuisvesting, welzijn en recreatie, cultuur en sociale zaken.
• Met het oog op de activiteiten van het openbaar bestuur kan men misschien beter spreken over reguleren. Het
openbaar bestuur reguleert en stuurt onder meer activiteiten van burgers. Vaak doet het dat via het nemen van
besluiten.
• Het nemen van een besluit betekent dat het bestuur een rechtshandeling verricht. Dat is een handeling met (beoogd)
rechtsgevolg. Die handeling verandert iets in de wereld van het recht.
• Bij een vergunningstelsel is het dus zo dat de wetgever een activiteit eerst verbiedt. Tevens bepaalt de wetgever dat
het bestuur deze activiteit bij vergunning (al dan niet onder voorschriften) kan toestaan. Het bestuur verricht
daarnaast veel feitelijke handelingen of geeft daartoe opdracht.
• Omgevingsplannen: belangrijke gemeentelijke plannen met regels voor de fysieke leefomgeving (art. 2.4
Omgevingswet), zoals regels over het gebruik van grond. Een omgevingsplan kan ook omgevingswaarden bevatten
(art. 2.11 Omgevingswet).
• Op landelijk niveau (rijksniveau) worden door verschillende organen van het openbaar bestuur ook bevoegdheden
uitgeoefend.
• Een hoofdtaak van het belangrijkste bestuursorgaan op rijksniveau - de regering - is verder het maken van algemene
regels bij algemene maatregel van bestuur (AMvB).
1.1.2 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in vogelvlucht
• In een interventiestaat of verzorgingsstaat is er sprake van een overheid die zich vrijwel met alle aspecten van het
maatschappelijk leven bemoeit. Deze bemoeizucht van de overheid ging in ons land volgens sommigen uiteindelijk te
ver zodat er tegenkrachten ontstonden, vooral vanaf de jaren 80 van de vorige eeuw.
1
, • Dit stelde de vraag op scherp welke taken echter door de overheid moeten worden verricht en welke taken ook aan
burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen worden overgelaten.
• Verschijnselen als privatisering (het overlaten van bepaalde overheidsactiviteiten aan particulieren), deregulering (het
streven naar minder regels) en marktwerking (de overheid opvatten als een leverancier van producten aan klanten)
kregen steeds meer aandacht.
• Minder regels en vooral vereenvoudiging van procedures werd het recept.
• Voor 1795 was de bestuursfunctie vooral op plaatselijke niveau goed zichtbaar: in de steden woonden relatief veel
mensen dicht bij elkaar. Dat dwong de bestuurders van een stad tot het treffen van gerichte maatregelen.
• Op het platteland was de bestuursfunctie minder ontwikkeld. Een uitzondering betrof de waterstaat. Al in de 14e eeuw
komen waterschappen tot stand.
• Deze steunden voor het uitvoeren van hun taken in belangrijke mate op de medewerking van de bevolking. Dat kwam
de effectiviteit van hun optreden niet altijd ten goede. Bovendien was in die tijd de afstemming binnen het openbaar
bestuur gebrekkig.
• Zo kon het gebeuren dat waterschappen geen halt konden toeroepen aan ongewenste ontginning van gronden,
omdat steden belang hadden bij de handel in turf.
• De ontwikkeling van de bestuursfunctie op centraal niveau kwam in een stroomversnelling onder de vorsten uit het
Bourgondische en Oostenrijkse huis (eerste helft van de 16e eeuw). Doordat de Nederlandse gewesten onder 1
landsheer werden gebracht, nam de behoefte aan centrale regie toe.
• De vroege centraliserende tendens werd echter gestuit door de opstand van de Nederlanden tegen het Spaanse
gezag. Onder de Republiek der Verenigende Nederlanden ging de aandacht niet uit naar het realiseren van een
krachtig centraal gezag.
• In de periode na 1795 kwam de ontwikkeling van de bestuursfunctie op centraal niveau weer in een stroomversnelling
door de vestiging van de eenheidsstaat.
• De opbouw van een nieuwe bestuurlijke organisatie werd achtereenvolgens, ter hand genomen tijdens de Bataafse
Republiek (1795-1806), het Koninkrijk Holland (1806-1810) en de inlijving bij Frankrijk (1810-1813).
• Vooral de inlijving bij Frankrijk heeft een grote invloed gehad op de Nederlandse bestuursorganisatie.
• De goede bevolkingsadministratie, het strakke financiële beheer en de handhaving van de openbare orde zijn
wapenfeiten die iedereen kent uit de geschiedenisboekjes. Maar het Franse bestuur bracht ook nieuwe
ontwikkelingen op sociaal economisch gebied.
• Het bewind van koning Willem I (1815-1840) bouwde voort op de Franse organisatie. Onder zijn regering kwam een
stelsel van departementen (ministeries) tot ontwikkeling. De regeringsperiode van koning Willem I kwam de
bestuursfunctie ten goede.
• De bestuursmacht van Willem I was groot. Hij bracht vaak regels tot stand zonder een specifieke (grond)wettelijke
basis. De controle op de koning was beperkt.
• Uiteindelijk werd de zelfstandige bestuursmacht van de koning in Nederland beteugeld door de ontwikkeling van het
parlementaire stelsel, de vestiging van de vertrouwensregel tussen regering en parlement en de (uitwerking van de)
politieke ministeriële verantwoordelijkheid (1853-1868).
• De zelfstandige bevoegdheden van de koning werden vergaand aan de banden gelegd en dat ministers en regering
uiteindelijk steeds het vertrouwen en de steun van de volksvertegenwoordiging moeten hebben.
• Binnen dit stelsel is de koning onschendbaar (art. 42 lid 2 Gw). Faalt het bestuur, dan moet de verantwoordelijke
minister - als er geen vertrouwen is - opstappen. Binnen een zodanig stelsel is er geen ruimte voor een autonoom
opererende koning.
• De industriële revolutie, de sociale kwestie, WO I, de economische crisis van de jaren 30, WO II en de wederopbouw
leidden uiteindelijk tot een explosieve groei van de bestuurswetgeving.
• De groei van de hoeveelheid bestuurswetgeving en de complexiteit daarvan is een verschijnsel dat samengaat met
de opkomst van de interventiestaat of de verzorgingsstaat. Men spreekt ook wel over de sociale rechtsstaat.
• Het gaat hier om een verbijzondering van de klassieke democratische rechtsstaat. In dit laatste type staat gaat her
erom dat de overheid de rechten van burgers garandeert door het respecteren van grondrechten, het stellen van
algemene regels (wetten) en door rechtspraak.
• Via een stelsel van klassieke grondrechten wordt de vrijheid van burgers gegarandeerd. Wetten geven uitdrukking
aan het belangrijke beginsel van wetmatigheid van bestuur.
• De overheid beperkte zich in de loop van de 20e eeuw echter niet langer tot het reguleren van het maatschappelijk
leven d.m.v. ver- en geboden. Zij probeerde ook de bestaanszekerheid van burgers actief bevorderen (uitkeringen,
medische zorg en goed onderwijs).
• De klassieke grondrechten werden aangevuld met sociale grondrechten (denk bijv. aan het recht op onderwijs). De
sociale rechtsstaat werd vooral na WO II gerealiseerd.
• De overheid trok zich de kwaliteit van het bestaan van burgers dus intensief aan. Veel bestuurswetten worden vaak
gewijzigd onder invloed van beleidsmatige en politieke wensen.
1.1.3 Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur
• Om te besturen beschikt het bestuur o.a. over bevoegdheden om avv's vast te stellen (regelgevende bevoegdheid).
Dit soort voorschriften - burgers bindende algemene regels - vindt men niet alleen in wetten die gemaakt zijn door de
regering en de Staten-Generaal (zgn. 'wetten in formele zin' art. 81 Gw maar ook in de al genoemde AMvB's regels
gemaakt door de regering en vastgesteld bij KB) en in diverse soorten verordeningen.
• In dit verband wordt gesproken over 'gedelegeerde regelgeving' of over 'bestuurswetgeving'. De door
bestuursorganen vastgestelde avv's moeten in de regel op de wet (in formele zin) steunen of daartoe herleidbaar zijn.
• Een ander bekend type bevoegdheid van het bestuur is de vergunningsbevoegdheid (een beschikkingsbevoegdheid).
Het verlenen van een vergunning is nog altijd een belangrijke rechtsfiguur in het bestuursrecht.
• Door een vergunning kan het gedrag van burgers namelijk gericht, in het concrete geval, worden beïnvloed.
• Eerst verbiedt de wetgever het verrichten van een bepaalde activiteit. De wetgever bepaalt dat het ook strafbaar is.
• Het met straf bedreigde verbod dat zo in het leven is geroepen, is echter niet absoluut bedoeld.
• Een ondernemer (burger) kan daarom aan het bestuur toestemming vragen om de betreffende activiteit te mogen
verrichten. Door het verlenen van een vergunning vervalt het strafbare karakter van de activiteit.
• Om een activiteit goed te kunnen reguleren mag het bestuur meestal ook voorschriften verbinden aan de vergunning.
Vaak is dit ook het doel van een vergunningstelsel. Het gaat niet zozeer om het verlenen van de
2
, overheidstoestemming (de vergunning) als zodanig, maar om de normstelling 'in concreto'; geen algemene regels,
maar maatwerk.
• Om de verschillende bestuurstaken goed te kunnen behartigen zal het bestuur soms ook tegen de wil van individuele
burgers of ondernemers moeten kunnen optreden.
• Hiertoe verschaft de wetgever het bestuur handhavingsbevoegdheden. Een belangrijk type handhavingsbevoegdheid
is de last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid maakt het mogelijk om illegale activiteit feitelijk te beëindigen, zo
nodig door het toepassen van dwang.
• Verder kunnen bestuursorganen in bepaalde gevallen vrijstelling of ontheffing van verplichtingen of verboden, die zijn
neergelegd in avv's , verlenen.
• Aan dit typen beschikkingsbevoegdheid, dat ook uit de wet moet blijken, ligt de gedachte ten grondslag dat er altijd
bijzondere situaties denkbaar zijn waarin bepaalde wettelijke regels beter niet kunnen worden toegepast.
• Een van de fundamentele regels in de democratische rechtsstaat is dat het bestuur in beginsel niet mag handelen
tenzij de wetgever dit heeft toegestaan.
• Algemeen uitgangspunt is dat het bestuur, om bindende besluiten te kunnen nemen, over een op de wet gebaseerde
bevoegdheid moet beschikken.
• Het beginsel van wetmatigheid van bestuur of het legaliteitsbeginsel waarborgt de vrijheid van burgers en dient
tevens de rechtszekerheid.
• Rechtszekerheid impliceert voorspelbaarheid van bestuurshandelen. Gelet op deze voorspelbaarheid is het beginsel
van wetmatigheid van bestuur niet alleen van belang voor de bevoegdheden van het bestuur o.b.w.v de vrijheid van
burgers kan worden beperkt.
• Het beginsel geldt in essentie ook voor bevoegdheden op basis waarvan een burger kan worden begunstigd.
• Van groot belang is dat de wetgever - en dus niet het bestuur zelf - bepaalt welke belangen mogen (en tevens
moeten) worden behartigd. Als de wetgever bevoegdheden aan het bestuur toekent, worden deze ook naar doel
afgebakend.
• Dit volgt uit het specialiteitsbeginsel. Het doel van een bevoegdheid kan worden afgeleid uit de parlementaire
geschiedenis van de wet, maar beter is dat ook de tekst van de wet op een heldere manier uitsluitsel geeft. Zo wordt
voorkomen dat het bestuur zijn bevoegdheden voor van alles en nog wat zou kunnen gebruiken.
• De juridische beperking van de bevoegdheden van het bestuur is een hoeksteen van onze democratische
rechtsstaat. Zou het bestuur (of in ruimere zin de overheid) immers over onbeperkte bevoegdheden beschikken, dan
zou dat resulteren in een totalitaire samenleving.
• D.w.z. een samenleving waarin eer geen duidelijk onderscheid bestaat tussen de publiekrechtelijke sfeer van de staat
enerzijds en een vrije maatschappij van de burgers anderzijds; een samenleving waarin het bestuur naar eigen inzicht
o.b.v. een algemene bevoegdheid regulerend zou kunnen optreden.
• Het bestuursrecht wordt vooral gezien als het recht dat waarborgen biedt tegen de onrechtmatige uitoefening van
bestuursbevoegdheid. Datzelfde bestuursrecht verleent ook bestuursbevoegdheden aan het bestuur.
• Een bestuursbevoegdheid kan men zien als 'gereedschap' van het bestuur. Dit brengt ons bij een specifieke dimensie
van het bestuursrecht. De instrumentele dimensie beschouwt het bestuursrecht vooral als een verzameling van
instrumenten (middelen) voor het bestuur om te kunnen besturen.
• Deze instrumentele benadering is niet onjuist, maar zij mag niet de overhand krijgen. Daarom wordt stevig benadrukt
dat het bestuursrecht ook een waarborgdimensie kent (die ziet op de juridische inkadering en beperking van
bestuursbevoegdheid).
• Beide dimensies zijn van belang. Ze vormen in zekere zin elkaars complement.
1.1.4 Publiekrechtelijke bevoegdheid en bestuursbevoegdheid
• Hoofdregel is dat een bestuursbevoegdheid is gebaseerd op de wet. Het betreft een bevoegdheid op basis waarvan
het bestuur publieke belangen behartigt ter regulering van het maatschappelijk leven.
• Een bestuursbevoegdheid is een bepaald type publiekrechtelijke bevoegdheid. Het is een publiekrechtelijke
bevoegdheid die door een bestuursorgaan wordt uitgeoefend.
• Publiekrechtelijke bevoegdheden zijn verdeeld over de 3 bekende staatsmachten: de wetgevende macht, de
uitvoerende macht (het bestuur) en de rechtsprekende macht. Men spreek over de trias politica.
• Het gaat natuurlijk allereerst om 'bevoegdheden'. Een bevoegdheid kan men omschrijven als een vermogen van een
orgaan om (doelgericht) 'rechtsgevolgen' tot stand te brengen. Een rechtsgevolg is een gevolg in de wereld van het
recht.
• Een publiekrechtelijke bevoegdheid is iedere bevoegdheid van een overheidsorgaan om positief recht - d.w.z.
geldend en afdwingbaar recht - te vormen, vast te stellen of te handhaven.
• Kenmerkend voor alle publiekrechtelijke bevoegdheden is dat deze per definitie alleen door een overheidsorgaan
kunnen worden uitgeoefend. Burgers beschikken niet over publiekrechtelijke bevoegdheden.
• Essentieel voor de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheid is verder dat deze in de regel eenzijdig kan
plaatsvinden met inachtneming van de relevante geschreven en ongeschreven publieke rechtsnormen (regels en
beginselen).
• Het bestuur moet o.a. zorgvuldig handelen, rekening houden met belangen van burgers en hen zo nodig horen. Maar
uiteindelijk beslist het bestuur.
1.1.5 Bestuursrecht: formeel en materieel
• Het bestuursrecht houdt zich vooral bezig met de rechtsverhouding(en) tussen het bestuur en burgers. Onder
bestuursrecht kan dan ook worden verstaan het recht dat de relaties tussen het openbaar bestuur en burgers
normeert (d.w.z. van relevante rechtsnormen voorziet).
• Een belangrijk onderdeel van het bestuursrecht ziet vervolgens op de vraag hoe een belanghebbende burger in
rechte kan opkomen tegen een besluit van het bestuur als hij het daar niet mee eens is.
• Het betreft hier het vraagstuk van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Gangbaar is de procedure waarbij een
belanghebbende eerst bezwaar maakt tegen een besluit bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen,
vervolgens beroep instelt bij de bevoegde bestuursrechter en daarna nog in hoger beroep gaat bij een hogere rechter.
• Het formeel bestuursrecht regelt verder de procedures van bezwaar en administratief beroep. Het betreft hier
procedures die voorafgaan aan een beroep op de bestuursrechter.
• Regels over bezwaar, administratief beroep en bestuursrechtspraak treft men aan in H6, 7 & 8 van de Awb.
3
Samenvatting
,Inleiding Bestuursrecht samenvatting
Hoofdstuk 1 Introductie en overzicht
1.1 Besturen en bestuursrecht
• Nederland wordt bestuurd. Het gaat hier om een bijzonder soort bestuur: het openbaar bestuur.
• Het 'openbaar bestuur' is specifiek dat deel van de overheid dat zich bezighoudt met 'besturen'.
• Besturen is het in het algemeen belang ordenen, reguleren en beïnvloeden van activiteiten, gedragingen en nalaten
van allen die zich in ons land bevinden, alsmede het behartigen van de gezamenlijke belangen van de bevolking.
• Naast feitelijke instrumenten gaat het om talkrijke juridische instrumenten. Ook heeft het bestuur diverse
bevoegdheden om regels van bestuursrecht te handhaven.
• Er zijn ook overheidsinstanties die zich met andere activiteiten dan 'besturen' bezighouden.
• De rechter is belast met rechtspraak. De wetgever maakt wetten. Hier herkent men al direct de 3 staatsmachten:
wetgever, bestuur en rechter. Men spreekt over de trias politica. Her Nederlandse 'openbaar bestuur' is als 1 van de 3
staatsmachten actief op verschillende overheidsniveaus (Rijk, provincie, gemeente).
• Het bestuur wordt direct of indirect gecontroleerd door de vertegenwoordigende organen zoals gemeenteraden en het
nationaal parlement. Deze organen - de leden daarvan - zijn democratisch, in overeenstemming met de procedures
van de Kieswet, gekozen.
• Het college van B&W (art. 34 lid 1 Gemw) wordt bijv. gecontroleerd door een gemeenteraad. Het college en elk van
zijn leden afzonderlijk zijn aan de gemeenteraad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur
(art. 169 lid 1 Gemw).
• Het belangrijkste bestuur op nationaal niveau is de regering. De ministers, die met de Koning de regering vormen (art.
42 lid 1 Gw), worden door het parlement (Eerste en Tweede Kamer) gecontroleerd.
• Er is ook een 'openbaar bestuur' op decentraal niveau (bijv. op het niveau van de gemeente en de provincie). Zo
maakt een college van B&W deel uit van het bestuur van Nederland. Het college van B&W is een belangrijk orgaan
van het gemeentebestuur.
• Waterschappen behoren tot de oudste onderdelen van ons openbaar bestuur. Art. 10 Wschw bepaalt dat het bestuur
van een waterschap bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Art. 78 Wschw kent
aan het algemeen bestuur de bevoegdheid toe om verordeningen te maken die het bestuur nodig oordeelt voor de
taken die aan het waterschap zijn opgedragen.
• De wet geeft vooral algemene en globale regels voor de organisatie van het openbaar bestuur en stelt regels aan het
besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur nu precies moet doen en hoe het bestuur in een
concrete situatie moet handelen.
• Het openbaar bestuur moet immers voortdurend het maatschappelijk leven regelen en sturen. En dat is maatwerk en
soms ook improvisatie.
• In een ingewikkelde samenleving als de Nederlandse kan de wetgever daarom hooguit op hoofdlijnen richting geven
aan het bestuur en kaders stellen. Dit kan allereerst plaatsvinden doordat de wet globaal de taken van het bestuur
beschrijft.
• Het 'openbaar bestuur' van Nederland behartigt het 'algemeen belang'. Dat is het belang van ons allemaal, hoewel
niet iedere burger dat ook zo ervaart.
• De behartiging van 'het algemeen belang' is de leidraad van het openbaar bestuur. Deze leidraad maakt direct
duidelijk dat ons openbaar bestuur een dienende functie heeft: het is in het leven geroep door en voor ons allemaal.
• Het moet daarom zorgvuldig en zonder partijdigheid zijn besluiten nemen en handelingen verrichten.
• In een democratische rechtsstaat bepaalt de wetgever op hoofdlijnen waarop de behartiging van het algemeen
belang gericht moet zijn.
• De algemene belangen waarvoor het bestuur moet zorgen, worden ook wel publieke belangen genoemd.
• De belangen zijn algemeen omdat deze in principe alle inwoners aangaan. Het benadrukken van het publieke
karakter van de belangen onderstreept dat de overheid deze belangen onderstreept dat de overheid deze belangen
niet zelf verzint, maar dat o.b.v. een democratisch proces (verkiezingen, openbaar debat, wetgeving) wordt bepaald
welke belangen moeten worden behartigd.
1.1.1 Wat doet het bestuur?
• Er wordt bestuurd op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau. Er bestaan op deze overheidsniveaus verschillende
besturen die - o.b.v. vele wetten - delen van het algemeen belang behartigen. Zo behartigt het gemeentebestuur
diverse soorten belangen. Het gaat dan o.a. om belangen in de sfeer van het milieu en de ruimtelijke ordening, de
volkshuisvesting, welzijn en recreatie, cultuur en sociale zaken.
• Met het oog op de activiteiten van het openbaar bestuur kan men misschien beter spreken over reguleren. Het
openbaar bestuur reguleert en stuurt onder meer activiteiten van burgers. Vaak doet het dat via het nemen van
besluiten.
• Het nemen van een besluit betekent dat het bestuur een rechtshandeling verricht. Dat is een handeling met (beoogd)
rechtsgevolg. Die handeling verandert iets in de wereld van het recht.
• Bij een vergunningstelsel is het dus zo dat de wetgever een activiteit eerst verbiedt. Tevens bepaalt de wetgever dat
het bestuur deze activiteit bij vergunning (al dan niet onder voorschriften) kan toestaan. Het bestuur verricht
daarnaast veel feitelijke handelingen of geeft daartoe opdracht.
• Omgevingsplannen: belangrijke gemeentelijke plannen met regels voor de fysieke leefomgeving (art. 2.4
Omgevingswet), zoals regels over het gebruik van grond. Een omgevingsplan kan ook omgevingswaarden bevatten
(art. 2.11 Omgevingswet).
• Op landelijk niveau (rijksniveau) worden door verschillende organen van het openbaar bestuur ook bevoegdheden
uitgeoefend.
• Een hoofdtaak van het belangrijkste bestuursorgaan op rijksniveau - de regering - is verder het maken van algemene
regels bij algemene maatregel van bestuur (AMvB).
1.1.2 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in vogelvlucht
• In een interventiestaat of verzorgingsstaat is er sprake van een overheid die zich vrijwel met alle aspecten van het
maatschappelijk leven bemoeit. Deze bemoeizucht van de overheid ging in ons land volgens sommigen uiteindelijk te
ver zodat er tegenkrachten ontstonden, vooral vanaf de jaren 80 van de vorige eeuw.
1
, • Dit stelde de vraag op scherp welke taken echter door de overheid moeten worden verricht en welke taken ook aan
burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen worden overgelaten.
• Verschijnselen als privatisering (het overlaten van bepaalde overheidsactiviteiten aan particulieren), deregulering (het
streven naar minder regels) en marktwerking (de overheid opvatten als een leverancier van producten aan klanten)
kregen steeds meer aandacht.
• Minder regels en vooral vereenvoudiging van procedures werd het recept.
• Voor 1795 was de bestuursfunctie vooral op plaatselijke niveau goed zichtbaar: in de steden woonden relatief veel
mensen dicht bij elkaar. Dat dwong de bestuurders van een stad tot het treffen van gerichte maatregelen.
• Op het platteland was de bestuursfunctie minder ontwikkeld. Een uitzondering betrof de waterstaat. Al in de 14e eeuw
komen waterschappen tot stand.
• Deze steunden voor het uitvoeren van hun taken in belangrijke mate op de medewerking van de bevolking. Dat kwam
de effectiviteit van hun optreden niet altijd ten goede. Bovendien was in die tijd de afstemming binnen het openbaar
bestuur gebrekkig.
• Zo kon het gebeuren dat waterschappen geen halt konden toeroepen aan ongewenste ontginning van gronden,
omdat steden belang hadden bij de handel in turf.
• De ontwikkeling van de bestuursfunctie op centraal niveau kwam in een stroomversnelling onder de vorsten uit het
Bourgondische en Oostenrijkse huis (eerste helft van de 16e eeuw). Doordat de Nederlandse gewesten onder 1
landsheer werden gebracht, nam de behoefte aan centrale regie toe.
• De vroege centraliserende tendens werd echter gestuit door de opstand van de Nederlanden tegen het Spaanse
gezag. Onder de Republiek der Verenigende Nederlanden ging de aandacht niet uit naar het realiseren van een
krachtig centraal gezag.
• In de periode na 1795 kwam de ontwikkeling van de bestuursfunctie op centraal niveau weer in een stroomversnelling
door de vestiging van de eenheidsstaat.
• De opbouw van een nieuwe bestuurlijke organisatie werd achtereenvolgens, ter hand genomen tijdens de Bataafse
Republiek (1795-1806), het Koninkrijk Holland (1806-1810) en de inlijving bij Frankrijk (1810-1813).
• Vooral de inlijving bij Frankrijk heeft een grote invloed gehad op de Nederlandse bestuursorganisatie.
• De goede bevolkingsadministratie, het strakke financiële beheer en de handhaving van de openbare orde zijn
wapenfeiten die iedereen kent uit de geschiedenisboekjes. Maar het Franse bestuur bracht ook nieuwe
ontwikkelingen op sociaal economisch gebied.
• Het bewind van koning Willem I (1815-1840) bouwde voort op de Franse organisatie. Onder zijn regering kwam een
stelsel van departementen (ministeries) tot ontwikkeling. De regeringsperiode van koning Willem I kwam de
bestuursfunctie ten goede.
• De bestuursmacht van Willem I was groot. Hij bracht vaak regels tot stand zonder een specifieke (grond)wettelijke
basis. De controle op de koning was beperkt.
• Uiteindelijk werd de zelfstandige bestuursmacht van de koning in Nederland beteugeld door de ontwikkeling van het
parlementaire stelsel, de vestiging van de vertrouwensregel tussen regering en parlement en de (uitwerking van de)
politieke ministeriële verantwoordelijkheid (1853-1868).
• De zelfstandige bevoegdheden van de koning werden vergaand aan de banden gelegd en dat ministers en regering
uiteindelijk steeds het vertrouwen en de steun van de volksvertegenwoordiging moeten hebben.
• Binnen dit stelsel is de koning onschendbaar (art. 42 lid 2 Gw). Faalt het bestuur, dan moet de verantwoordelijke
minister - als er geen vertrouwen is - opstappen. Binnen een zodanig stelsel is er geen ruimte voor een autonoom
opererende koning.
• De industriële revolutie, de sociale kwestie, WO I, de economische crisis van de jaren 30, WO II en de wederopbouw
leidden uiteindelijk tot een explosieve groei van de bestuurswetgeving.
• De groei van de hoeveelheid bestuurswetgeving en de complexiteit daarvan is een verschijnsel dat samengaat met
de opkomst van de interventiestaat of de verzorgingsstaat. Men spreekt ook wel over de sociale rechtsstaat.
• Het gaat hier om een verbijzondering van de klassieke democratische rechtsstaat. In dit laatste type staat gaat her
erom dat de overheid de rechten van burgers garandeert door het respecteren van grondrechten, het stellen van
algemene regels (wetten) en door rechtspraak.
• Via een stelsel van klassieke grondrechten wordt de vrijheid van burgers gegarandeerd. Wetten geven uitdrukking
aan het belangrijke beginsel van wetmatigheid van bestuur.
• De overheid beperkte zich in de loop van de 20e eeuw echter niet langer tot het reguleren van het maatschappelijk
leven d.m.v. ver- en geboden. Zij probeerde ook de bestaanszekerheid van burgers actief bevorderen (uitkeringen,
medische zorg en goed onderwijs).
• De klassieke grondrechten werden aangevuld met sociale grondrechten (denk bijv. aan het recht op onderwijs). De
sociale rechtsstaat werd vooral na WO II gerealiseerd.
• De overheid trok zich de kwaliteit van het bestaan van burgers dus intensief aan. Veel bestuurswetten worden vaak
gewijzigd onder invloed van beleidsmatige en politieke wensen.
1.1.3 Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur
• Om te besturen beschikt het bestuur o.a. over bevoegdheden om avv's vast te stellen (regelgevende bevoegdheid).
Dit soort voorschriften - burgers bindende algemene regels - vindt men niet alleen in wetten die gemaakt zijn door de
regering en de Staten-Generaal (zgn. 'wetten in formele zin' art. 81 Gw maar ook in de al genoemde AMvB's regels
gemaakt door de regering en vastgesteld bij KB) en in diverse soorten verordeningen.
• In dit verband wordt gesproken over 'gedelegeerde regelgeving' of over 'bestuurswetgeving'. De door
bestuursorganen vastgestelde avv's moeten in de regel op de wet (in formele zin) steunen of daartoe herleidbaar zijn.
• Een ander bekend type bevoegdheid van het bestuur is de vergunningsbevoegdheid (een beschikkingsbevoegdheid).
Het verlenen van een vergunning is nog altijd een belangrijke rechtsfiguur in het bestuursrecht.
• Door een vergunning kan het gedrag van burgers namelijk gericht, in het concrete geval, worden beïnvloed.
• Eerst verbiedt de wetgever het verrichten van een bepaalde activiteit. De wetgever bepaalt dat het ook strafbaar is.
• Het met straf bedreigde verbod dat zo in het leven is geroepen, is echter niet absoluut bedoeld.
• Een ondernemer (burger) kan daarom aan het bestuur toestemming vragen om de betreffende activiteit te mogen
verrichten. Door het verlenen van een vergunning vervalt het strafbare karakter van de activiteit.
• Om een activiteit goed te kunnen reguleren mag het bestuur meestal ook voorschriften verbinden aan de vergunning.
Vaak is dit ook het doel van een vergunningstelsel. Het gaat niet zozeer om het verlenen van de
2
, overheidstoestemming (de vergunning) als zodanig, maar om de normstelling 'in concreto'; geen algemene regels,
maar maatwerk.
• Om de verschillende bestuurstaken goed te kunnen behartigen zal het bestuur soms ook tegen de wil van individuele
burgers of ondernemers moeten kunnen optreden.
• Hiertoe verschaft de wetgever het bestuur handhavingsbevoegdheden. Een belangrijk type handhavingsbevoegdheid
is de last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid maakt het mogelijk om illegale activiteit feitelijk te beëindigen, zo
nodig door het toepassen van dwang.
• Verder kunnen bestuursorganen in bepaalde gevallen vrijstelling of ontheffing van verplichtingen of verboden, die zijn
neergelegd in avv's , verlenen.
• Aan dit typen beschikkingsbevoegdheid, dat ook uit de wet moet blijken, ligt de gedachte ten grondslag dat er altijd
bijzondere situaties denkbaar zijn waarin bepaalde wettelijke regels beter niet kunnen worden toegepast.
• Een van de fundamentele regels in de democratische rechtsstaat is dat het bestuur in beginsel niet mag handelen
tenzij de wetgever dit heeft toegestaan.
• Algemeen uitgangspunt is dat het bestuur, om bindende besluiten te kunnen nemen, over een op de wet gebaseerde
bevoegdheid moet beschikken.
• Het beginsel van wetmatigheid van bestuur of het legaliteitsbeginsel waarborgt de vrijheid van burgers en dient
tevens de rechtszekerheid.
• Rechtszekerheid impliceert voorspelbaarheid van bestuurshandelen. Gelet op deze voorspelbaarheid is het beginsel
van wetmatigheid van bestuur niet alleen van belang voor de bevoegdheden van het bestuur o.b.w.v de vrijheid van
burgers kan worden beperkt.
• Het beginsel geldt in essentie ook voor bevoegdheden op basis waarvan een burger kan worden begunstigd.
• Van groot belang is dat de wetgever - en dus niet het bestuur zelf - bepaalt welke belangen mogen (en tevens
moeten) worden behartigd. Als de wetgever bevoegdheden aan het bestuur toekent, worden deze ook naar doel
afgebakend.
• Dit volgt uit het specialiteitsbeginsel. Het doel van een bevoegdheid kan worden afgeleid uit de parlementaire
geschiedenis van de wet, maar beter is dat ook de tekst van de wet op een heldere manier uitsluitsel geeft. Zo wordt
voorkomen dat het bestuur zijn bevoegdheden voor van alles en nog wat zou kunnen gebruiken.
• De juridische beperking van de bevoegdheden van het bestuur is een hoeksteen van onze democratische
rechtsstaat. Zou het bestuur (of in ruimere zin de overheid) immers over onbeperkte bevoegdheden beschikken, dan
zou dat resulteren in een totalitaire samenleving.
• D.w.z. een samenleving waarin eer geen duidelijk onderscheid bestaat tussen de publiekrechtelijke sfeer van de staat
enerzijds en een vrije maatschappij van de burgers anderzijds; een samenleving waarin het bestuur naar eigen inzicht
o.b.v. een algemene bevoegdheid regulerend zou kunnen optreden.
• Het bestuursrecht wordt vooral gezien als het recht dat waarborgen biedt tegen de onrechtmatige uitoefening van
bestuursbevoegdheid. Datzelfde bestuursrecht verleent ook bestuursbevoegdheden aan het bestuur.
• Een bestuursbevoegdheid kan men zien als 'gereedschap' van het bestuur. Dit brengt ons bij een specifieke dimensie
van het bestuursrecht. De instrumentele dimensie beschouwt het bestuursrecht vooral als een verzameling van
instrumenten (middelen) voor het bestuur om te kunnen besturen.
• Deze instrumentele benadering is niet onjuist, maar zij mag niet de overhand krijgen. Daarom wordt stevig benadrukt
dat het bestuursrecht ook een waarborgdimensie kent (die ziet op de juridische inkadering en beperking van
bestuursbevoegdheid).
• Beide dimensies zijn van belang. Ze vormen in zekere zin elkaars complement.
1.1.4 Publiekrechtelijke bevoegdheid en bestuursbevoegdheid
• Hoofdregel is dat een bestuursbevoegdheid is gebaseerd op de wet. Het betreft een bevoegdheid op basis waarvan
het bestuur publieke belangen behartigt ter regulering van het maatschappelijk leven.
• Een bestuursbevoegdheid is een bepaald type publiekrechtelijke bevoegdheid. Het is een publiekrechtelijke
bevoegdheid die door een bestuursorgaan wordt uitgeoefend.
• Publiekrechtelijke bevoegdheden zijn verdeeld over de 3 bekende staatsmachten: de wetgevende macht, de
uitvoerende macht (het bestuur) en de rechtsprekende macht. Men spreek over de trias politica.
• Het gaat natuurlijk allereerst om 'bevoegdheden'. Een bevoegdheid kan men omschrijven als een vermogen van een
orgaan om (doelgericht) 'rechtsgevolgen' tot stand te brengen. Een rechtsgevolg is een gevolg in de wereld van het
recht.
• Een publiekrechtelijke bevoegdheid is iedere bevoegdheid van een overheidsorgaan om positief recht - d.w.z.
geldend en afdwingbaar recht - te vormen, vast te stellen of te handhaven.
• Kenmerkend voor alle publiekrechtelijke bevoegdheden is dat deze per definitie alleen door een overheidsorgaan
kunnen worden uitgeoefend. Burgers beschikken niet over publiekrechtelijke bevoegdheden.
• Essentieel voor de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheid is verder dat deze in de regel eenzijdig kan
plaatsvinden met inachtneming van de relevante geschreven en ongeschreven publieke rechtsnormen (regels en
beginselen).
• Het bestuur moet o.a. zorgvuldig handelen, rekening houden met belangen van burgers en hen zo nodig horen. Maar
uiteindelijk beslist het bestuur.
1.1.5 Bestuursrecht: formeel en materieel
• Het bestuursrecht houdt zich vooral bezig met de rechtsverhouding(en) tussen het bestuur en burgers. Onder
bestuursrecht kan dan ook worden verstaan het recht dat de relaties tussen het openbaar bestuur en burgers
normeert (d.w.z. van relevante rechtsnormen voorziet).
• Een belangrijk onderdeel van het bestuursrecht ziet vervolgens op de vraag hoe een belanghebbende burger in
rechte kan opkomen tegen een besluit van het bestuur als hij het daar niet mee eens is.
• Het betreft hier het vraagstuk van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Gangbaar is de procedure waarbij een
belanghebbende eerst bezwaar maakt tegen een besluit bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen,
vervolgens beroep instelt bij de bevoegde bestuursrechter en daarna nog in hoger beroep gaat bij een hogere rechter.
• Het formeel bestuursrecht regelt verder de procedures van bezwaar en administratief beroep. Het betreft hier
procedures die voorafgaan aan een beroep op de bestuursrechter.
• Regels over bezwaar, administratief beroep en bestuursrechtspraak treft men aan in H6, 7 & 8 van de Awb.
3
