Bestuursrecht: besluitvorming – video’s week 6
Inhoud
Bestuursrecht: besluitvorming – video’s week 6....................................................................................1
Week 6A.............................................................................................................................................2
Video algemene bepalingen handhaving........................................................................................2
Video toezichtsbevoegdheden.......................................................................................................6
Video herstelsancties: last onder bestuursdwang en last onder dwangsom................................10
Video herstelsancties: inhoud en overige aspecten.....................................................................13
Video gedogen..............................................................................................................................16
Week 6B...........................................................................................................................................19
Video bestraffende sancties.........................................................................................................19
Video bestuurlijke boete: procedure............................................................................................22
Video bestuurlijke boete: bewijs..................................................................................................25
Video bestuurlijke boete: evenredigheid......................................................................................30
Video bestuurlijke boete of (bestuurlijke) strafbeschikking?........................................................35
1
,Week 6A
Video algemene bepalingen handhaving
Handhaving is niet alleen interessant voor juristen, maar ook voor psychologen. Aan de hand van
bovenstaande handhavingspiramide kan worden aangetoond hoe handhaving in elkaar steekt. Mensen
worden eerst voorgelicht over hoe ze zich aan de norm moeten houden. Als ze dan niet goed opletten,
volgt er in geval van overtreding van de norm een waarschuwing. Helpt ook dat niet, dan is er een
ingrijpender maatregel voorhanden: het opleggen van een herstelsanctie. Mocht ook dat niet helpen,
dan kan een boete worden opgelegd. Als zwaarste sanctie wordt over het algemeen de intrekking van
een begunstigend besluit (bijv. een vergunning) ervaren. Iedere stap op de piramide wordt dus net iets
zwaarder. Hierbij valt het voor juristen op dat de intrekking van een vergunning door
handhavingsdeskundigen als zwaarder wordt aangemerkt dan een boete.
Algemene bepalingen (Titel 5.1 Awb)
- Art. 5:1 Awb (de begrippen overtreding en overtreder)
- Art. 5:2 Awb (definitie sancties)
- Art. 5:3 Awb (reikwijdte algemene bepalingen)
- Art. 5:4 Awb (legaliteit)
- Art. 5:5 Awb (rechtvaardigingsgrond)
- Art. 5:6 Awb (cumulatie herstelsancties)
- Art. 5:7 Awb (preventieve herstelsanctie)
- Art. 5:8 Awb (samenloop)
- Art. 5:9 Awb (algemene eisen sanctiebeschikking)
- Art. 5:10 Awb (bestemming geldsom)
- Art. 5:10a Awb (cautieplicht en zwijgrecht)
Overtreding (art. 5:1 lid 1 Awb)
- Een overtreding is een gedraging in strijd met het bepaalde bij of krachtens wettelijk
voorschrift.
Dus: schending van een norm neergelegd in een wettelijk voorschrift of “krachtens”
een wettelijk voorschrift – denk bij dit laatste bijv. aan een norm in een
vergunningvoorschrift.
2
, - Wat in geval van inbreuk op beleidsregel?
Dit levert geen overtreding op, immers een beleidsregel is geen wettelijk voorschrift
en is ook niet krachtens wettelijk voorschrift opgesteld.
- Wat in geval van schending vage norm?
Is een vage norm in het kader van handhaving niet in strijd met het
rechtzekerheidsbeginsel (ook wel het lex certa-beginsel of het bepaaldheids- of
bepaalbaarheidsgebod genoemd)?
Vaak kan wel een list verzonnen worden, bijv. door bij weigering van een vergunning
voor het bouwen van beschutting voor paarden een enorme tafel neer te zetten. Om dit
te voorkomen gebeurt het regelmatig dat de wetgever vage normen gebruikt waarin
van alles ondergebracht kan worden.
Vage normen in wettelijke feitsomschrijving
- Voorbeelden:
De werkgever dient zich voldoende in te spannen om te bewerkstelligen dat zijn zieke
werknemer kan re-integreren.
Een bank of effectenhandelaar dient in geval van de uitgifte van aandelen een
duidelijk prospectus uit te brengen.
Soms wordt door de wetgever vereist dat betrokkenen integer handelen.
Banken en andere financiële instellingen dienen de klant centraal te stellen.
Artsen, apothekers en fysiotherapeuten dienen verantwoorde zorg te leveren.
- Of sprake is van een overtreding is een rechtsvraag. Hoe vaag de betrokken norm dus ook is,
de interpretatie ervan en het beantwoorden van de vraag of de norm geschonden is, is geheel
aan de rechter. Hierbij is dus geen beoordelingsvrijheid.
- Vage normen komen vooral voor in het geval van de zorgplicht. De zorgplicht levert een
bijzondere verantwoordelijkheid op voor de normadressaat (professionals). De gedachte
hierbij is dat professionals beter weten wat de normen inhouden dan de regelgever. Een arts
weet bijvoorbeeld beter wat verantwoorde zorg inhoudt dan de wetgever.
Overtreding (art. 5:1 lid 1 Awb) – legaliteit, lex certa
- Aspect van legaliteit
Als in de wet staat “wie zich niet netjes gedraagt, kan een sanctie worden opgelegd”,
is dat heel vaag. Want wanneer gedraag je je wel of niet netjes?
In een dergelijk vaag geval kan geargumenteerd worden dat de legaliteit helemaal
niets voorstelt.
- De na te leven norm moet duidelijk zijn
Zeker in geval van handhaving wordt dus de eis gesteld dat een norm duidelijk moet
zijn: het lex certa-beginsel (ook wel het bepaaldheids- of bepaalbaarheidsgebod).
- Problematiek van overtreding van vage normen en zorgplichten.
-
Foreseeability and Accessibility
- Worden vage normen door het EHRM wel toegestaan? Ja, maar het recht moet wel
foreseeable and accessible (voorzienbaar en toegankelijk) zijn.
Het EHRM eist indringende rechterlijke beoordeling van feitenvaststelling, onder
bijzondere omstandigheden volstaat een marginale toets van de feitenkwalificatie (bij
zeer complexe kwalificatie, waar specifieke deskundigheid is vereist)
- Foreseeability and accessibility betekenen echter niet dat de wettelijke norm ook geheel
duidelijk moet zijn. Natuurlijk moet de wetgever zijn best doen om een zo duidelijk mogelijke
norm te stellen, maar het is niet meteen fout als de norm toch nog vaag is.
3
, - In geval van een vage norm kan toch duidelijkheid verkregen worden door middel van:
Kenbare en consistente jurisprudentie
De onderzoeks- en informeerplicht van de burger
o Als je niet precies weet wat de norm in jouw situatie inhoudt, kun je het
bestuursorgaan benaderen om na te vragen of wat je van plan bent binnen de
vage norm is toegestaan.
Wetsinterpreterende beleidsregels
- In geval van zorgplichten zie je vaak een wisselwerking/verhouding tussen private soft law
(zelfregulering en veldnormen) en bestuurlijke soft law (beleidsregels)
Cf Beleidsregel IGZ over nekkraken op website.
o De vage norm ‘verantwoorde zorg’ richt zich tot bijv. fysiotherapeuten. In
verband van hun organisatie gaan zij nadenken over hoe het begrip
verantwoorde zorg ingevuld moet worden. Dat leidt vervolgens tot
zelfregulering en veldnormen private soft law.
o Deze private invulling heeft ook publiekrechtelijke betekenis, want in
principe moet gehouden worden aan de private invulling. Als het
publiekrechtelijk anders is, dan moet de toezichthouder (het bestuursorgaan)
dat aangeven. De zelfregulering moet dan door middel van (bijv.)
beleidsregels overruled worden en uitkomen op een interactie tussen de
private normen van de professionele normadressaten en beleid van het
bestuursorgaan.
- Oplossingen
Rechtsvaststellende mededeling
Pas op schending aanwijzing staat sanctie (cf Wft)
o In het geval dat een norm vaag is kan het ook zijn dat er geen sancties
rechtstreeks op het schenden van de vage norm worden gezet, maar dat het
bestuursorgaan een soort gedragsaanwijzing of last oplegt en dat pas op
schending daarvan een sanctie wordt gezet.
Lex certa
- Vage norm aanwijzing handhaving aanwijzing
- Art. 1:75 lid 1 Wet financieel toezicht (Wft)
De toezichthouder of de Europese Centrale Bank, indien deze bevoegd is toezicht uit
te oefenen op grond van de artikelen 4 en 6 van de verordening bankentoezicht, kan
een persoon die niet voldoet aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald, door
middel van het geven van een aanwijzing verplichten om binnen een door de
toezichthouder, onderscheidenlijk de Europese Centrale Bank, gestelde redelijke
termijn ten aanzien van in de aanwijzingsbeschikking aan te geven punten een
bepaalde gedragslijn te volgen.
- Diverse sanctiemogelijkheden, o.a.
Last onder dwangsom (lod) of bestuurlijke boete (bb)
Openbaarmaking van de schending van de last
Schending van de vage norm zelf leidt dus niet direct tot handhaving!
- Waarom zo’n aanwijzing wenselijk?
Deze is wenselijk met het oog op de rechtszekerheid (lex certa).
- Interactie publiekrechtelijke soft law (beleid) en privaatrechtelijke soft law (zelfregulering,
veldnormen)
- Legaliteit, art. 5:4 Awb
-
4
Inhoud
Bestuursrecht: besluitvorming – video’s week 6....................................................................................1
Week 6A.............................................................................................................................................2
Video algemene bepalingen handhaving........................................................................................2
Video toezichtsbevoegdheden.......................................................................................................6
Video herstelsancties: last onder bestuursdwang en last onder dwangsom................................10
Video herstelsancties: inhoud en overige aspecten.....................................................................13
Video gedogen..............................................................................................................................16
Week 6B...........................................................................................................................................19
Video bestraffende sancties.........................................................................................................19
Video bestuurlijke boete: procedure............................................................................................22
Video bestuurlijke boete: bewijs..................................................................................................25
Video bestuurlijke boete: evenredigheid......................................................................................30
Video bestuurlijke boete of (bestuurlijke) strafbeschikking?........................................................35
1
,Week 6A
Video algemene bepalingen handhaving
Handhaving is niet alleen interessant voor juristen, maar ook voor psychologen. Aan de hand van
bovenstaande handhavingspiramide kan worden aangetoond hoe handhaving in elkaar steekt. Mensen
worden eerst voorgelicht over hoe ze zich aan de norm moeten houden. Als ze dan niet goed opletten,
volgt er in geval van overtreding van de norm een waarschuwing. Helpt ook dat niet, dan is er een
ingrijpender maatregel voorhanden: het opleggen van een herstelsanctie. Mocht ook dat niet helpen,
dan kan een boete worden opgelegd. Als zwaarste sanctie wordt over het algemeen de intrekking van
een begunstigend besluit (bijv. een vergunning) ervaren. Iedere stap op de piramide wordt dus net iets
zwaarder. Hierbij valt het voor juristen op dat de intrekking van een vergunning door
handhavingsdeskundigen als zwaarder wordt aangemerkt dan een boete.
Algemene bepalingen (Titel 5.1 Awb)
- Art. 5:1 Awb (de begrippen overtreding en overtreder)
- Art. 5:2 Awb (definitie sancties)
- Art. 5:3 Awb (reikwijdte algemene bepalingen)
- Art. 5:4 Awb (legaliteit)
- Art. 5:5 Awb (rechtvaardigingsgrond)
- Art. 5:6 Awb (cumulatie herstelsancties)
- Art. 5:7 Awb (preventieve herstelsanctie)
- Art. 5:8 Awb (samenloop)
- Art. 5:9 Awb (algemene eisen sanctiebeschikking)
- Art. 5:10 Awb (bestemming geldsom)
- Art. 5:10a Awb (cautieplicht en zwijgrecht)
Overtreding (art. 5:1 lid 1 Awb)
- Een overtreding is een gedraging in strijd met het bepaalde bij of krachtens wettelijk
voorschrift.
Dus: schending van een norm neergelegd in een wettelijk voorschrift of “krachtens”
een wettelijk voorschrift – denk bij dit laatste bijv. aan een norm in een
vergunningvoorschrift.
2
, - Wat in geval van inbreuk op beleidsregel?
Dit levert geen overtreding op, immers een beleidsregel is geen wettelijk voorschrift
en is ook niet krachtens wettelijk voorschrift opgesteld.
- Wat in geval van schending vage norm?
Is een vage norm in het kader van handhaving niet in strijd met het
rechtzekerheidsbeginsel (ook wel het lex certa-beginsel of het bepaaldheids- of
bepaalbaarheidsgebod genoemd)?
Vaak kan wel een list verzonnen worden, bijv. door bij weigering van een vergunning
voor het bouwen van beschutting voor paarden een enorme tafel neer te zetten. Om dit
te voorkomen gebeurt het regelmatig dat de wetgever vage normen gebruikt waarin
van alles ondergebracht kan worden.
Vage normen in wettelijke feitsomschrijving
- Voorbeelden:
De werkgever dient zich voldoende in te spannen om te bewerkstelligen dat zijn zieke
werknemer kan re-integreren.
Een bank of effectenhandelaar dient in geval van de uitgifte van aandelen een
duidelijk prospectus uit te brengen.
Soms wordt door de wetgever vereist dat betrokkenen integer handelen.
Banken en andere financiële instellingen dienen de klant centraal te stellen.
Artsen, apothekers en fysiotherapeuten dienen verantwoorde zorg te leveren.
- Of sprake is van een overtreding is een rechtsvraag. Hoe vaag de betrokken norm dus ook is,
de interpretatie ervan en het beantwoorden van de vraag of de norm geschonden is, is geheel
aan de rechter. Hierbij is dus geen beoordelingsvrijheid.
- Vage normen komen vooral voor in het geval van de zorgplicht. De zorgplicht levert een
bijzondere verantwoordelijkheid op voor de normadressaat (professionals). De gedachte
hierbij is dat professionals beter weten wat de normen inhouden dan de regelgever. Een arts
weet bijvoorbeeld beter wat verantwoorde zorg inhoudt dan de wetgever.
Overtreding (art. 5:1 lid 1 Awb) – legaliteit, lex certa
- Aspect van legaliteit
Als in de wet staat “wie zich niet netjes gedraagt, kan een sanctie worden opgelegd”,
is dat heel vaag. Want wanneer gedraag je je wel of niet netjes?
In een dergelijk vaag geval kan geargumenteerd worden dat de legaliteit helemaal
niets voorstelt.
- De na te leven norm moet duidelijk zijn
Zeker in geval van handhaving wordt dus de eis gesteld dat een norm duidelijk moet
zijn: het lex certa-beginsel (ook wel het bepaaldheids- of bepaalbaarheidsgebod).
- Problematiek van overtreding van vage normen en zorgplichten.
-
Foreseeability and Accessibility
- Worden vage normen door het EHRM wel toegestaan? Ja, maar het recht moet wel
foreseeable and accessible (voorzienbaar en toegankelijk) zijn.
Het EHRM eist indringende rechterlijke beoordeling van feitenvaststelling, onder
bijzondere omstandigheden volstaat een marginale toets van de feitenkwalificatie (bij
zeer complexe kwalificatie, waar specifieke deskundigheid is vereist)
- Foreseeability and accessibility betekenen echter niet dat de wettelijke norm ook geheel
duidelijk moet zijn. Natuurlijk moet de wetgever zijn best doen om een zo duidelijk mogelijke
norm te stellen, maar het is niet meteen fout als de norm toch nog vaag is.
3
, - In geval van een vage norm kan toch duidelijkheid verkregen worden door middel van:
Kenbare en consistente jurisprudentie
De onderzoeks- en informeerplicht van de burger
o Als je niet precies weet wat de norm in jouw situatie inhoudt, kun je het
bestuursorgaan benaderen om na te vragen of wat je van plan bent binnen de
vage norm is toegestaan.
Wetsinterpreterende beleidsregels
- In geval van zorgplichten zie je vaak een wisselwerking/verhouding tussen private soft law
(zelfregulering en veldnormen) en bestuurlijke soft law (beleidsregels)
Cf Beleidsregel IGZ over nekkraken op website.
o De vage norm ‘verantwoorde zorg’ richt zich tot bijv. fysiotherapeuten. In
verband van hun organisatie gaan zij nadenken over hoe het begrip
verantwoorde zorg ingevuld moet worden. Dat leidt vervolgens tot
zelfregulering en veldnormen private soft law.
o Deze private invulling heeft ook publiekrechtelijke betekenis, want in
principe moet gehouden worden aan de private invulling. Als het
publiekrechtelijk anders is, dan moet de toezichthouder (het bestuursorgaan)
dat aangeven. De zelfregulering moet dan door middel van (bijv.)
beleidsregels overruled worden en uitkomen op een interactie tussen de
private normen van de professionele normadressaten en beleid van het
bestuursorgaan.
- Oplossingen
Rechtsvaststellende mededeling
Pas op schending aanwijzing staat sanctie (cf Wft)
o In het geval dat een norm vaag is kan het ook zijn dat er geen sancties
rechtstreeks op het schenden van de vage norm worden gezet, maar dat het
bestuursorgaan een soort gedragsaanwijzing of last oplegt en dat pas op
schending daarvan een sanctie wordt gezet.
Lex certa
- Vage norm aanwijzing handhaving aanwijzing
- Art. 1:75 lid 1 Wet financieel toezicht (Wft)
De toezichthouder of de Europese Centrale Bank, indien deze bevoegd is toezicht uit
te oefenen op grond van de artikelen 4 en 6 van de verordening bankentoezicht, kan
een persoon die niet voldoet aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald, door
middel van het geven van een aanwijzing verplichten om binnen een door de
toezichthouder, onderscheidenlijk de Europese Centrale Bank, gestelde redelijke
termijn ten aanzien van in de aanwijzingsbeschikking aan te geven punten een
bepaalde gedragslijn te volgen.
- Diverse sanctiemogelijkheden, o.a.
Last onder dwangsom (lod) of bestuurlijke boete (bb)
Openbaarmaking van de schending van de last
Schending van de vage norm zelf leidt dus niet direct tot handhaving!
- Waarom zo’n aanwijzing wenselijk?
Deze is wenselijk met het oog op de rechtszekerheid (lex certa).
- Interactie publiekrechtelijke soft law (beleid) en privaatrechtelijke soft law (zelfregulering,
veldnormen)
- Legaliteit, art. 5:4 Awb
-
4
