Samenvatting Staats- en Bestuursrecht
Beginselen van het Nederlandse staatsrecht.
Hoofdstuk 1, Inleiding
1.1 Benadering van het begrip staat
De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief
gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald
grondgebied. De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de
gemeenschapsnormen is kenmerkend voor de staat.
De regels die betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede
organen (organen die dwang kunnen uitoefenen) en de grenzen van hun gezag,
vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen.
In de middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk
recht van de vorst. Deze rechten waren overdraagbaar en erfelijk. Met het
opkomen van de middenstand in de 16e eeuw werd de rechtvaardigheid van het
gezag als persoonlijk recht in twijfel getrokken. Machiavelli geeft in ‘de vorst’
adviezen over hoe een gezagdrager heeft op te treden met het doel niet om zijn
persoonlijke grootheid te verhogen, maar om de eenheid van de staat te
bewerkstelligen.
Gezag is het tegendeel van vrijheid, het beperkt de vrijheid van het individu. Het
onmisbare gezag bestaat alleen omdat individuen zochten naar samenwerking
en bescherming, zoals Rousseau dit uitlegt aan het begin van de 18e eeuw in
zijn boek over het sociaal contract. Hij zegt; ‘Zij maakt het mogelijk de
beperkingen, door gezag aan de individuele vrijheid gesteld, te aanvaarden,
omdat het beperkingen zijn, die bij het contrat social de vrije individuen zichzelf
hebben opgelegd’. In RIC hebben wij al geleerd dat dit de ‘zelfbinding aan het
recht’ is.
Hieruit volgt wel het dilemma; ‘de vrijheid van het individu, door
dwanguitoefening te handhaven’; aan de ene kant mag de staat geen rem
vormen voor de zelfontplooiing van de enkeling, aan de andere kant moeten hier
beperkingen aan gesteld worden wanneer dit andere individuen in de weg staat.
Het staatsrecht is een compromis tussen individuele vrijheid en dwang van de
gemeenschap. In de huidige tijd is elke burger gelijkwaardig en heeft deze recht
op gelijke invloed op het staatsbestuur vanwege het gelijkheidsbeginsel.
1.2 Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Door de grootte van Nederland is het niet mogelijk een directe democratie te
voeren. Het bestuur van het land berust dus bij door de burger verkozen
vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers, verdeeld over verschillende
organen, worden via de trias politica van Montesquieu en de checks and
balances gecontroleerd.
1
,In de huidige tijd zijn de machten niet meer zo strikt gescheiden als Montesquieu
voor ogen had. De regering voert wetten niet alleen uit, zij beslist ook over
belangrijke kwesties. Dit wordt in de GW het ‘bestuur’ genoemd.
Daarnaast heeft niet alleen de centrale overheid bevoegdheden, maar worden
deze ook verleent aan regionale overheden. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat; er worden vergaande bevoegdheden
verleend aan regionale overheden, maar de centrale overheid mag zich hier
altijd mee bemoeien. De federatieve- of bondstaat geeft deelstaten eigen
grondwettelijk gegarandeerde bevoegdheden waarbij federale organen niet
mogen optreden. Dit zie je onder andere in de VS en Duitsland.
1.3 De democratische rechtstaat
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van burgers tegen het
staatsbestuur. De begrippen democratie en rechtsstaat worden aan elkaar
verbonden omdat voor beide begrippen geldt dat de gelijkheid van burgers een
belangrijk funderend beginsel is. Deze begrippen zijn vatbaar voor verandering,
maar omhelzen een aantal belangrijke aspecten;
Democratie:
-Vrije en geheime verkiezingen
-Openheid voor machtswisseling
-Het parlement heeft een centrale rol binnen het staatsbestel
Rechtstaat:
-Erkenning van grondrechten
-Bescherming van de minderheid
-Het legaliteitsbeginsel
-Trias politica; ambten mogen niet zelf hun macht uitbreiden.
-Onafhankelijke en onpartijdige rechters.
1.4 Grondregels van een democratisch-rechtstatelijke
staatsorganisatie
Er bestaan 2 grondregels voor een democratisch-staatsrechtelijk bestuur;
1) Geen bevoegdheid zonder grondslag in (grond)wet. Oftewel het
legaliteitsbeginsel. Hierbij moet worden opgemerkt dat het
legaliteitsbeginsel vaak slechts in de formele wet wordt nageleefd doordat de
regering en Staten-Generaal veel bevoegdheden aan lagere instanties
overdragen.
2) Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te
zijn of zonder dat op de uitoefening controle bestaat. Oftewel,
verantwoordingsplicht. De vormen van verantwoordingsplicht zijn velerlei:
o Politieke verantwoordingsplicht van bestuur tegenover
vertegenwoordiging.
o Ambtelijke ondergeschiktheid; ambtenaren (zoals de OvJ) die bepaalde
bevoegdheden hebben, zijn verantwoording schuldig aan hun chefs.
o Repressief (bestuurlijk) toezicht van een hoger orgaan ten overstaande
van een lager orgaan.
2
,1.5 Historische ontwikkeling van een democratisch-
rechtsstatelijke staatsorganisatie
De vraag waarom bepaalde organen naar Nederlands positief recht bepaalde
bevoegdheden hebben en waarom bepaalde andere organen daarop controle
uitoefenen, kan alleen worden beantwoord wanneer men haar beschouwt als de
vraag naar een historisch gebeuren, als de vraag naar het evenwicht ontstaan
als resultaat van een conflict in het verleden.
1.6 Historisch-systematische methode
Beschrijving van het bestaande, en kritische waardering van het bestaande en
verder groeiende; dat is de taak van de staatsrechtwetenschap, een taak die
slechts met de historisch-systematische methode kan worden vervuld.
Hoofdstuk 2, De bronnen van het staatsrecht
2.1 Bronnen van het staatsrecht
De bronnen van het staatsrecht zijn de Grondwet, gewoonterechtelijke regels en
een aantal geschreven regelingen in de vorm van (organieke) wetten of
algemene maatregelen van bestuur, verdragen en Regelementen van Orde.
2.2 De geschiedenis van de Grondwet
De eerste Nederlandse staatsregeling was de Unie van Utrecht in 1579. Dit
was een verdrag gesloten tussen een aantal soevereine provincies waarbij ze ter
wille van een gemeenschappelijke zaak een deel van hun soevereiniteit aan een
centraal gezag overdroegen. Het einde van de Republiek der Vereenigde
Nederlanden was het begin van de Bataafse Republiek, die in 1798 een grondwet
naar Frans voorbeeld kreeg. In 1814 werd een Grondwet voor de Vereenigde
Nederlanden afgekondigd.
De Grondwet van 1815 was er door de veelvuldige incidentele wijzigingen niet
helderder op geworden. Zij heeft in haar oorspronkelijke opzet gediend tot
regeling van de beperkte monarchie die de regering van Koning Willem 1 was. Na
1848 vormde zij de grondslag van het huidige parlementaire stelsel.
De grondwetsherziening van 1983 geeft weinig fundamenteel nieuwe
bepalingen, maar past de tekst aan de ontwikkeling aan van de praktijk,
gewoonterecht en jurisprudentie. Het proces van grondwetsherziening gaat
onverminderd voort. Zie ook webcasts week 1.
2.3 Betekenis van de Grondwet voor het staatsrecht
Door de herziening van 1983 zijn de verschillen tussen het beeld dat de
Grondwet van organen van de staat en hun bevoegdheden geeft, en het beeld
dat de staatsrechtelijke werkelijkheid aan de toeschouwer biedt verkleind. Een
aantal punten van grote betekenis is echter ook nu nog niet in de Grondwet
behandelt. Daarnaast zijn er tal van vaste gebruiken, waarvan niet zeker is of
deze tot ongeschreven recht zijn uitgegroeid.
Onze Nederlandse GW, en vele als de onze, zijn een rigid constitution; ze
kunnen niet zomaar gewijzigd worden. Hier staat tegenover de Britse
staatsregeling, die grotendeels ongeschreven is of in gewone wetten is
3
, vastgelegd. Deze wetten kunnen makkelijker worden aangepast en zijn daarom
een flexible constitution.
Zou men de onderwerpen die voortdurend in ontwikkeling zijn wel in een rigid
constitution formuleren, dan snijdt dit de ontwikkeling af. De grondwetgever
heeft daarom de invulling van die vraagstukken overgelaten aan de ontwikkeling
van het ongeschreven recht en de staatsrechtelijke praktijk.
2.4 Inhoud en systeem van de Grondwet
De plaatsing van een opsomming van de grondrechten voorin de Grondwet geeft
aan welk belang er naar de mening van de grondwetgever gehecht moet worden
aan de positie van de burger in het staatsbestel.
H2/3/4 van de GW geven een omschrijving van de voornaamste centrale organen
van de staat, H5 regelt de functies van de verschillende organen. H6 geeft regels
over de rechtspraak en H7 geeft regels voor provincies, gemeenten,
waterschappen en andere openbare lichamen. H8 bevat ten slotte regels over de
herziening van de GW.
Omdat de GW fundamentele bepalingen inhoudt over het staatsbestel en over de
rechten van burgers tegenover de overheid, bevat de moeizame
wijzigingsprocedure een garantie voor de burger dat grondrechten en
democratische staatsinstellingen niet lichtvaardig ongedaan gemaakt kunnen
worden.
De Grondwet is bestemd om beginselen te geven, die de grondslag voor
wetgeving en bestuur moeten zijn. Dat betekent dat in vele gevallen deze
grondslagen in lagere regelingen zullen moeten worden uitgewerkt.
De grondwetgever heeft een consequente terminologie gevolgd die duidelijk
aangeeft of alleen de formele wetgever regels kan of mag stellen, of deze ook
mag delegeren aan lagere wetgevers. Als het woord ‘wet’ wordt gebruikt in de
GW, dat is dit altijd een formele wet, die gegeven moet worden door de formele
wetgever. In andere gevallen worden de termen; ‘bij of krachtens de wet’,
‘regelen of regels’ of ‘uit kracht van de wet’ gebruikt.
Het is belangrijk om te beseffen dat als de grondwettelijke (delegatie)
terminologie op een bepaald terrein delegatie toestaat, dit niet betekent dat de
lagere regelgever zelfstandig een regeling kan treffen. Het is dan aan de formele
wetgever om uit te maken of, in hoeverre en aan wie deze delegatie zal
plaatsvinden. De lagere regelgever is qua regelingsbevoegdheid dus afhankelijk
van de beslissing van de wetgever in formele zin.
De woorden ‘regels’ en ‘regelen’ hebben buiten de grondwet niet zonder meer
dezelfde betekenis als in de grondwet, hou hier rekening mee.
2.5 Ongeschreven staatsrecht
De GW bevat nauwelijks regels over bijvoorbeeld het functioneren van
ministeriële verantwoordelijkheid tegenover het parlement of de
vertrouwensnorm. Voor het regelen van de verhouding van parlement,
bewindslieden en koning zijn wel ongeschreven regels. Dit, en ander
ongeschreven staatsrecht, zijn een bron van staatsrecht. Er is pas sprake van
een ongeschreven rechtsregels als er behalve een staatkundige praktijk ook
een rechtsovertuiging bij de betrokkenen bestaat dat zij volgens die praktijk
behoren te handelen.
4
Beginselen van het Nederlandse staatsrecht.
Hoofdstuk 1, Inleiding
1.1 Benadering van het begrip staat
De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief
gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald
grondgebied. De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de
gemeenschapsnormen is kenmerkend voor de staat.
De regels die betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede
organen (organen die dwang kunnen uitoefenen) en de grenzen van hun gezag,
vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen.
In de middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk
recht van de vorst. Deze rechten waren overdraagbaar en erfelijk. Met het
opkomen van de middenstand in de 16e eeuw werd de rechtvaardigheid van het
gezag als persoonlijk recht in twijfel getrokken. Machiavelli geeft in ‘de vorst’
adviezen over hoe een gezagdrager heeft op te treden met het doel niet om zijn
persoonlijke grootheid te verhogen, maar om de eenheid van de staat te
bewerkstelligen.
Gezag is het tegendeel van vrijheid, het beperkt de vrijheid van het individu. Het
onmisbare gezag bestaat alleen omdat individuen zochten naar samenwerking
en bescherming, zoals Rousseau dit uitlegt aan het begin van de 18e eeuw in
zijn boek over het sociaal contract. Hij zegt; ‘Zij maakt het mogelijk de
beperkingen, door gezag aan de individuele vrijheid gesteld, te aanvaarden,
omdat het beperkingen zijn, die bij het contrat social de vrije individuen zichzelf
hebben opgelegd’. In RIC hebben wij al geleerd dat dit de ‘zelfbinding aan het
recht’ is.
Hieruit volgt wel het dilemma; ‘de vrijheid van het individu, door
dwanguitoefening te handhaven’; aan de ene kant mag de staat geen rem
vormen voor de zelfontplooiing van de enkeling, aan de andere kant moeten hier
beperkingen aan gesteld worden wanneer dit andere individuen in de weg staat.
Het staatsrecht is een compromis tussen individuele vrijheid en dwang van de
gemeenschap. In de huidige tijd is elke burger gelijkwaardig en heeft deze recht
op gelijke invloed op het staatsbestuur vanwege het gelijkheidsbeginsel.
1.2 Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Door de grootte van Nederland is het niet mogelijk een directe democratie te
voeren. Het bestuur van het land berust dus bij door de burger verkozen
vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers, verdeeld over verschillende
organen, worden via de trias politica van Montesquieu en de checks and
balances gecontroleerd.
1
,In de huidige tijd zijn de machten niet meer zo strikt gescheiden als Montesquieu
voor ogen had. De regering voert wetten niet alleen uit, zij beslist ook over
belangrijke kwesties. Dit wordt in de GW het ‘bestuur’ genoemd.
Daarnaast heeft niet alleen de centrale overheid bevoegdheden, maar worden
deze ook verleent aan regionale overheden. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat; er worden vergaande bevoegdheden
verleend aan regionale overheden, maar de centrale overheid mag zich hier
altijd mee bemoeien. De federatieve- of bondstaat geeft deelstaten eigen
grondwettelijk gegarandeerde bevoegdheden waarbij federale organen niet
mogen optreden. Dit zie je onder andere in de VS en Duitsland.
1.3 De democratische rechtstaat
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van burgers tegen het
staatsbestuur. De begrippen democratie en rechtsstaat worden aan elkaar
verbonden omdat voor beide begrippen geldt dat de gelijkheid van burgers een
belangrijk funderend beginsel is. Deze begrippen zijn vatbaar voor verandering,
maar omhelzen een aantal belangrijke aspecten;
Democratie:
-Vrije en geheime verkiezingen
-Openheid voor machtswisseling
-Het parlement heeft een centrale rol binnen het staatsbestel
Rechtstaat:
-Erkenning van grondrechten
-Bescherming van de minderheid
-Het legaliteitsbeginsel
-Trias politica; ambten mogen niet zelf hun macht uitbreiden.
-Onafhankelijke en onpartijdige rechters.
1.4 Grondregels van een democratisch-rechtstatelijke
staatsorganisatie
Er bestaan 2 grondregels voor een democratisch-staatsrechtelijk bestuur;
1) Geen bevoegdheid zonder grondslag in (grond)wet. Oftewel het
legaliteitsbeginsel. Hierbij moet worden opgemerkt dat het
legaliteitsbeginsel vaak slechts in de formele wet wordt nageleefd doordat de
regering en Staten-Generaal veel bevoegdheden aan lagere instanties
overdragen.
2) Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te
zijn of zonder dat op de uitoefening controle bestaat. Oftewel,
verantwoordingsplicht. De vormen van verantwoordingsplicht zijn velerlei:
o Politieke verantwoordingsplicht van bestuur tegenover
vertegenwoordiging.
o Ambtelijke ondergeschiktheid; ambtenaren (zoals de OvJ) die bepaalde
bevoegdheden hebben, zijn verantwoording schuldig aan hun chefs.
o Repressief (bestuurlijk) toezicht van een hoger orgaan ten overstaande
van een lager orgaan.
2
,1.5 Historische ontwikkeling van een democratisch-
rechtsstatelijke staatsorganisatie
De vraag waarom bepaalde organen naar Nederlands positief recht bepaalde
bevoegdheden hebben en waarom bepaalde andere organen daarop controle
uitoefenen, kan alleen worden beantwoord wanneer men haar beschouwt als de
vraag naar een historisch gebeuren, als de vraag naar het evenwicht ontstaan
als resultaat van een conflict in het verleden.
1.6 Historisch-systematische methode
Beschrijving van het bestaande, en kritische waardering van het bestaande en
verder groeiende; dat is de taak van de staatsrechtwetenschap, een taak die
slechts met de historisch-systematische methode kan worden vervuld.
Hoofdstuk 2, De bronnen van het staatsrecht
2.1 Bronnen van het staatsrecht
De bronnen van het staatsrecht zijn de Grondwet, gewoonterechtelijke regels en
een aantal geschreven regelingen in de vorm van (organieke) wetten of
algemene maatregelen van bestuur, verdragen en Regelementen van Orde.
2.2 De geschiedenis van de Grondwet
De eerste Nederlandse staatsregeling was de Unie van Utrecht in 1579. Dit
was een verdrag gesloten tussen een aantal soevereine provincies waarbij ze ter
wille van een gemeenschappelijke zaak een deel van hun soevereiniteit aan een
centraal gezag overdroegen. Het einde van de Republiek der Vereenigde
Nederlanden was het begin van de Bataafse Republiek, die in 1798 een grondwet
naar Frans voorbeeld kreeg. In 1814 werd een Grondwet voor de Vereenigde
Nederlanden afgekondigd.
De Grondwet van 1815 was er door de veelvuldige incidentele wijzigingen niet
helderder op geworden. Zij heeft in haar oorspronkelijke opzet gediend tot
regeling van de beperkte monarchie die de regering van Koning Willem 1 was. Na
1848 vormde zij de grondslag van het huidige parlementaire stelsel.
De grondwetsherziening van 1983 geeft weinig fundamenteel nieuwe
bepalingen, maar past de tekst aan de ontwikkeling aan van de praktijk,
gewoonterecht en jurisprudentie. Het proces van grondwetsherziening gaat
onverminderd voort. Zie ook webcasts week 1.
2.3 Betekenis van de Grondwet voor het staatsrecht
Door de herziening van 1983 zijn de verschillen tussen het beeld dat de
Grondwet van organen van de staat en hun bevoegdheden geeft, en het beeld
dat de staatsrechtelijke werkelijkheid aan de toeschouwer biedt verkleind. Een
aantal punten van grote betekenis is echter ook nu nog niet in de Grondwet
behandelt. Daarnaast zijn er tal van vaste gebruiken, waarvan niet zeker is of
deze tot ongeschreven recht zijn uitgegroeid.
Onze Nederlandse GW, en vele als de onze, zijn een rigid constitution; ze
kunnen niet zomaar gewijzigd worden. Hier staat tegenover de Britse
staatsregeling, die grotendeels ongeschreven is of in gewone wetten is
3
, vastgelegd. Deze wetten kunnen makkelijker worden aangepast en zijn daarom
een flexible constitution.
Zou men de onderwerpen die voortdurend in ontwikkeling zijn wel in een rigid
constitution formuleren, dan snijdt dit de ontwikkeling af. De grondwetgever
heeft daarom de invulling van die vraagstukken overgelaten aan de ontwikkeling
van het ongeschreven recht en de staatsrechtelijke praktijk.
2.4 Inhoud en systeem van de Grondwet
De plaatsing van een opsomming van de grondrechten voorin de Grondwet geeft
aan welk belang er naar de mening van de grondwetgever gehecht moet worden
aan de positie van de burger in het staatsbestel.
H2/3/4 van de GW geven een omschrijving van de voornaamste centrale organen
van de staat, H5 regelt de functies van de verschillende organen. H6 geeft regels
over de rechtspraak en H7 geeft regels voor provincies, gemeenten,
waterschappen en andere openbare lichamen. H8 bevat ten slotte regels over de
herziening van de GW.
Omdat de GW fundamentele bepalingen inhoudt over het staatsbestel en over de
rechten van burgers tegenover de overheid, bevat de moeizame
wijzigingsprocedure een garantie voor de burger dat grondrechten en
democratische staatsinstellingen niet lichtvaardig ongedaan gemaakt kunnen
worden.
De Grondwet is bestemd om beginselen te geven, die de grondslag voor
wetgeving en bestuur moeten zijn. Dat betekent dat in vele gevallen deze
grondslagen in lagere regelingen zullen moeten worden uitgewerkt.
De grondwetgever heeft een consequente terminologie gevolgd die duidelijk
aangeeft of alleen de formele wetgever regels kan of mag stellen, of deze ook
mag delegeren aan lagere wetgevers. Als het woord ‘wet’ wordt gebruikt in de
GW, dat is dit altijd een formele wet, die gegeven moet worden door de formele
wetgever. In andere gevallen worden de termen; ‘bij of krachtens de wet’,
‘regelen of regels’ of ‘uit kracht van de wet’ gebruikt.
Het is belangrijk om te beseffen dat als de grondwettelijke (delegatie)
terminologie op een bepaald terrein delegatie toestaat, dit niet betekent dat de
lagere regelgever zelfstandig een regeling kan treffen. Het is dan aan de formele
wetgever om uit te maken of, in hoeverre en aan wie deze delegatie zal
plaatsvinden. De lagere regelgever is qua regelingsbevoegdheid dus afhankelijk
van de beslissing van de wetgever in formele zin.
De woorden ‘regels’ en ‘regelen’ hebben buiten de grondwet niet zonder meer
dezelfde betekenis als in de grondwet, hou hier rekening mee.
2.5 Ongeschreven staatsrecht
De GW bevat nauwelijks regels over bijvoorbeeld het functioneren van
ministeriële verantwoordelijkheid tegenover het parlement of de
vertrouwensnorm. Voor het regelen van de verhouding van parlement,
bewindslieden en koning zijn wel ongeschreven regels. Dit, en ander
ongeschreven staatsrecht, zijn een bron van staatsrecht. Er is pas sprake van
een ongeschreven rechtsregels als er behalve een staatkundige praktijk ook
een rechtsovertuiging bij de betrokkenen bestaat dat zij volgens die praktijk
behoren te handelen.
4
