Hoofdstuk 4
Het staatsrecht kent de volgende functies: de constituerende functie, de attribuerende functie en de
regulerende functie, zowel inzake de ambten onderling als met betrekking tot de relatie tussen ambt
en onderdaan. Er zal allereerst een overheid moeten worden ingesteld (constitueren). Vervolgens
kunnen aan een ingesteld ambt bevoegdheden worden toegerekend (attribueren). Ten slotte kan de
uitoefening van deze bevoegdheden aan beperkingen en grenzen worden gebonden (reguleren).
De constituerende functie kan worden omschreven als het instellen van ambten. Deze functie omvat
eveneens de regeling van de omvang en samenstelling of inrichting van ambten, alsook de wijze
waarop de dragers van het ambt worden aangewezen, van hun ambt worden ontheven of hun ambt
verliezen. De Grondwet is een wet in formele zin. Herziening kan slechts plaatsvinden op grond van
twee lezingen van wetsvoorstellen, tussen welke de Tweede Kamer verplicht wordt ontbonden. Het
Nederlands constitutioneel recht is onder meer in deze Grondwet te vinden. Deze is ook te vinden in
organieke wetgeving. Onder het begrip vallen alle besluiten die een primair constituerende functie
vervullen. Ook constitutioneel recht kent ongeschreven rechtsregels. Daarnaast is het te vinden in het
Statuut dat betrekking heeft op de Nederlandse kolonies. Hetzelfde geldt voor internationaal recht.
Gaat het bij constitueren om instelling, schepping van ambten, bij attribueren gaat het om
toekenning aan, schepping van bevoegdheden ten behoeve van de geconstitueerde ambten. Aan een
geconstitueerd ambt dat reeds de bevoegdheid bezit, kunnen nieuwe bevoegdheden door de
constitutie worden geattribueerd. Op de eerste plaats kenmerkt attributie zich door schepping. Op de
tweede plaats is erop te wijzen dat de attribuerende institutie niet zelf de bevoegdheden uitoefent.
Ten derde kan deze bevoegdheid onder omstandigheden worden overgedragen. Ten vierde dient
erop gewezen te worden dat attributie enkel bij de wet kan geschieden. Van belang is om
onderscheid te maken tussen attributie van bevoegdheden en het stellen van taken. Overdracht van
een geattribueerde bevoegdheid noemt men delegatie. Dit mag enkel zover dit bij wet is toegestaan.
Van delegatie is te onderscheiden mandaat. Hier vindt geen overdracht van bevoegdheden plaats,
daar het besluit van de mandataris op naam blijft staan van de mandans. De mandans blijft
bovendien bevoegd zelf te besluiten. HR Meerenberg wijdt uit over de nodige staatsrechtelijke
verhoudingen.
Het constitutionele recht beoogt te voorkomen dat de staatsmacht in één persoon of ambt
geconcentreerd is. Constitutionalisme duidt op spreiding, verdeling van overheidsbevoegdheden over
meerdere ambten. De tegenhanger hiervan kent men als het absolutisme. Alle
overheidsbevoegdheden zijn dan binnen één persoon of één ambt geconcentreerd. Met
constitutionalisme in de staatsvorm wordt gedoeld op de verdeling van bevoegdheden over
overheidsverbanden. De drie standaard-staatsvormen zijn de gecentraliseerde eenheidsstaat, de
gedecentraliseerde eenheidsstaat en de federale staat. De gecentraliseerde eenheidsstaat kenmerkt
zich door één grondwet. Dit geldt eveneens voor de gedecentraliseerde eenheidsstaat, maar deze is
tevens verdeeld in meerdere territoriale overheidsverbanden met zelfstandige bevoegdheden. De
Grondwet kent hier geen exclusieve bevoegdheden op terreinen van overheidsbestuur toe aan de
decentrale ambten. Een federale staat is een uit deelstaten samengestelde staat. Op grond van de
overkoepelende Grondwet worden federale bevoegdheden verdeeld. Onder overheidsverband wordt
verstaan een structuur waarin overheidsambten in een rechtens bepaalde verhouding tot elkaar
staan en in een al dan niet wederkerige relatie staan tot onderdanen of groepen daarvan. Betreffende
regeringsvorm wordt gedoeld op de betrekkingen tussen de ambten binnen één overheidsverband.
De staat mag alleen optreden in het algemeen belang: de functies die hij daartoe mag uitoefenen
, dienen te worden gesplitst en daarna toegewezen aan afzonderlijke organen op zo’n wijze dat er zo
weinig mogelijk cumulatie is van functies in eenzelfde gezagsorgaan en dat het ene orgaan het andere
orgaan zoveel mogelijk in bedwang mag houden. Dit is het beginsel van machtenscheiding. De drie
hoofdfuncties in de staat – wetgeving, bestuur en rechtspraak – kent de Grondwet toe aan de Staten-
Generaal, de regering en de rechterlijke macht. Op de eerste plaats is voor dit door de grondwetgever
gepositiveerde beginsel van de machtenscheiding kenmerkend dat drie afzonderlijke, gelijkwaardige
en zelfstandige ambten in de staat de drie belangrijkste overheidsfuncties in het centrale
overheidsverband uitoefenen. Een tweede kenmerk is dat zij zowel in functionele als in
organisatorische zin niet absoluut maar beperkt is. Machtsconcentratie wordt vermeden door een
systeem van checks and balances. De constitutie voorziet niet alleen in gedeelde bevoegdheden,
maar hiermee ook in diverse andere vormen van controle om machtsconcentratie te voorkomen.
De term rechtstaat heeft betrekking op grenzen gesteld aan het optreden van de overheid. Als eerste
element van de rechtsstaat is het legaliteitsbeginsel te noemen. Elk overheidsoptreden moet
berusten op een voor herhaalde toepassing vatbare regel. Ten tweede is er het vereiste van een
voorafgaande algemene regel ten aanzien van burgers belastend overheidsoptreden. Verder dienen
regelgeving en uitvoering niet in één hand gelegd te worden. Ten vierde geldt het
democratieprincipe. Ten vijfde geldt het vereiste van het bestaan van een onafhankelijke rechter. Tot
slot moet gewezen worden op de klassieke grondrechten als element van de rechtsstaat.
Hoofdstuk 10
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat alle overheidsoptreden moet berusten op en overeenstemmen
met kenbare en voldoende specifieke algemene regels. Veelal stelt men dat het legaliteitsbeginsel
een grondslag in de wet in formele zin verlangt. In een andere benadering vereist het een algemene
regel, al dan niet vervat in een wet in formele zin. Is geen sprake van eenzijdig, belastend
overheidsoptreden, dan behoudt het legaliteitsbeginsel zijn betekenis in het verlangen van een
algemene regel. De regel waarop het overheidshandelen berust moet niet alleen algemeen, abstract
en voor herhaalde toepassing vatbaar zijn, maar dient op grond van overwegingen van
rechtszekerheid ook aan het overheidsoptreden vooraf te gaan. Het ambt dat de regel waarop het
overheidshandelen berust vaststelt, dient een ander ambt te zijn dan het ambt dat de regel uitvoert.
Het democratisch element van de rechtsstaatgedachte is in nagenoeg alle beschouwingen over de
rechtsstaat aan te treffen. Er is sprake van een sterke samenhang tussen democratie en staat.
Democratie betreft de invloed van de onderdaan op de besluiten van de overheid.
Delegatie van de wetgevende bevoegdheid is mogelijk wanneer dit bij de Grondwet is voorzien. Denk
hierbij aan formuleringen als ‘de wet stelt vast’, ‘de wet bepaalt’, of ‘behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet’. In alle andere gevallen is delegatie uitgesloten. Echter geeft dit
nog niet aan in hoeverre, in welke gevallen en aan wie er gedelegeerd moet worden. Artikel 89 Gw
kent de regering de bevoegdheid toe tot het vaststellen van algemene maatregelen van bestuur. De
bedoeling van de bepaling is dat een amvb berust op een specifieke delegerende wet en dat een
specifieke wet de op te leggen straffen bepaalt. Een amvb is per definitie een algemeen verbindend
voorschrift. De amvb kan extern en intern werkend zijn en regelen dan wel beschikkingen inhouden.
Naar huidig constitutioneel recht moet worden aangenomen dat extern werkende algemeen
verbindende voorschriften een grondslag in de wet behoeven. Naast algemeen verbindende
voorschriften staan beleidsregels. Het gaat om algemene regels die naar hun verschijningsvorm
Het staatsrecht kent de volgende functies: de constituerende functie, de attribuerende functie en de
regulerende functie, zowel inzake de ambten onderling als met betrekking tot de relatie tussen ambt
en onderdaan. Er zal allereerst een overheid moeten worden ingesteld (constitueren). Vervolgens
kunnen aan een ingesteld ambt bevoegdheden worden toegerekend (attribueren). Ten slotte kan de
uitoefening van deze bevoegdheden aan beperkingen en grenzen worden gebonden (reguleren).
De constituerende functie kan worden omschreven als het instellen van ambten. Deze functie omvat
eveneens de regeling van de omvang en samenstelling of inrichting van ambten, alsook de wijze
waarop de dragers van het ambt worden aangewezen, van hun ambt worden ontheven of hun ambt
verliezen. De Grondwet is een wet in formele zin. Herziening kan slechts plaatsvinden op grond van
twee lezingen van wetsvoorstellen, tussen welke de Tweede Kamer verplicht wordt ontbonden. Het
Nederlands constitutioneel recht is onder meer in deze Grondwet te vinden. Deze is ook te vinden in
organieke wetgeving. Onder het begrip vallen alle besluiten die een primair constituerende functie
vervullen. Ook constitutioneel recht kent ongeschreven rechtsregels. Daarnaast is het te vinden in het
Statuut dat betrekking heeft op de Nederlandse kolonies. Hetzelfde geldt voor internationaal recht.
Gaat het bij constitueren om instelling, schepping van ambten, bij attribueren gaat het om
toekenning aan, schepping van bevoegdheden ten behoeve van de geconstitueerde ambten. Aan een
geconstitueerd ambt dat reeds de bevoegdheid bezit, kunnen nieuwe bevoegdheden door de
constitutie worden geattribueerd. Op de eerste plaats kenmerkt attributie zich door schepping. Op de
tweede plaats is erop te wijzen dat de attribuerende institutie niet zelf de bevoegdheden uitoefent.
Ten derde kan deze bevoegdheid onder omstandigheden worden overgedragen. Ten vierde dient
erop gewezen te worden dat attributie enkel bij de wet kan geschieden. Van belang is om
onderscheid te maken tussen attributie van bevoegdheden en het stellen van taken. Overdracht van
een geattribueerde bevoegdheid noemt men delegatie. Dit mag enkel zover dit bij wet is toegestaan.
Van delegatie is te onderscheiden mandaat. Hier vindt geen overdracht van bevoegdheden plaats,
daar het besluit van de mandataris op naam blijft staan van de mandans. De mandans blijft
bovendien bevoegd zelf te besluiten. HR Meerenberg wijdt uit over de nodige staatsrechtelijke
verhoudingen.
Het constitutionele recht beoogt te voorkomen dat de staatsmacht in één persoon of ambt
geconcentreerd is. Constitutionalisme duidt op spreiding, verdeling van overheidsbevoegdheden over
meerdere ambten. De tegenhanger hiervan kent men als het absolutisme. Alle
overheidsbevoegdheden zijn dan binnen één persoon of één ambt geconcentreerd. Met
constitutionalisme in de staatsvorm wordt gedoeld op de verdeling van bevoegdheden over
overheidsverbanden. De drie standaard-staatsvormen zijn de gecentraliseerde eenheidsstaat, de
gedecentraliseerde eenheidsstaat en de federale staat. De gecentraliseerde eenheidsstaat kenmerkt
zich door één grondwet. Dit geldt eveneens voor de gedecentraliseerde eenheidsstaat, maar deze is
tevens verdeeld in meerdere territoriale overheidsverbanden met zelfstandige bevoegdheden. De
Grondwet kent hier geen exclusieve bevoegdheden op terreinen van overheidsbestuur toe aan de
decentrale ambten. Een federale staat is een uit deelstaten samengestelde staat. Op grond van de
overkoepelende Grondwet worden federale bevoegdheden verdeeld. Onder overheidsverband wordt
verstaan een structuur waarin overheidsambten in een rechtens bepaalde verhouding tot elkaar
staan en in een al dan niet wederkerige relatie staan tot onderdanen of groepen daarvan. Betreffende
regeringsvorm wordt gedoeld op de betrekkingen tussen de ambten binnen één overheidsverband.
De staat mag alleen optreden in het algemeen belang: de functies die hij daartoe mag uitoefenen
, dienen te worden gesplitst en daarna toegewezen aan afzonderlijke organen op zo’n wijze dat er zo
weinig mogelijk cumulatie is van functies in eenzelfde gezagsorgaan en dat het ene orgaan het andere
orgaan zoveel mogelijk in bedwang mag houden. Dit is het beginsel van machtenscheiding. De drie
hoofdfuncties in de staat – wetgeving, bestuur en rechtspraak – kent de Grondwet toe aan de Staten-
Generaal, de regering en de rechterlijke macht. Op de eerste plaats is voor dit door de grondwetgever
gepositiveerde beginsel van de machtenscheiding kenmerkend dat drie afzonderlijke, gelijkwaardige
en zelfstandige ambten in de staat de drie belangrijkste overheidsfuncties in het centrale
overheidsverband uitoefenen. Een tweede kenmerk is dat zij zowel in functionele als in
organisatorische zin niet absoluut maar beperkt is. Machtsconcentratie wordt vermeden door een
systeem van checks and balances. De constitutie voorziet niet alleen in gedeelde bevoegdheden,
maar hiermee ook in diverse andere vormen van controle om machtsconcentratie te voorkomen.
De term rechtstaat heeft betrekking op grenzen gesteld aan het optreden van de overheid. Als eerste
element van de rechtsstaat is het legaliteitsbeginsel te noemen. Elk overheidsoptreden moet
berusten op een voor herhaalde toepassing vatbare regel. Ten tweede is er het vereiste van een
voorafgaande algemene regel ten aanzien van burgers belastend overheidsoptreden. Verder dienen
regelgeving en uitvoering niet in één hand gelegd te worden. Ten vierde geldt het
democratieprincipe. Ten vijfde geldt het vereiste van het bestaan van een onafhankelijke rechter. Tot
slot moet gewezen worden op de klassieke grondrechten als element van de rechtsstaat.
Hoofdstuk 10
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat alle overheidsoptreden moet berusten op en overeenstemmen
met kenbare en voldoende specifieke algemene regels. Veelal stelt men dat het legaliteitsbeginsel
een grondslag in de wet in formele zin verlangt. In een andere benadering vereist het een algemene
regel, al dan niet vervat in een wet in formele zin. Is geen sprake van eenzijdig, belastend
overheidsoptreden, dan behoudt het legaliteitsbeginsel zijn betekenis in het verlangen van een
algemene regel. De regel waarop het overheidshandelen berust moet niet alleen algemeen, abstract
en voor herhaalde toepassing vatbaar zijn, maar dient op grond van overwegingen van
rechtszekerheid ook aan het overheidsoptreden vooraf te gaan. Het ambt dat de regel waarop het
overheidshandelen berust vaststelt, dient een ander ambt te zijn dan het ambt dat de regel uitvoert.
Het democratisch element van de rechtsstaatgedachte is in nagenoeg alle beschouwingen over de
rechtsstaat aan te treffen. Er is sprake van een sterke samenhang tussen democratie en staat.
Democratie betreft de invloed van de onderdaan op de besluiten van de overheid.
Delegatie van de wetgevende bevoegdheid is mogelijk wanneer dit bij de Grondwet is voorzien. Denk
hierbij aan formuleringen als ‘de wet stelt vast’, ‘de wet bepaalt’, of ‘behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet’. In alle andere gevallen is delegatie uitgesloten. Echter geeft dit
nog niet aan in hoeverre, in welke gevallen en aan wie er gedelegeerd moet worden. Artikel 89 Gw
kent de regering de bevoegdheid toe tot het vaststellen van algemene maatregelen van bestuur. De
bedoeling van de bepaling is dat een amvb berust op een specifieke delegerende wet en dat een
specifieke wet de op te leggen straffen bepaalt. Een amvb is per definitie een algemeen verbindend
voorschrift. De amvb kan extern en intern werkend zijn en regelen dan wel beschikkingen inhouden.
Naar huidig constitutioneel recht moet worden aangenomen dat extern werkende algemeen
verbindende voorschriften een grondslag in de wet behoeven. Naast algemeen verbindende
voorschriften staan beleidsregels. Het gaat om algemene regels die naar hun verschijningsvorm
