Hoofdstuk 18
Wetenschappers van de Maastrichtse school menen dat de overheid ook wanneer zij van het
privaatrecht gebruikmaakt een specifieke wettelijke basis moet hebben om dat te doen.
Wetenschappers die de gemene rechtsleer aanhangen, menen dat wanneer een publiekrechtelijke
bevoegdheid niet beschikbaar is, er gewoon van het privaatrecht gebruikgemaakt kan worden.
Betreffende de overeenkomst wordt er onderscheid gemaakt tussen de beleidsovereenkomst
waarmee wordt aangeduid een overeenkomst over privaatrechtelijke vermogensrechten, waarmee
een publiek doel wordt nagestreefd, en de bevoegdheden overeenkomst waarmee wordt aangeduid
een overeenkomst tussen een burger en de overheid over de uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden. Dankzij een bepaalde privaatrechtelijke machtspositie kunnen publiekrechtelijke
rechtspersonen allerlei gedragingen afdwingen die nodig worden geacht in het algemeen belang. In
navolging van de tweewegenleer stond niets aan in de weg dat bestuursorganen als dat zo uitkwam,
het privaatrecht gebruikten om beleidsdoeleinden te realiseren indien dit niet expliciet binnen het
publiekrecht geregeld zou zijn. Naar aanleiding hiervan werden er in HR Windmill zekere criteria
geformuleerd. Wanneer er sprake is van een ontoelaatbare doorkruising van een publiekrechtelijke
regeling dient getoetst te worden aan de hand van de volgende criteria: (a) de inhoud en de strekking
van de regeling (b) de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van
de burgers zijn beschermd en (c) of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke
bevoegdheid. Artikel 3:14 jo. 3:15 geeft uitdrukking aan de integratie van bestuurs- en privaatrecht.
Hieruit volgt dat een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt niet mag
worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Op grond van
artikel 3:1 is de overheid ook gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur wanneer zij van het
privaatrecht gebruikmaakt. Het bestuur kan op grond van een publiekrechtelijke regeling verkregen
bevoegdheid onderwerp maken van een overeenkomst. Dan ontstaat er een zogeheten
bevoegdhedenovereenkomst. In de eerste plaats valt te denken aan afstemming tussen besturen en
burgers over toekomstig beleid. Een tweede motief kan zijn om van een burger een tegenprestatie te
verkrijgen voor een bepaald gebruik van de publiekrechtelijke bevoegdheid. Er wordt ook wel
gesproken van convenanten, bestuursovereenkomsten en bestuursakkoorden. Een bevoegdheid
waarvan de wet tot in detail regelt hoe die moet worden uitgeoefend laat geen ruimte voor een
overeenkomst. Uit HR Didam volgen vergelijkbare criteria betreffende de toelaatbaarheid van
bevoegdheidsovereenkomsten ten opzichte van HR Windmill, te weten de volgende: (a) of de inhoud
en de strekking van de regeling zich tegen het sluiten van een overeenkomst verzet en (b) de wijze
waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van burgers zijn beschermd.
Uit HR Nieuwegein II volgt dat nakoming van dergelijke overeenkomsten in beginsel kan worden
verlangd. Een vordering tot nakoming dient te worden afgewezen en de wederpartij dient genoegen
te nemen met vergoeding van schade wanneer er sprake is van onvoorziene omstandigheden die van
dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde
instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit in navolging van artikel 6:258.
11. GCN-Nieuwegein II
De belangrijkste rechtsoverwegingen uit onderhavig arrest zijn de volgende.
, Het gaat hier om een vordering tot nakoming van een op een overheidslichaam rustende verbintenis
uit een overeenkomst; deze vordering dient door de burgerlijke rechter te worden beoordeeld.
Niet uitgesloten is dat een zodanige vordering moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen
moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard
zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding
van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit zal in het bijzonder kunnen worden aangenomen,
wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden – waaronder ook nieuwe, niet in de
overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen –
voldoende rechtvaardiging bestaat. Daarbij zal onder meer moeten worden gelet op de aard van de
overeenkomst, de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan het overheidslichaam zich
beroept, en, wanneer het om een beleidswijziging gaat, op de aard en het gewicht van de
maatschappelijke belangen die met die beleidswijziging zijn gediend.
Bij het antwoord op de vraag of dit geval zich voordoet, gaat het echter – anders dan het hof heeft
geoordeeld – niet om hetgeen waarvan aannemelijk is dat het gerechtvaardigd kan zijn ter uitvoering
van de taak waarop het overheidslichaam zich tegenover de vordering tot nakoming beroept, noch
ook om de belangrijke redenen die er kunnen zijn voor een met de overeenkomst niet te verenigen
beleid. Evenmin kan in dit kader worden volstaan met het aanleggen van de door het hof gebezigde
maatstaf of de gemeente ‘in redelijkheid niet tot’ haar door het hof bedoelde beleid ‘heeft kunnen
komen’. De publiekrechtelijke aard van de onderhavige overeenkomst brengt zulks niet mee, noch
ook de omstandigheid dat het gaat om een aangelegenheid die tot de huishouding van de gemeente
behoorde dan wel deel uitmaakte van de uitvoering van haar publiekrechtelijke taak.
Wetenschappers van de Maastrichtse school menen dat de overheid ook wanneer zij van het
privaatrecht gebruikmaakt een specifieke wettelijke basis moet hebben om dat te doen.
Wetenschappers die de gemene rechtsleer aanhangen, menen dat wanneer een publiekrechtelijke
bevoegdheid niet beschikbaar is, er gewoon van het privaatrecht gebruikgemaakt kan worden.
Betreffende de overeenkomst wordt er onderscheid gemaakt tussen de beleidsovereenkomst
waarmee wordt aangeduid een overeenkomst over privaatrechtelijke vermogensrechten, waarmee
een publiek doel wordt nagestreefd, en de bevoegdheden overeenkomst waarmee wordt aangeduid
een overeenkomst tussen een burger en de overheid over de uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden. Dankzij een bepaalde privaatrechtelijke machtspositie kunnen publiekrechtelijke
rechtspersonen allerlei gedragingen afdwingen die nodig worden geacht in het algemeen belang. In
navolging van de tweewegenleer stond niets aan in de weg dat bestuursorganen als dat zo uitkwam,
het privaatrecht gebruikten om beleidsdoeleinden te realiseren indien dit niet expliciet binnen het
publiekrecht geregeld zou zijn. Naar aanleiding hiervan werden er in HR Windmill zekere criteria
geformuleerd. Wanneer er sprake is van een ontoelaatbare doorkruising van een publiekrechtelijke
regeling dient getoetst te worden aan de hand van de volgende criteria: (a) de inhoud en de strekking
van de regeling (b) de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van
de burgers zijn beschermd en (c) of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke
bevoegdheid. Artikel 3:14 jo. 3:15 geeft uitdrukking aan de integratie van bestuurs- en privaatrecht.
Hieruit volgt dat een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt niet mag
worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Op grond van
artikel 3:1 is de overheid ook gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur wanneer zij van het
privaatrecht gebruikmaakt. Het bestuur kan op grond van een publiekrechtelijke regeling verkregen
bevoegdheid onderwerp maken van een overeenkomst. Dan ontstaat er een zogeheten
bevoegdhedenovereenkomst. In de eerste plaats valt te denken aan afstemming tussen besturen en
burgers over toekomstig beleid. Een tweede motief kan zijn om van een burger een tegenprestatie te
verkrijgen voor een bepaald gebruik van de publiekrechtelijke bevoegdheid. Er wordt ook wel
gesproken van convenanten, bestuursovereenkomsten en bestuursakkoorden. Een bevoegdheid
waarvan de wet tot in detail regelt hoe die moet worden uitgeoefend laat geen ruimte voor een
overeenkomst. Uit HR Didam volgen vergelijkbare criteria betreffende de toelaatbaarheid van
bevoegdheidsovereenkomsten ten opzichte van HR Windmill, te weten de volgende: (a) of de inhoud
en de strekking van de regeling zich tegen het sluiten van een overeenkomst verzet en (b) de wijze
waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van burgers zijn beschermd.
Uit HR Nieuwegein II volgt dat nakoming van dergelijke overeenkomsten in beginsel kan worden
verlangd. Een vordering tot nakoming dient te worden afgewezen en de wederpartij dient genoegen
te nemen met vergoeding van schade wanneer er sprake is van onvoorziene omstandigheden die van
dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde
instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit in navolging van artikel 6:258.
11. GCN-Nieuwegein II
De belangrijkste rechtsoverwegingen uit onderhavig arrest zijn de volgende.
, Het gaat hier om een vordering tot nakoming van een op een overheidslichaam rustende verbintenis
uit een overeenkomst; deze vordering dient door de burgerlijke rechter te worden beoordeeld.
Niet uitgesloten is dat een zodanige vordering moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen
moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard
zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding
van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit zal in het bijzonder kunnen worden aangenomen,
wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden – waaronder ook nieuwe, niet in de
overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen –
voldoende rechtvaardiging bestaat. Daarbij zal onder meer moeten worden gelet op de aard van de
overeenkomst, de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan het overheidslichaam zich
beroept, en, wanneer het om een beleidswijziging gaat, op de aard en het gewicht van de
maatschappelijke belangen die met die beleidswijziging zijn gediend.
Bij het antwoord op de vraag of dit geval zich voordoet, gaat het echter – anders dan het hof heeft
geoordeeld – niet om hetgeen waarvan aannemelijk is dat het gerechtvaardigd kan zijn ter uitvoering
van de taak waarop het overheidslichaam zich tegenover de vordering tot nakoming beroept, noch
ook om de belangrijke redenen die er kunnen zijn voor een met de overeenkomst niet te verenigen
beleid. Evenmin kan in dit kader worden volstaan met het aanleggen van de door het hof gebezigde
maatstaf of de gemeente ‘in redelijkheid niet tot’ haar door het hof bedoelde beleid ‘heeft kunnen
komen’. De publiekrechtelijke aard van de onderhavige overeenkomst brengt zulks niet mee, noch
ook de omstandigheid dat het gaat om een aangelegenheid die tot de huishouding van de gemeente
behoorde dan wel deel uitmaakte van de uitvoering van haar publiekrechtelijke taak.
