Hoofdzaken van het bestuursrecht 6.
Handhaving in de zin van het bestuursrecht geschiedt altijd door een overheidsinstantie. De burger
kan echter wel tot handhaving verzoeken. Bestuursrechtelijke handhaving houdt primair in het
uitoefenen van toezicht op de naleving van voorschriften en het opleggen en effectueren van
sancties. De belangrijkste sancties zijn bestuursdwang, dwangsom, boete en intrekking van een
begunstigend besluit. Bestuursrechtelijke handhaving geschiedt door bestuursorganen die daartoe
wettelijk bevoegd zijn gemaakt. Het is voor de handhaafbaarheid van het grootste belang dat
overheden heldere normen stellen. In een eventueel sanctiebesluit dient hierop nauwkeurig te
worden aangegeven welke norm er is overtreden. Ten aanzien van overtreders aan wie het bestuur
een sanctie wil gaan opleggen, is vrijwel altijd artikel 4:8 Awb van toepassing. Uit het enkele feit dat
het bestuur niet optreedt, mag niet worden afgeleid dat een overtreding wordt gedoogd en dat niet
meer zou kunnen worden gehandhaafd. Artikel 3:4 Awb verplicht tot een afweging van de
rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen. Dat zijn bij een handhavingsbesluit de belangen die
door de te handhaven regeling worden beschermd, de belangen van de overtreder en die van
derden. In beginsel kent het bestuursorgaan een plicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere
omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. De belangrijkste
uitzonderingsgrond op de beginselplicht tot handhaving betreft de mogelijkheid van legalisatie. Een
tweede uitzonderingsgrond doet zich voor wanneer handhavend optreden dusdanig onevenredig zou
zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hierop is ook artikel 3:4 van toepassing.
Het handhavingstoezicht is primair geregeld in afdeling 5.2 van de Awb. Artikel 5:11 definieert een
toezichthouder als de persoon die toezicht houdt op de naleving van bij of krachtens de wet gestelde
voorschriften. Toezicht kan worden omschreven als het verzamelen van informatie over de naleving
van wettelijke voorschriften. Bevoegd tot het uitoefenen van toezicht zijn slechts de bij of krachtens
de wet rechtstreeks of door het bevoegd gezag aangewezen personen. De bevoegdheden van een
toezichthouder staan vermeld in artikel 5:15 – 5:19 Awb. Eenieder is verplicht aan de uitoefening van
het toezicht mee te werken ex. Artikel 5:20 Awb. Dit artikel kent enkel een inspanningsverplichting.
De Awb formuleert in artikel 5:2 een bestuurlijke sanctie als een door een bestuursorgaan wegens
een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. De last onder dwangsom en de last
onder bestuursdwang worden aangemerkt als herstelsancties. De boete is een bestraffende sanctie.
Intrekking van een begunstigende beschikking kent een beetje van beiden. Artikel 5:32 Awb geeft elk
orgaan dat de bevoegdheid heeft bestuursdwang toe te passen, tevens de bevoegdheid een last
onder dwangsom op te leggen. Het bestuursorgaan geeft de overtreder dan een schriftelijke last om
de overtreding niet meer voort te zetten en de eerdere gevolgen van die overtreding ongedaan te
maken. Aan die last moet op een bepaalde datum voldaan zijn. De last onder dwangsom kan alleen
aan een overtreder worden opgelegd. Zowel tegen het opleggen van de last als tegen de
invorderingsbeschikking staat bezwaar en beroep open. De regelingen omtrent de last onder
dwangsom zijn te vinden in artikel 5:31d – 5:39 Awb. De last onder dwangsom mag niet worden
gecombineerd met een last onder bestuursdwang of een andere last onder dwangsom voor dezelfde
overtreding ex. artikel 5:6. Daarnaast is ook artikel 3:4 van toepassing.
Een last onder bestuursdwang is ex. artikel 5:21 de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of
gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door
feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. De
algemene regeling inzake bestuursdwang is te vinden in afdeling 5.3.1 Awb. Een
, bestuursdwangbesluit mag niet worden genomen ingeval ten aanzien van dezelfde overtreding een
andere herstelsanctie in werking is. Met een boetebesluit legt het bestuursorgaan een
onvoorwaardelijke betalingsverplichting op. Een bestuurlijke boete is een criminal charge in de zin
van artikel 6 EVRM. Alle waarborgen die dit artikel bevat, moeten dus ook worden verleend aan
degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd. Voor opleggen van een boete is verwijtbaarheid
vereist. Wanneer het gaat om het overtreden van voorschriften verbonden aan een vergunning,
ontheffing of subsidie kan het bestuur veelal ook kiezen voor intrekking van een begunstigend besluit.
Herstelsancties zijn gericht op het beëindigen van een illegale situatie. Bij bestraffende sancties gaat
het niet om wijziging van de feitelijke situatie, maar om het treffen van de dader. Voor dezelfde
overtreding mogen ex. artikel 5:43 Awb niet twee boeten worden opgelegd. Een cumulatieverbod
voor herstelsancties is er niet. Wel kent de Awb artikel 5:6 dat bepaald dat er niet twee
herstelsancties ten aanzien van dezelfde overtreding tegelijk in werking mogen zijn.
Bestuurlijk gedogen is het niet optreden tegen een overtreding door een bestuursorgaan dat tot
zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. Daarbij wordt verondersteld dat
het orgaan van die overtreding op de hoogte is of had moeten zijn. Gedogen kan op verschillende
manieren worden vormgegeven. Het eerste onderscheid is dat tussen stilzwijgend en uitdrukkelijk
gedogen. Bij uitdrukkelijk gedogen kan weer onderscheid worden gemaakt tussen mondeling en
schriftelijk gedogen. Uit de rechtspraak blijkt dat gedogen in beginsel schriftelijk dient te geschieden,
voor een bepaalde, zo kort mogelijke termijn en zo nodig onder het stellen van voorwaarden. De
gedoogbeslissing, de weigering een gedoogbeslissing te nemen en de intrekking van een
gedoogbeslissing zijn geen besluiten in de zin van de Awb en worden daarmee ook niet gelijkgesteld.
Handhaving in de zin van het bestuursrecht geschiedt altijd door een overheidsinstantie. De burger
kan echter wel tot handhaving verzoeken. Bestuursrechtelijke handhaving houdt primair in het
uitoefenen van toezicht op de naleving van voorschriften en het opleggen en effectueren van
sancties. De belangrijkste sancties zijn bestuursdwang, dwangsom, boete en intrekking van een
begunstigend besluit. Bestuursrechtelijke handhaving geschiedt door bestuursorganen die daartoe
wettelijk bevoegd zijn gemaakt. Het is voor de handhaafbaarheid van het grootste belang dat
overheden heldere normen stellen. In een eventueel sanctiebesluit dient hierop nauwkeurig te
worden aangegeven welke norm er is overtreden. Ten aanzien van overtreders aan wie het bestuur
een sanctie wil gaan opleggen, is vrijwel altijd artikel 4:8 Awb van toepassing. Uit het enkele feit dat
het bestuur niet optreedt, mag niet worden afgeleid dat een overtreding wordt gedoogd en dat niet
meer zou kunnen worden gehandhaafd. Artikel 3:4 Awb verplicht tot een afweging van de
rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen. Dat zijn bij een handhavingsbesluit de belangen die
door de te handhaven regeling worden beschermd, de belangen van de overtreder en die van
derden. In beginsel kent het bestuursorgaan een plicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere
omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. De belangrijkste
uitzonderingsgrond op de beginselplicht tot handhaving betreft de mogelijkheid van legalisatie. Een
tweede uitzonderingsgrond doet zich voor wanneer handhavend optreden dusdanig onevenredig zou
zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hierop is ook artikel 3:4 van toepassing.
Het handhavingstoezicht is primair geregeld in afdeling 5.2 van de Awb. Artikel 5:11 definieert een
toezichthouder als de persoon die toezicht houdt op de naleving van bij of krachtens de wet gestelde
voorschriften. Toezicht kan worden omschreven als het verzamelen van informatie over de naleving
van wettelijke voorschriften. Bevoegd tot het uitoefenen van toezicht zijn slechts de bij of krachtens
de wet rechtstreeks of door het bevoegd gezag aangewezen personen. De bevoegdheden van een
toezichthouder staan vermeld in artikel 5:15 – 5:19 Awb. Eenieder is verplicht aan de uitoefening van
het toezicht mee te werken ex. Artikel 5:20 Awb. Dit artikel kent enkel een inspanningsverplichting.
De Awb formuleert in artikel 5:2 een bestuurlijke sanctie als een door een bestuursorgaan wegens
een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. De last onder dwangsom en de last
onder bestuursdwang worden aangemerkt als herstelsancties. De boete is een bestraffende sanctie.
Intrekking van een begunstigende beschikking kent een beetje van beiden. Artikel 5:32 Awb geeft elk
orgaan dat de bevoegdheid heeft bestuursdwang toe te passen, tevens de bevoegdheid een last
onder dwangsom op te leggen. Het bestuursorgaan geeft de overtreder dan een schriftelijke last om
de overtreding niet meer voort te zetten en de eerdere gevolgen van die overtreding ongedaan te
maken. Aan die last moet op een bepaalde datum voldaan zijn. De last onder dwangsom kan alleen
aan een overtreder worden opgelegd. Zowel tegen het opleggen van de last als tegen de
invorderingsbeschikking staat bezwaar en beroep open. De regelingen omtrent de last onder
dwangsom zijn te vinden in artikel 5:31d – 5:39 Awb. De last onder dwangsom mag niet worden
gecombineerd met een last onder bestuursdwang of een andere last onder dwangsom voor dezelfde
overtreding ex. artikel 5:6. Daarnaast is ook artikel 3:4 van toepassing.
Een last onder bestuursdwang is ex. artikel 5:21 de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of
gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door
feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. De
algemene regeling inzake bestuursdwang is te vinden in afdeling 5.3.1 Awb. Een
, bestuursdwangbesluit mag niet worden genomen ingeval ten aanzien van dezelfde overtreding een
andere herstelsanctie in werking is. Met een boetebesluit legt het bestuursorgaan een
onvoorwaardelijke betalingsverplichting op. Een bestuurlijke boete is een criminal charge in de zin
van artikel 6 EVRM. Alle waarborgen die dit artikel bevat, moeten dus ook worden verleend aan
degene aan wie de bestuurlijke boete is opgelegd. Voor opleggen van een boete is verwijtbaarheid
vereist. Wanneer het gaat om het overtreden van voorschriften verbonden aan een vergunning,
ontheffing of subsidie kan het bestuur veelal ook kiezen voor intrekking van een begunstigend besluit.
Herstelsancties zijn gericht op het beëindigen van een illegale situatie. Bij bestraffende sancties gaat
het niet om wijziging van de feitelijke situatie, maar om het treffen van de dader. Voor dezelfde
overtreding mogen ex. artikel 5:43 Awb niet twee boeten worden opgelegd. Een cumulatieverbod
voor herstelsancties is er niet. Wel kent de Awb artikel 5:6 dat bepaald dat er niet twee
herstelsancties ten aanzien van dezelfde overtreding tegelijk in werking mogen zijn.
Bestuurlijk gedogen is het niet optreden tegen een overtreding door een bestuursorgaan dat tot
zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. Daarbij wordt verondersteld dat
het orgaan van die overtreding op de hoogte is of had moeten zijn. Gedogen kan op verschillende
manieren worden vormgegeven. Het eerste onderscheid is dat tussen stilzwijgend en uitdrukkelijk
gedogen. Bij uitdrukkelijk gedogen kan weer onderscheid worden gemaakt tussen mondeling en
schriftelijk gedogen. Uit de rechtspraak blijkt dat gedogen in beginsel schriftelijk dient te geschieden,
voor een bepaalde, zo kort mogelijke termijn en zo nodig onder het stellen van voorwaarden. De
gedoogbeslissing, de weigering een gedoogbeslissing te nemen en de intrekking van een
gedoogbeslissing zijn geen besluiten in de zin van de Awb en worden daarmee ook niet gelijkgesteld.
