Samenvatting Bestuursrecht cluster D, deel 1
Deel 1
Hoofdstuk 1
Bestuursrecht gaat over:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt;
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij het besturen in acht moeten worden
genomen;
- De (rechtsbeschermings)mogelijkheden voor betrokkenen om zich tegen het
overheidsbestuur te verzetten;
- Actieve bemoeienis van de overheid met de samenleving.
Rechtspersonen
Art. 2:5 BW laat blijken dat rechtspersonen dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden
hebben als natuurlijke personen. Aangezien de belangrijkste openbare lichamen, zoals de
Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen, ingevolge art. 2:1 lid 1 BW,
rechtspersoonlijkheid bezitten, beschikken deze lichamen over de normale privaatrechtelijke
bevoegdheden en rechten.
Dagelijks sluiten overheden overeenkomsten: van de koop van computers voor de
overheidsdiensten tot het verhuren of verpachten van overheidsgrond of -gebouwen.
Strafrechtelijk
Ook strafrechtelijke bepalingen, gelet op art. 91 Sr, van toepassing worden verklaard op
overtreding van bestuursrechtelijke voorschriften.
- Strafrechtelijke bepalingen lenen zich slechts in beperkte mate voor toepassing in
bestuursrechtelijke verhoudingen;
In het strafrecht worden andere doeleinden nagestreefd dan in het bestuursrecht
namelijk: het strafrecht is gericht op bestraffing van de dader en het
bestuursrecht is gericht op het bereiken of herstellen van een legale situatie;
Bestuursrecht meestal voorwaardelijk: iets is verboden tenzij vergunning of
ontheffing wordt verleend;
Strafrecht meestal onvoorwaardelijk met absolute geboden en verboden.
Privaatrechtelijk
Wat betreft de privaatrechtelijke bepalingen heeft die beperkte toepasbaarheid vooral te
maken met het feit dat overheidsorganen vaak eenzijdig vaststellen wat rechtens is (en in
het kader daarvan de rechtspositie van burgers eenzijdig vaststellen).
- In de praktijk wordt dit eenzijdig vaststellen vaak als ‘verticaal’ overheidsbestuur
aangeduid;
- Dit hang weer samen met het uitgangspunt dat overheidsorganen geen eigen
belangen hebben, maar uitsluitend handelen in het algemeen belang.
1
, Functies overheid:
- Ordenende functie;
- Presterende functie (zorg voor bestaanszekerheid en realiseren/onderhouden van
sociale voorzieningen);
- Sturende functie (dwingende voorschriften, vergunningen en subsidiering;
- Arbitrerende functie (omgevingsrecht, welvaart, energie en ruimte).
Legaliteitsbeginsel / Wetmatigheidsbeginsel
Uitzonderingsgevallen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden een grondslag in
de wet behoeft voor zover een bestuursorgaan de bruggers gebiedend of verbiedend in hun
vrijheid of eigendom beperkt.
Het legaliteitsbeginsel wordt enerzijds beargumenteerd vanuit het rechtszekerheidsbeginsel
en anderzijds vanuit het primaat van de wetgever.
- De rechtszekerheid eist dat vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen bevoegd
zijn en hoe ver die bevoegdheden reiken;
- Het primaat van de wetgever hangt nauw samen met het feit dat de
volksvertegenwoordiging deel uitmaakt van de wetgevende macht, zodat formeel
kan worden volgehouden dat een machtiging van de wetgever impliceert dat de
meerderheid van de burgers hiermee instemt;
In veel moderne bestuursrechtelijke wetten is echter in veel mindere mate
voldaan aan het meer materiele aspect dat vooraf moet zijn aangegeven hoe ver
de bevoegdheid zich uitstrekt.
Dit heeft te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te
voorzien wat het bestuur allemaal moet doen en hoe het moet handelen.
‘Terugtred van de wetgever’
Struycken heeft dit verschijnsel, het bestuur ruime bevoegdheden van de wetgever krijgt,
aan het begin van de vorige eeuw aangeduid als ‘terugtred van de wetgever’.
- De wetgever formuleert niet zelf de rechtsnormen waaraan de burger zich heeft te
houden, maar laat die normstelling steeds vaker aan bestuursorganen over.
In deze ‘terugtred’ kan men twee aspecten onderscheiden:
1. Enerzijds wordt in de wet in formele zin het vaststellen van algemeen verbindende
voorschriften overgelaten aan bestuursorganen van de centrale overheid (delegatie),
zoals de regering (algemene maatregelen van bestuur) en de ministers (ministeriële
regelingen), dan wel aan wetgevende bestuursorganen van de lagere overheid
(provincies/gemeenten).
2. Anderzijds komt het voor dat noch in de formele wet, noch in lagere
bestuurswetgeving het gedrag van de burgers wordt genormeerd, maar dat die
normering wordt overgelaten aan een bestuursorgaan door middel van uitoefening
van beschikkings- of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Gelede normstelling
De ‘terugtred’ bij de inhoudelijke normering van het bestuursoptreden heeft ertoe geleid dat
bestuursorganen in veel gevallen min of meer zelfstandig bepalen wat rechtens is. Er is dus
sprake van gelde normstelling.
2
, Discretionaire bevoegdheid
Een discretionaire bevoegdheid is een bevoegdheid die een bestuursorgaan in meer of
mindere mate de vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te
nemen (beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid).
Rechtsvrije ruimte
Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte.
- In jurisprudentie is aangenomen dat het bestaan van discretionaire bevoegdheden er
niet aan in de weg staat dat het bestuur zich aan algemene rechtsbeginselen moet
houden.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De rechter heeft allerlei algemene beginselen van behoorlijk bestuur geformuleerd waaraan
het bestuurlijk handelen in ieder geval kan worden getoetst.
- Burgers kunnen hier een beroep op doen.
Voorbeelden:
- Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb);
- Gelijkheidsbeginsel;
- Vertrouwensbeginsel;
Beleidsregels
Regels, waarin bestuursorganen aangeven welk beleid ze ten aanzien van de uitoefening van
een bepaalde bevoegdheid willen voeren en in zekere zin vastleggen zijn beleidsregels.
- Geven de burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen hun bevoegdheden
zullen uitoefenen;
- Gebondenheid van deze regels is gecodificeerd in art. 4:84 Awb.
De verhouding tussen bestuur en burger is in belangrijke mate tot uitdrukking gekomen:
- In de wet;
- In beleidsregels;
- In de beginselen van behoorlijk bestuur.
Middelen ter verhoging van de waarborgen
- Een eerste middel ter verhoging en waarborging van de kwaliteit van het bestuur is
gelegen in de kwaliteit van de wetgeving (duidelijkere wetgeving);
- Een tweede middel ter waarborging van de kwaliteit van het bestuur is gelegen in de
politieke controle door vertegenwoordigende organen (als een vertegenwoordigend
orgaan, zoals de gemeenteraad, het bestuurlijk doen en laten in grote lijnen
controleert en alert is op fouten in de ambtelijke organisatie, zal ook dat een
kwaliteitsverhogend en -waarborgend effect hebben (controle door de rechter
bijvoorbeeld ook).
3
Deel 1
Hoofdstuk 1
Bestuursrecht gaat over:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt;
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij het besturen in acht moeten worden
genomen;
- De (rechtsbeschermings)mogelijkheden voor betrokkenen om zich tegen het
overheidsbestuur te verzetten;
- Actieve bemoeienis van de overheid met de samenleving.
Rechtspersonen
Art. 2:5 BW laat blijken dat rechtspersonen dezelfde privaatrechtelijke bevoegdheden
hebben als natuurlijke personen. Aangezien de belangrijkste openbare lichamen, zoals de
Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen, ingevolge art. 2:1 lid 1 BW,
rechtspersoonlijkheid bezitten, beschikken deze lichamen over de normale privaatrechtelijke
bevoegdheden en rechten.
Dagelijks sluiten overheden overeenkomsten: van de koop van computers voor de
overheidsdiensten tot het verhuren of verpachten van overheidsgrond of -gebouwen.
Strafrechtelijk
Ook strafrechtelijke bepalingen, gelet op art. 91 Sr, van toepassing worden verklaard op
overtreding van bestuursrechtelijke voorschriften.
- Strafrechtelijke bepalingen lenen zich slechts in beperkte mate voor toepassing in
bestuursrechtelijke verhoudingen;
In het strafrecht worden andere doeleinden nagestreefd dan in het bestuursrecht
namelijk: het strafrecht is gericht op bestraffing van de dader en het
bestuursrecht is gericht op het bereiken of herstellen van een legale situatie;
Bestuursrecht meestal voorwaardelijk: iets is verboden tenzij vergunning of
ontheffing wordt verleend;
Strafrecht meestal onvoorwaardelijk met absolute geboden en verboden.
Privaatrechtelijk
Wat betreft de privaatrechtelijke bepalingen heeft die beperkte toepasbaarheid vooral te
maken met het feit dat overheidsorganen vaak eenzijdig vaststellen wat rechtens is (en in
het kader daarvan de rechtspositie van burgers eenzijdig vaststellen).
- In de praktijk wordt dit eenzijdig vaststellen vaak als ‘verticaal’ overheidsbestuur
aangeduid;
- Dit hang weer samen met het uitgangspunt dat overheidsorganen geen eigen
belangen hebben, maar uitsluitend handelen in het algemeen belang.
1
, Functies overheid:
- Ordenende functie;
- Presterende functie (zorg voor bestaanszekerheid en realiseren/onderhouden van
sociale voorzieningen);
- Sturende functie (dwingende voorschriften, vergunningen en subsidiering;
- Arbitrerende functie (omgevingsrecht, welvaart, energie en ruimte).
Legaliteitsbeginsel / Wetmatigheidsbeginsel
Uitzonderingsgevallen van noodrecht daargelaten, het overheidsoptreden een grondslag in
de wet behoeft voor zover een bestuursorgaan de bruggers gebiedend of verbiedend in hun
vrijheid of eigendom beperkt.
Het legaliteitsbeginsel wordt enerzijds beargumenteerd vanuit het rechtszekerheidsbeginsel
en anderzijds vanuit het primaat van de wetgever.
- De rechtszekerheid eist dat vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen bevoegd
zijn en hoe ver die bevoegdheden reiken;
- Het primaat van de wetgever hangt nauw samen met het feit dat de
volksvertegenwoordiging deel uitmaakt van de wetgevende macht, zodat formeel
kan worden volgehouden dat een machtiging van de wetgever impliceert dat de
meerderheid van de burgers hiermee instemt;
In veel moderne bestuursrechtelijke wetten is echter in veel mindere mate
voldaan aan het meer materiele aspect dat vooraf moet zijn aangegeven hoe ver
de bevoegdheid zich uitstrekt.
Dit heeft te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te
voorzien wat het bestuur allemaal moet doen en hoe het moet handelen.
‘Terugtred van de wetgever’
Struycken heeft dit verschijnsel, het bestuur ruime bevoegdheden van de wetgever krijgt,
aan het begin van de vorige eeuw aangeduid als ‘terugtred van de wetgever’.
- De wetgever formuleert niet zelf de rechtsnormen waaraan de burger zich heeft te
houden, maar laat die normstelling steeds vaker aan bestuursorganen over.
In deze ‘terugtred’ kan men twee aspecten onderscheiden:
1. Enerzijds wordt in de wet in formele zin het vaststellen van algemeen verbindende
voorschriften overgelaten aan bestuursorganen van de centrale overheid (delegatie),
zoals de regering (algemene maatregelen van bestuur) en de ministers (ministeriële
regelingen), dan wel aan wetgevende bestuursorganen van de lagere overheid
(provincies/gemeenten).
2. Anderzijds komt het voor dat noch in de formele wet, noch in lagere
bestuurswetgeving het gedrag van de burgers wordt genormeerd, maar dat die
normering wordt overgelaten aan een bestuursorgaan door middel van uitoefening
van beschikkings- of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Gelede normstelling
De ‘terugtred’ bij de inhoudelijke normering van het bestuursoptreden heeft ertoe geleid dat
bestuursorganen in veel gevallen min of meer zelfstandig bepalen wat rechtens is. Er is dus
sprake van gelde normstelling.
2
, Discretionaire bevoegdheid
Een discretionaire bevoegdheid is een bevoegdheid die een bestuursorgaan in meer of
mindere mate de vrijheid toekent om in concrete gevallen naar eigen inzicht een besluit te
nemen (beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid).
Rechtsvrije ruimte
Er is echter nooit sprake van rechtsvrije ruimte.
- In jurisprudentie is aangenomen dat het bestaan van discretionaire bevoegdheden er
niet aan in de weg staat dat het bestuur zich aan algemene rechtsbeginselen moet
houden.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De rechter heeft allerlei algemene beginselen van behoorlijk bestuur geformuleerd waaraan
het bestuurlijk handelen in ieder geval kan worden getoetst.
- Burgers kunnen hier een beroep op doen.
Voorbeelden:
- Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb);
- Gelijkheidsbeginsel;
- Vertrouwensbeginsel;
Beleidsregels
Regels, waarin bestuursorganen aangeven welk beleid ze ten aanzien van de uitoefening van
een bepaalde bevoegdheid willen voeren en in zekere zin vastleggen zijn beleidsregels.
- Geven de burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen hun bevoegdheden
zullen uitoefenen;
- Gebondenheid van deze regels is gecodificeerd in art. 4:84 Awb.
De verhouding tussen bestuur en burger is in belangrijke mate tot uitdrukking gekomen:
- In de wet;
- In beleidsregels;
- In de beginselen van behoorlijk bestuur.
Middelen ter verhoging van de waarborgen
- Een eerste middel ter verhoging en waarborging van de kwaliteit van het bestuur is
gelegen in de kwaliteit van de wetgeving (duidelijkere wetgeving);
- Een tweede middel ter waarborging van de kwaliteit van het bestuur is gelegen in de
politieke controle door vertegenwoordigende organen (als een vertegenwoordigend
orgaan, zoals de gemeenteraad, het bestuurlijk doen en laten in grote lijnen
controleert en alert is op fouten in de ambtelijke organisatie, zal ook dat een
kwaliteitsverhogend en -waarborgend effect hebben (controle door de rechter
bijvoorbeeld ook).
3
