Rechtsbesch. tegen de overheid
Alle aantekeningen – hoor- en werkcolleges
,Rechtsbescherming tegen de overheid – HC 1
Het constitutionele kader
Rechtsbescherming tegen de overheid: waar hebben we het over?
- Aardbevingen in Groningen
NAM: winningsplan opstellen (risico’s, duur, fluctuering)
Minister (van economische zaken) onder bepaalde voorwaarden mee instemmen
= besluit staat beroep tegen open bij Afdeling bestuursrechtspraak
Ook omgevingsvergunning nodig staat ook beroep tegen open
- Opwarming van de aarde – Urgenda
Staat gedagvaard (civiel) uit o.d. met vordering die ertoe strekt dat Staat ertoe
gehouden is uitstoot broeikas met een X% te verminderen in 2020
Toegewezen door rechtbank Den Haag, vonnis is bekrachtigd in hoger beroep,
Staat in cassatie gegaan
Grote politieke/maatschappelijke impact
- Intrekken Nederlanderschap jihadstrijders
Syriëgangers ingevolge Awb besluit publiceren in Staatscourant, betrokkene
komt maar heel moeilijk op de hoogte dat zo’n besluit tegen hem is genomen
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- De Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887
Huidige Grondwet zegt het in art. 112 lid 2 Gw (maar hoeft niet)
o Artikel zegt niet welke rechter vervolgens
o We kennen veel rechterlijke instanties niet tot de rechterlijke macht
behorend: CRvB, CBb en ABRvS
Maar: art. 115 Gw bepaalt nog steeds dat administratief beroep mogelijk is
(bedoeld als eindvoorziening!) alternatief voor rechtspraak, Kroonberoep
mogelijk tegen bepaalde besluiten (sfeer van ruimtelijke ordening), oordeel van de
Kroon (voorafgaand advies Afdeling geschillen RvS)
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken is rechterlijke bemoeienis met
het openbaar bestuur überhaupt wenselijk?
Loeff: bestuursrechtspraak inherent aan rechtsstaatgedachte en daarom
onvermijdelijk, diende aan rechterlijke macht overgelaten te worden met ruime
competentie
Struycken: het is niet des rechters om een oordeel te geven wat typisch tot het
bestuur behoort, daar heeft de rechter van af te blijven
o Wel wijze dingen in, als in ‘wat heeft burger te verwachten van rechter’,
schiet hij er wel iets mee op?
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in EHRM Benthem het Kroonberoep is
i.s.m. art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke en onpartijdige rechter)
Benthem: ‘het Kroonberoep is geen onafhankelijke rechtspraak!’ EHRM in
Straatsburg volgde zijn redenering en zei dat er een einde moest komen aan het
Kroonberoep in NL (verhield zich niet tot art. 6 EVRM) einde Kroonberoep
Recht op toegang tot de rechter?
- Art. 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke vervolging
Relevantie voor het bestuursrecht? EHRM kiest autonome uitleg artikel, los
van de vraag of iets naar nationaal recht geldt als privaatrecht/strafrecht, gaat het
het Hof om een eigen invulling van de criteria ‘civil rights and obligations’ hele
bestuursrecht valt onder het artikel, m.u.v. niet-punitieve deel belastingrecht en
deel asielrecht
, - Art. 47 Handvest EU: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde
rechten en vrijheden zijn geschonden (…)’
Bijv. belastingrecht, asielzaken
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de rechter (nog) niet.
Maar:
Voorstel voor een nieuw art. 17 lid 1 Gw:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen
van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht op een
eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige
rechter.’
Burgerlijke rechter of bestuursrechter?
- Art. 112 lid 2 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan
kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die niet tot
de rechterlijke macht behoren.’
Geschillen die verband houden met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak
– publiekrechtelijke rechtsbetrekking
- Wij hebben dat laatste strikt (eng) opgevat als uitoefening van een publiekrechtelijke
bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel) aan de bestuursrechter
opgedragen als die weg openstaat daarvoor kiezen
HR Guldemond/Noordwijkerhout: de burgerlijke rechter mag oordelen over de
bestuurshandelingen van bestuursorganen als daarbij een burgerlijk recht wordt
getroffen (objectum litis)
- De bestuursrechter als bedoeld in art. 1:4 Awb is bevoegd kennis te nemen van
geschillen over besluiten (zie art. 8:1 Awb)
- Rechtsbescherming tegen de overheid is echter een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van burgerlijke rechter en bestuursrechter
Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels daarbuiten (art. 1:4
Awb)
- Art. 2 Wet RO: rechterlijke macht = rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad
- Niet tot de rechterlijke macht behoren (zie ook hierboven): CRvB, CBb en ABRvS
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4 (welbeschouwd 5)
hoogste bestuursrechters
Algemene bestuursrechter (ABRvS)
Centrale Raad van Beroep (CRvB)
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb)
Belastingkamer van de Hoge Raad
[Gerechtshof Leeuwarden (hoogste instantie die kennisneemt van geschillen
o.g.v. Wet Mulder-zaken]
- Voortdurende discussie is de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak
Constitutionele positie van de rechter I: verhouding rechter – bestuur
- Besturen vergt belangen afwegen. Hoe indringend dient de rechter te toetsen
wanneer aan het bestuursorgaan beleidsruimte is toegekend?
Doctrinaire terughoudendheid: marginale toetsing (‘de rechter mag niet op de
stoel van het bestuur gaan zitten’) – buitengrenzen niet te buiten gaan!
Een uiting van de marginale toetsing is de willekeurtoetsing (HR Doetinchemse
woonruimtevordering (1949): ‘(…) dat de vorderende autoriteit bij afweging van
de in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft
, kunnen komen, en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te
hebben plaatsgehad.’
Met de Awb werd art. 3:4 lid 2 Awb geïntroduceerd
Toetsing van de uitoefening van discretionaire bevoegdheden en art. 3:4 lid 2 Awb
- ABRvS Maxis en Praxis: met art. 3:4 lid 2 Awb is een tot het bestuur gericht
voorschrift geïntroduceerd waarmee niet is beoogd de rechterlijke toetsing te
intensiveren t.o.v. de rechtspraak, zoals die zich had ontwikkeld onder de vigeur van
art. 8 lid 1 aanhef en sub c Wet Arob (voorloper Awb) (d.w.z. de c-grond = verbod van
willekeur)
De rechtbank had zich dienen te beperken tot de vraag of sprake is van zodanige
onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden
geoordeeld dat appelanten sub 1 niet in redelijkheid tot verlening van de
gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen
- De ABRvS lijkt hier echter van te zijn teruggekomen, zie bijv. HR Alcoholslot (r.o. 5.4)
tendens naar indringender toetsing
Blazen voordat auto opent
Terugdringen aantal verkeersslachtoffers n.a.v. alcoholgebruik in het verkeer
Afdeling: Is het wel het geschikte middel om het beoogde doel te bereiken?
Evenredig?
o Hier mankeert vooral aan dat de maatregel veel duurder uitviel voor
betrokkenen dan vooraf was ingeschat inbouwen en deelnemen cursus
was duur! afzien van alcoholslot rijbewijs voor bepaalde tijd
ingenomen!
o Het bracht alsnog mensen in de problemen, voor sommige mensen ook
noodzakelijk voor uitoefening beroep/bedrijf, bijv. vrachtwagenchauffeurs,
taxichauffeurs
o Uiteindelijke overweging Afdeling: leidt tot onevenredige gevolgen en als
zodanig i.s.m. art. 3:4 lid 2 Awb
I.s.m. uitspraak ABRvS Maxis en Praxis! = A-fortiori-redenering
- Uitzondering op ABRvS Maxis en Praxis gold altijd al bij toetsing van punitieve
sancties: ABRvS 4 juni 1996, JB 1996/172: daarbij dient de rechter een uitzondering
te maken op de terughoudende toetsing door art. 3:4 lid 2 Awb, aldus toe te passen
dar hij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten
overtreding en de zwaarte van de opgelegde sancties
Constitutionele positie rechter II: verhouding rechter – wetgever
- “Het uitgangspunt in onze democratische rechtsstaat is dat in de rechtsvorming het
primaat bij de wetgever en het bestuur ligt, waarbij de rechter het concrete handelen
toetst aan het recht. Dit uitgangspunt is in de praktijk minder herkenbaar” (oratie De
Poorter 2013)
- Rechters passen wet- en regelgeving toe, maar creëren soms ook recht (HR
Groningse gaswinning, HR Urgenda)
- En soms moet de rechter het product van de wet- of regelgever rechtstreeks toetsen:
onrechtmatige wetgeving (HR Alcoholslot)
- Past een rechtsvormende taak wel bij de rol van de rechter in het kader van de trias
politica, of is rechtsvorming door de rechter een maatschappelijke noodzakelijkheid
die juist aantoont dat de klassiek dogmatische opvatting van de trias politica is gaan
knellen?
Veranderende context rol rechter, internationaliserend en anno 2019 kunnen we
niet meer exact uit de voeten met de trias politica
Rechterlijke toetsing van wet- en regelgeving
Alle aantekeningen – hoor- en werkcolleges
,Rechtsbescherming tegen de overheid – HC 1
Het constitutionele kader
Rechtsbescherming tegen de overheid: waar hebben we het over?
- Aardbevingen in Groningen
NAM: winningsplan opstellen (risico’s, duur, fluctuering)
Minister (van economische zaken) onder bepaalde voorwaarden mee instemmen
= besluit staat beroep tegen open bij Afdeling bestuursrechtspraak
Ook omgevingsvergunning nodig staat ook beroep tegen open
- Opwarming van de aarde – Urgenda
Staat gedagvaard (civiel) uit o.d. met vordering die ertoe strekt dat Staat ertoe
gehouden is uitstoot broeikas met een X% te verminderen in 2020
Toegewezen door rechtbank Den Haag, vonnis is bekrachtigd in hoger beroep,
Staat in cassatie gegaan
Grote politieke/maatschappelijke impact
- Intrekken Nederlanderschap jihadstrijders
Syriëgangers ingevolge Awb besluit publiceren in Staatscourant, betrokkene
komt maar heel moeilijk op de hoogte dat zo’n besluit tegen hem is genomen
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- De Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887
Huidige Grondwet zegt het in art. 112 lid 2 Gw (maar hoeft niet)
o Artikel zegt niet welke rechter vervolgens
o We kennen veel rechterlijke instanties niet tot de rechterlijke macht
behorend: CRvB, CBb en ABRvS
Maar: art. 115 Gw bepaalt nog steeds dat administratief beroep mogelijk is
(bedoeld als eindvoorziening!) alternatief voor rechtspraak, Kroonberoep
mogelijk tegen bepaalde besluiten (sfeer van ruimtelijke ordening), oordeel van de
Kroon (voorafgaand advies Afdeling geschillen RvS)
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken is rechterlijke bemoeienis met
het openbaar bestuur überhaupt wenselijk?
Loeff: bestuursrechtspraak inherent aan rechtsstaatgedachte en daarom
onvermijdelijk, diende aan rechterlijke macht overgelaten te worden met ruime
competentie
Struycken: het is niet des rechters om een oordeel te geven wat typisch tot het
bestuur behoort, daar heeft de rechter van af te blijven
o Wel wijze dingen in, als in ‘wat heeft burger te verwachten van rechter’,
schiet hij er wel iets mee op?
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in EHRM Benthem het Kroonberoep is
i.s.m. art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke en onpartijdige rechter)
Benthem: ‘het Kroonberoep is geen onafhankelijke rechtspraak!’ EHRM in
Straatsburg volgde zijn redenering en zei dat er een einde moest komen aan het
Kroonberoep in NL (verhield zich niet tot art. 6 EVRM) einde Kroonberoep
Recht op toegang tot de rechter?
- Art. 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke vervolging
Relevantie voor het bestuursrecht? EHRM kiest autonome uitleg artikel, los
van de vraag of iets naar nationaal recht geldt als privaatrecht/strafrecht, gaat het
het Hof om een eigen invulling van de criteria ‘civil rights and obligations’ hele
bestuursrecht valt onder het artikel, m.u.v. niet-punitieve deel belastingrecht en
deel asielrecht
, - Art. 47 Handvest EU: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde
rechten en vrijheden zijn geschonden (…)’
Bijv. belastingrecht, asielzaken
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de rechter (nog) niet.
Maar:
Voorstel voor een nieuw art. 17 lid 1 Gw:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen
van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht op een
eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige
rechter.’
Burgerlijke rechter of bestuursrechter?
- Art. 112 lid 2 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan
kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die niet tot
de rechterlijke macht behoren.’
Geschillen die verband houden met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak
– publiekrechtelijke rechtsbetrekking
- Wij hebben dat laatste strikt (eng) opgevat als uitoefening van een publiekrechtelijke
bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel) aan de bestuursrechter
opgedragen als die weg openstaat daarvoor kiezen
HR Guldemond/Noordwijkerhout: de burgerlijke rechter mag oordelen over de
bestuurshandelingen van bestuursorganen als daarbij een burgerlijk recht wordt
getroffen (objectum litis)
- De bestuursrechter als bedoeld in art. 1:4 Awb is bevoegd kennis te nemen van
geschillen over besluiten (zie art. 8:1 Awb)
- Rechtsbescherming tegen de overheid is echter een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van burgerlijke rechter en bestuursrechter
Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels daarbuiten (art. 1:4
Awb)
- Art. 2 Wet RO: rechterlijke macht = rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad
- Niet tot de rechterlijke macht behoren (zie ook hierboven): CRvB, CBb en ABRvS
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4 (welbeschouwd 5)
hoogste bestuursrechters
Algemene bestuursrechter (ABRvS)
Centrale Raad van Beroep (CRvB)
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb)
Belastingkamer van de Hoge Raad
[Gerechtshof Leeuwarden (hoogste instantie die kennisneemt van geschillen
o.g.v. Wet Mulder-zaken]
- Voortdurende discussie is de organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak
Constitutionele positie van de rechter I: verhouding rechter – bestuur
- Besturen vergt belangen afwegen. Hoe indringend dient de rechter te toetsen
wanneer aan het bestuursorgaan beleidsruimte is toegekend?
Doctrinaire terughoudendheid: marginale toetsing (‘de rechter mag niet op de
stoel van het bestuur gaan zitten’) – buitengrenzen niet te buiten gaan!
Een uiting van de marginale toetsing is de willekeurtoetsing (HR Doetinchemse
woonruimtevordering (1949): ‘(…) dat de vorderende autoriteit bij afweging van
de in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot een vordering heeft
, kunnen komen, en dus afweging van die belangen geacht moet worden niet te
hebben plaatsgehad.’
Met de Awb werd art. 3:4 lid 2 Awb geïntroduceerd
Toetsing van de uitoefening van discretionaire bevoegdheden en art. 3:4 lid 2 Awb
- ABRvS Maxis en Praxis: met art. 3:4 lid 2 Awb is een tot het bestuur gericht
voorschrift geïntroduceerd waarmee niet is beoogd de rechterlijke toetsing te
intensiveren t.o.v. de rechtspraak, zoals die zich had ontwikkeld onder de vigeur van
art. 8 lid 1 aanhef en sub c Wet Arob (voorloper Awb) (d.w.z. de c-grond = verbod van
willekeur)
De rechtbank had zich dienen te beperken tot de vraag of sprake is van zodanige
onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden
geoordeeld dat appelanten sub 1 niet in redelijkheid tot verlening van de
gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen
- De ABRvS lijkt hier echter van te zijn teruggekomen, zie bijv. HR Alcoholslot (r.o. 5.4)
tendens naar indringender toetsing
Blazen voordat auto opent
Terugdringen aantal verkeersslachtoffers n.a.v. alcoholgebruik in het verkeer
Afdeling: Is het wel het geschikte middel om het beoogde doel te bereiken?
Evenredig?
o Hier mankeert vooral aan dat de maatregel veel duurder uitviel voor
betrokkenen dan vooraf was ingeschat inbouwen en deelnemen cursus
was duur! afzien van alcoholslot rijbewijs voor bepaalde tijd
ingenomen!
o Het bracht alsnog mensen in de problemen, voor sommige mensen ook
noodzakelijk voor uitoefening beroep/bedrijf, bijv. vrachtwagenchauffeurs,
taxichauffeurs
o Uiteindelijke overweging Afdeling: leidt tot onevenredige gevolgen en als
zodanig i.s.m. art. 3:4 lid 2 Awb
I.s.m. uitspraak ABRvS Maxis en Praxis! = A-fortiori-redenering
- Uitzondering op ABRvS Maxis en Praxis gold altijd al bij toetsing van punitieve
sancties: ABRvS 4 juni 1996, JB 1996/172: daarbij dient de rechter een uitzondering
te maken op de terughoudende toetsing door art. 3:4 lid 2 Awb, aldus toe te passen
dar hij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten
overtreding en de zwaarte van de opgelegde sancties
Constitutionele positie rechter II: verhouding rechter – wetgever
- “Het uitgangspunt in onze democratische rechtsstaat is dat in de rechtsvorming het
primaat bij de wetgever en het bestuur ligt, waarbij de rechter het concrete handelen
toetst aan het recht. Dit uitgangspunt is in de praktijk minder herkenbaar” (oratie De
Poorter 2013)
- Rechters passen wet- en regelgeving toe, maar creëren soms ook recht (HR
Groningse gaswinning, HR Urgenda)
- En soms moet de rechter het product van de wet- of regelgever rechtstreeks toetsen:
onrechtmatige wetgeving (HR Alcoholslot)
- Past een rechtsvormende taak wel bij de rol van de rechter in het kader van de trias
politica, of is rechtsvorming door de rechter een maatschappelijke noodzakelijkheid
die juist aantoont dat de klassiek dogmatische opvatting van de trias politica is gaan
knellen?
Veranderende context rol rechter, internationaliserend en anno 2019 kunnen we
niet meer exact uit de voeten met de trias politica
Rechterlijke toetsing van wet- en regelgeving
