Samenvatting bestuursrecht
Week 1 – start en opfrissing van de drie B’s
Literatuur
Hoofdstukken 1 t/m 3
Hoofdstuk 1
Het bestuursrecht is een breed gebied dat van alles en nog wat beslaat. In de kern draait het om de
relaties tussen de overheid (bestuursorganen) en de burgers (belanghebbenden). Het bestuursrecht
heeft drie functies: de instrumentele functie (het geven van bevoegdheden aan de overheid om zijn
taken te vervullen), de waarborgfunctie (de burgers beschermen tegen de overheid) en de
normerende functie (beperken van de macht van de overheid door grenzen te stellen).
Het bestuursrecht is (voornamelijk) opgenomen in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). De
voorganger hiervan was de Wet AROB. Het meer bijzondere (specifieke) bestuursrecht is in allerlei
andere wetten opgenomen. De wetgever is de belangrijkste schepper van het bestuursrecht, maar
het belang van de jurisprudentie mag niet worden onderschat.
Het bestuursrecht hangt sterk samen met het staatsrecht, maar is toch wel een eigen ding. Ook
heeft het relaties met het strafrecht en wordt het veel beïnvloed door het Europese recht. Het
bestuursrecht is relatief jong; de Awb stamt uit 1994.
Hoofdstuk 2
Sinds 1994 is de Awb nog veel aangepast en aangevuld. De Awb is duidelijk opgebouwd en
gestructureerd, en is verdeeld in 11 hoofdstukken, van algemeen naar bijzonder.
Er bestaat altijd een gevaar dat de Awb door bijzondere uitzonderingswetgeving weer
onoverzichtelijk wordt. Daarom bestaat de Awb uit vier soorten regels: het dwingend recht (mag
absoluut niet van worden afgeweken door lagere wetgevers), het regelend recht (geldt als er geen
speciale regels voor de situatie bestaan, mag van worden afgeweken), het aanvullend recht (een
soort restbepaling die alleen als extra dient) en het facultatief recht (geldt alleen als een speciale wet
zegt dat het geldt).
Hoofdstuk 3
Publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid ontstaat door het geven van bevoegdheden aan organen via
(publiekrechtelijke) wetten. Privaatrechtelijke rechtspersonen worden door een privaatrechtelijke
oprichtingshandeling tot stand gebracht.
De Awb is alleen van toepassing op bestuursorganen. Deze worden in art. 1:1 lid 1 Awb
onderscheiden in twee groepen: a-organen (sub a) en b-organen (sub b). A-organen zijn krachtens
publiekrecht ingesteld, dus via (formele) wetten. B-organen zijn niet zo ingesteld, maar worden wel
in zo’n beslissende mate door de overheid beïnvloed dat ze moeten worden gezien als
,bestuursorgaan. Omdat a-bestuursorganen alleen maar via publiekrecht kunnen worden ingesteld,
kunnen zij nooit een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon zijn (zoals een stichting, NV of
BV; opgenoemd in art. 2:3 BW). De Awb is alleen van toepassing op b-organen voor de handelingen
die openbaar gezag uitoefenen.
Art. 1:1 lid 2 Awb geeft uitzonderingen: entiteiten die niet als bestuursorgaan worden aangemerkt.
Lid 3 geeft een uitzondering op de uitzondering voor het ambtenarenrecht. Ook art. 1:6 Awb geeft
een uitzondering: sommige handelingen van bestuursorganen zijn niet aan te merken als besluit.
Er is een verschil tussen de rechtspersoon en het bestuursorgaan. Bestuursorganen kunnen alleen
maar organen van de rechtspersoon zijn; de rechtspersoon zelf is dus slechts een huls. Zo is een
provincie geen bestuursorgaan, maar haar organen (provinciale staten, gedeputeerde staten etc.)
wel.
B-organen worden niet voor al hun handelen als bestuursorgaan aangemerkt, maar slechts voor
bepaalde, aangewezen taken. Zo is een garage wel een b-orgaan als hij een APK-keuring verricht,
maar niet als hij een wiel vervangt of een kapotte motor repareert. In dit voorbeeld is de taak
wettelijk geregeld, maar het gebeurt nog veel vaker dat de overheid haar taken ‘doorgeeft’ aan
bijvoorbeeld stichtingen, zonder dat daar een wettelijke regeling voor bestaat. Is deze stichting dan
een b-orgaan?
Om dit vast te stellen moet worden gekeken naar de financiële relatie en de inhoudelijke relatie.
Vergoeden een of meer a-organen de uitgaven bij schrijnende gevallen van de stichting voor twee
derden of meer, dan is er genoeg financieel verband. Worden de regels omtrent het spenderen van
het geld in beslissende mate door een of meer a-organen bepaald, dan is er sprake van een
inhoudelijk verband. De organen bij de twee verbanden hoeven niet dezelfde organen te zijn.
Er is voor de regels in en rechtsbescherming van de Awb verder geen verschil tussen a- en b-organen
(vgl. art. 8:1 Awb), behalve als de handelingen die zij verrichten privaatrechtelijk of feitelijk zijn. Op
privaatrechtelijke handelingen van b-organen is de Awb namelijk niet van toepassing (zie eerder
genoemde voorbeeld van garagehouder).
In beginsel hebben alleen belanghebbenden het recht om beroep of bezwaar in te stellen tegen een
besluit van een bestuursorgaan (art. 1:2 lid 1 en art. 3:4 Awb). Als iedereen het zomaar zou mogen
en elk belang zou moeten meewegen, zou besturen namelijk onmogelijk worden. Belanghebbenden
kunnen zijn een natuurlijk persoon en een rechtspersoon, maar ook een rechtspersoon in oprichting,
een informele wijkvereniging en zelfs een ander bestuursorgaan.
Belanghebbende is sowieso de geadresseerde van een besluit, maar ook derden kunnen
belanghebbende zijn. Hiervoor zijn de OPERA-criteria van belang. Dit staat voor Objectief –
Persoonlijk – Eigen – Rechtstreeks – Actueel.
Objectief: een belang mag niet subjectief zijn, of: het belang mag niet alleen in de beleveniswereld
van de derde bestaan. Ook andere buitenstaanders moeten het belang in kunnen zien. Dit betekent
niet dat het belang in geld moet worden kunnen uitgedrukt; zo is een prettige leefomgeving een
objectief bepaalbaar, maar in geld moeilijk in te schatten belang.
Persoonlijk: een derde moet zich genoeg onderscheiden van andere partijen die door het besluit
geraakt worden. Dit houdt in dat de rechtsgevolgen van het besluit anders zijn voor de derde dan
voor elke andere willekeurige partij. Voor het omgevingsrecht hebben eigenaren/bewoners van
naastgelegen percelen altijd een persoonlijk belang; verder toetst de rechter aan het afstands- en
zichtscriterium. Meestal is er een maatstaf van zo’n 100m, maar dit kan verschillen door bepaalde
,factoren (bijv. meer bij een kerncentrale). Wel moeten de gevolgen van ‘enige geringe betekenis’
zijn. Een uitzondering vormen concurrerende ondernemingen; die kunnen, afhankelijk van de mate
waarin zij concurrenten zijn, ook een persoonlijk belang hebben met andere criteria. Ze moeten nog
wel in hetzelfde geografische gebied werken, en ze moeten dezelfde productsoort en doelgroep
hebben.
Eigen: het moet gaan om een belang van de derde zelf, niet van een ander. A kan dus niet in naam
van B ergens tegen opkomen (behalve als B A daartoe machtigt).
Rechtstreeks: er moet een voldoende causaal verband zijn tussen het besluit en het getroffen
belang. Het belang mag niet afgeleid zijn van een ander zijn belang. Dit is vaak zo bij contractuele
verhoudingen. Hier zijn natuurlijk uitzonderingen op (tegenstrijdige belangen of fundamentele
rechten).
Actueel: het moet een belang zijn dat niet slechts in de toekomst is gelegen (en daardoor te onzeker
is). Het gevaar moet al daadwerkelijk bestaan (zoals een flat die zon wegneemt uit tuinen). Dit houdt
niet in dat de derde nu al last moet hebben van het besluit.
Een uitzondering op het P- en E-criterium zijn rechtspersonen die algemene of collectieve belangen
behartigen. Hier zijn wel andere criteria voor. Het moet blijken uit de statutaire doelstelling en uit
haar feitelijke werkzaamheden, en het doel van de rechtspersoon moet duidelijk en specifiek genoeg
zijn. Deze werkzaamheden mogen niet alleen bestaan uit het (voorbereiden van) bestuursrechtelijke
procedures. Voor rechtspersonen die collectieve belangen behartigen geldt deze eis over
werkzaamheden minder zwaar als voor rechtspersonen die algemene belangen behartigen.
Hoorcollege
Geen aantekeningen.
Jurisprudentie
Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio
AB Klassiek nr.: 38 (AA 115)
Onderwerp: bestuursorgaan
Kern: een orgaan van een privaatrechtelijk rechtspersoon kan ook een bestuursorgaan zijn, namelijk
in de zin van art. 1:1 lid 1 sub b Awb. Dit is zo wanneer het orgaan met openbaar gezag is bekleed,
ofwel een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van
anderen. Dit kan door toekenning van een wettelijk voorschrift of als is voldaan aan twee andere,
cumulatieve vereisten. Ten eerste het inhoudelijk vereiste: de inhoudelijke criteria voor het
verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen moet in beslissende mate worden bepaald
door een a-orgaan. Ten tweede het financiële vereiste: de uitkeringen of voorzieningen moeten in
beslissende mate, dat wil zeggen twee derde of meer, worden gefinancierd door a-organen. Deze a-
organen hoeven niet dezelfde a-organen te zijn als bij het eerste vereiste.
Belangrijke rechtsoverwegingen: 5.1, 5.2, 5.4
, Annotatie: er zijn drie aandachtspunten m.b.t. de publieke taak-jurisprudentie. 1. De zorg
aangaande de legaliteit; 2. De vaagheid van het criterium ‘publieke taak’; 3. Het gebruik van het
privaatrechtelijke organisatierecht.
Annotator Peters vindt de beperking in de financiële relatie vreemd. Ook vindt hij dat deze uitspraak
niet goed genoeg aangeeft hoe een concrete casus moet worden beoordeeld.
Meldingsstelsel Leeuwarden
AB Klassiek nr.: 40 (geen AA)
Onderwerp: besluit, rechtshandeling
Kern: een besluit is een beslissing die rechtsgevolg beoogt. Ook het uitblijven van een reactie van
een bestuursorgaan, waardoor vanzelf goedkeuring wordt gegeven op een aanvraag, is een besluit
waartegen rechtsbescherming openstaat.
Belangrijke rechtsoverwegingen: ?
Annotatie: meldingsstelsels hebben voordelen (minder uitvoeringsproblemen, minder werkdruk,
meer bestuurlijke capaciteit, grotere rechtsgelijkheid) en nadelen (achteraf pas toetsing of aan de
regels wordt voldaan, achteraf pas eventuele belangenafweging).
Zorgcentrum Meerkerk
AB Klassiek nr.: 44 (AA 142)
Onderwerp: belanghebbende, afgeleid belang, persoonlijk belang, gevolgen van enige betekenis
Kern: een belanghebbende is iemand wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als er
sprake is van een belang dat uitsluitend is afgeleid van het belang van een andere betrokkene, is het
belang niet rechtstreeks. Een contractuele relatie met een andere betrokkene maakt niet meteen
dat het belang afgeleid is; het kan nog steeds een rechtstreeks belang zijn mits het los van die relatie
een zelfstandig eigen belang is.
Belangrijke rechtsoverwegingen: ?
Annotatie: aan de vijf vuistregels van de AG gaan twee ankerpunten vooraf. Toegang tot de
bestuursrechter moet voor een particulier in ieder geval openstaan als a) een besluit in beginsel
jegens diegene onrechtmatig kan zijn in de zin van art. 6:162 BW en derhalve aan het
civielrechtelijke relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) is voldaan; of b) diegene door een besluit wordt
geraakt in een recht of rechtens beschermd belang.
Annotator Tolsma pleit voor een meer expliciete toepassing van de vijf vuistregels.
Afgeleid belang
Week 1 – start en opfrissing van de drie B’s
Literatuur
Hoofdstukken 1 t/m 3
Hoofdstuk 1
Het bestuursrecht is een breed gebied dat van alles en nog wat beslaat. In de kern draait het om de
relaties tussen de overheid (bestuursorganen) en de burgers (belanghebbenden). Het bestuursrecht
heeft drie functies: de instrumentele functie (het geven van bevoegdheden aan de overheid om zijn
taken te vervullen), de waarborgfunctie (de burgers beschermen tegen de overheid) en de
normerende functie (beperken van de macht van de overheid door grenzen te stellen).
Het bestuursrecht is (voornamelijk) opgenomen in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). De
voorganger hiervan was de Wet AROB. Het meer bijzondere (specifieke) bestuursrecht is in allerlei
andere wetten opgenomen. De wetgever is de belangrijkste schepper van het bestuursrecht, maar
het belang van de jurisprudentie mag niet worden onderschat.
Het bestuursrecht hangt sterk samen met het staatsrecht, maar is toch wel een eigen ding. Ook
heeft het relaties met het strafrecht en wordt het veel beïnvloed door het Europese recht. Het
bestuursrecht is relatief jong; de Awb stamt uit 1994.
Hoofdstuk 2
Sinds 1994 is de Awb nog veel aangepast en aangevuld. De Awb is duidelijk opgebouwd en
gestructureerd, en is verdeeld in 11 hoofdstukken, van algemeen naar bijzonder.
Er bestaat altijd een gevaar dat de Awb door bijzondere uitzonderingswetgeving weer
onoverzichtelijk wordt. Daarom bestaat de Awb uit vier soorten regels: het dwingend recht (mag
absoluut niet van worden afgeweken door lagere wetgevers), het regelend recht (geldt als er geen
speciale regels voor de situatie bestaan, mag van worden afgeweken), het aanvullend recht (een
soort restbepaling die alleen als extra dient) en het facultatief recht (geldt alleen als een speciale wet
zegt dat het geldt).
Hoofdstuk 3
Publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid ontstaat door het geven van bevoegdheden aan organen via
(publiekrechtelijke) wetten. Privaatrechtelijke rechtspersonen worden door een privaatrechtelijke
oprichtingshandeling tot stand gebracht.
De Awb is alleen van toepassing op bestuursorganen. Deze worden in art. 1:1 lid 1 Awb
onderscheiden in twee groepen: a-organen (sub a) en b-organen (sub b). A-organen zijn krachtens
publiekrecht ingesteld, dus via (formele) wetten. B-organen zijn niet zo ingesteld, maar worden wel
in zo’n beslissende mate door de overheid beïnvloed dat ze moeten worden gezien als
,bestuursorgaan. Omdat a-bestuursorganen alleen maar via publiekrecht kunnen worden ingesteld,
kunnen zij nooit een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon zijn (zoals een stichting, NV of
BV; opgenoemd in art. 2:3 BW). De Awb is alleen van toepassing op b-organen voor de handelingen
die openbaar gezag uitoefenen.
Art. 1:1 lid 2 Awb geeft uitzonderingen: entiteiten die niet als bestuursorgaan worden aangemerkt.
Lid 3 geeft een uitzondering op de uitzondering voor het ambtenarenrecht. Ook art. 1:6 Awb geeft
een uitzondering: sommige handelingen van bestuursorganen zijn niet aan te merken als besluit.
Er is een verschil tussen de rechtspersoon en het bestuursorgaan. Bestuursorganen kunnen alleen
maar organen van de rechtspersoon zijn; de rechtspersoon zelf is dus slechts een huls. Zo is een
provincie geen bestuursorgaan, maar haar organen (provinciale staten, gedeputeerde staten etc.)
wel.
B-organen worden niet voor al hun handelen als bestuursorgaan aangemerkt, maar slechts voor
bepaalde, aangewezen taken. Zo is een garage wel een b-orgaan als hij een APK-keuring verricht,
maar niet als hij een wiel vervangt of een kapotte motor repareert. In dit voorbeeld is de taak
wettelijk geregeld, maar het gebeurt nog veel vaker dat de overheid haar taken ‘doorgeeft’ aan
bijvoorbeeld stichtingen, zonder dat daar een wettelijke regeling voor bestaat. Is deze stichting dan
een b-orgaan?
Om dit vast te stellen moet worden gekeken naar de financiële relatie en de inhoudelijke relatie.
Vergoeden een of meer a-organen de uitgaven bij schrijnende gevallen van de stichting voor twee
derden of meer, dan is er genoeg financieel verband. Worden de regels omtrent het spenderen van
het geld in beslissende mate door een of meer a-organen bepaald, dan is er sprake van een
inhoudelijk verband. De organen bij de twee verbanden hoeven niet dezelfde organen te zijn.
Er is voor de regels in en rechtsbescherming van de Awb verder geen verschil tussen a- en b-organen
(vgl. art. 8:1 Awb), behalve als de handelingen die zij verrichten privaatrechtelijk of feitelijk zijn. Op
privaatrechtelijke handelingen van b-organen is de Awb namelijk niet van toepassing (zie eerder
genoemde voorbeeld van garagehouder).
In beginsel hebben alleen belanghebbenden het recht om beroep of bezwaar in te stellen tegen een
besluit van een bestuursorgaan (art. 1:2 lid 1 en art. 3:4 Awb). Als iedereen het zomaar zou mogen
en elk belang zou moeten meewegen, zou besturen namelijk onmogelijk worden. Belanghebbenden
kunnen zijn een natuurlijk persoon en een rechtspersoon, maar ook een rechtspersoon in oprichting,
een informele wijkvereniging en zelfs een ander bestuursorgaan.
Belanghebbende is sowieso de geadresseerde van een besluit, maar ook derden kunnen
belanghebbende zijn. Hiervoor zijn de OPERA-criteria van belang. Dit staat voor Objectief –
Persoonlijk – Eigen – Rechtstreeks – Actueel.
Objectief: een belang mag niet subjectief zijn, of: het belang mag niet alleen in de beleveniswereld
van de derde bestaan. Ook andere buitenstaanders moeten het belang in kunnen zien. Dit betekent
niet dat het belang in geld moet worden kunnen uitgedrukt; zo is een prettige leefomgeving een
objectief bepaalbaar, maar in geld moeilijk in te schatten belang.
Persoonlijk: een derde moet zich genoeg onderscheiden van andere partijen die door het besluit
geraakt worden. Dit houdt in dat de rechtsgevolgen van het besluit anders zijn voor de derde dan
voor elke andere willekeurige partij. Voor het omgevingsrecht hebben eigenaren/bewoners van
naastgelegen percelen altijd een persoonlijk belang; verder toetst de rechter aan het afstands- en
zichtscriterium. Meestal is er een maatstaf van zo’n 100m, maar dit kan verschillen door bepaalde
,factoren (bijv. meer bij een kerncentrale). Wel moeten de gevolgen van ‘enige geringe betekenis’
zijn. Een uitzondering vormen concurrerende ondernemingen; die kunnen, afhankelijk van de mate
waarin zij concurrenten zijn, ook een persoonlijk belang hebben met andere criteria. Ze moeten nog
wel in hetzelfde geografische gebied werken, en ze moeten dezelfde productsoort en doelgroep
hebben.
Eigen: het moet gaan om een belang van de derde zelf, niet van een ander. A kan dus niet in naam
van B ergens tegen opkomen (behalve als B A daartoe machtigt).
Rechtstreeks: er moet een voldoende causaal verband zijn tussen het besluit en het getroffen
belang. Het belang mag niet afgeleid zijn van een ander zijn belang. Dit is vaak zo bij contractuele
verhoudingen. Hier zijn natuurlijk uitzonderingen op (tegenstrijdige belangen of fundamentele
rechten).
Actueel: het moet een belang zijn dat niet slechts in de toekomst is gelegen (en daardoor te onzeker
is). Het gevaar moet al daadwerkelijk bestaan (zoals een flat die zon wegneemt uit tuinen). Dit houdt
niet in dat de derde nu al last moet hebben van het besluit.
Een uitzondering op het P- en E-criterium zijn rechtspersonen die algemene of collectieve belangen
behartigen. Hier zijn wel andere criteria voor. Het moet blijken uit de statutaire doelstelling en uit
haar feitelijke werkzaamheden, en het doel van de rechtspersoon moet duidelijk en specifiek genoeg
zijn. Deze werkzaamheden mogen niet alleen bestaan uit het (voorbereiden van) bestuursrechtelijke
procedures. Voor rechtspersonen die collectieve belangen behartigen geldt deze eis over
werkzaamheden minder zwaar als voor rechtspersonen die algemene belangen behartigen.
Hoorcollege
Geen aantekeningen.
Jurisprudentie
Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio
AB Klassiek nr.: 38 (AA 115)
Onderwerp: bestuursorgaan
Kern: een orgaan van een privaatrechtelijk rechtspersoon kan ook een bestuursorgaan zijn, namelijk
in de zin van art. 1:1 lid 1 sub b Awb. Dit is zo wanneer het orgaan met openbaar gezag is bekleed,
ofwel een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van
anderen. Dit kan door toekenning van een wettelijk voorschrift of als is voldaan aan twee andere,
cumulatieve vereisten. Ten eerste het inhoudelijk vereiste: de inhoudelijke criteria voor het
verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen moet in beslissende mate worden bepaald
door een a-orgaan. Ten tweede het financiële vereiste: de uitkeringen of voorzieningen moeten in
beslissende mate, dat wil zeggen twee derde of meer, worden gefinancierd door a-organen. Deze a-
organen hoeven niet dezelfde a-organen te zijn als bij het eerste vereiste.
Belangrijke rechtsoverwegingen: 5.1, 5.2, 5.4
, Annotatie: er zijn drie aandachtspunten m.b.t. de publieke taak-jurisprudentie. 1. De zorg
aangaande de legaliteit; 2. De vaagheid van het criterium ‘publieke taak’; 3. Het gebruik van het
privaatrechtelijke organisatierecht.
Annotator Peters vindt de beperking in de financiële relatie vreemd. Ook vindt hij dat deze uitspraak
niet goed genoeg aangeeft hoe een concrete casus moet worden beoordeeld.
Meldingsstelsel Leeuwarden
AB Klassiek nr.: 40 (geen AA)
Onderwerp: besluit, rechtshandeling
Kern: een besluit is een beslissing die rechtsgevolg beoogt. Ook het uitblijven van een reactie van
een bestuursorgaan, waardoor vanzelf goedkeuring wordt gegeven op een aanvraag, is een besluit
waartegen rechtsbescherming openstaat.
Belangrijke rechtsoverwegingen: ?
Annotatie: meldingsstelsels hebben voordelen (minder uitvoeringsproblemen, minder werkdruk,
meer bestuurlijke capaciteit, grotere rechtsgelijkheid) en nadelen (achteraf pas toetsing of aan de
regels wordt voldaan, achteraf pas eventuele belangenafweging).
Zorgcentrum Meerkerk
AB Klassiek nr.: 44 (AA 142)
Onderwerp: belanghebbende, afgeleid belang, persoonlijk belang, gevolgen van enige betekenis
Kern: een belanghebbende is iemand wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als er
sprake is van een belang dat uitsluitend is afgeleid van het belang van een andere betrokkene, is het
belang niet rechtstreeks. Een contractuele relatie met een andere betrokkene maakt niet meteen
dat het belang afgeleid is; het kan nog steeds een rechtstreeks belang zijn mits het los van die relatie
een zelfstandig eigen belang is.
Belangrijke rechtsoverwegingen: ?
Annotatie: aan de vijf vuistregels van de AG gaan twee ankerpunten vooraf. Toegang tot de
bestuursrechter moet voor een particulier in ieder geval openstaan als a) een besluit in beginsel
jegens diegene onrechtmatig kan zijn in de zin van art. 6:162 BW en derhalve aan het
civielrechtelijke relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW) is voldaan; of b) diegene door een besluit wordt
geraakt in een recht of rechtens beschermd belang.
Annotator Tolsma pleit voor een meer expliciete toepassing van de vijf vuistregels.
Afgeleid belang
