Samenvatting - Bestuursrecht

Inhoud
deel I. bestuursrecht: begrip, indeling, functies, kenmerken en bronnen.............................3
hoofdstuk 1. begrip bestuursrecht..................................................................................... 3
afdeling 1. formeel-juridische omschrijving vanuit organiek en functioneel oofpunt......4
afdeling 2. omschrijving Vanuit de relaties die door het bestuursrecht worden beheerst
....................................................................................................................................... 6
afdeling 3. omschrijving vanuit de materiËle bevoegdheden van het bestuur...............7
hoofdstuk 2. indeling van het bestuursrecht......................................................................8
afdeling 1. algemeen versus bijzonder bestuursrecht....................................................8
afdeling 2. bestuursorganisatierecht, materieel bestuursrecht, procedureel
bestuursrecht en bestuursprocesrecht...........................................................................9
hoofdstuk 3. functies van het bestuursrecht....................................................................10
hoofdstuk 4. kenmerken van het bestuursrecht..............................................................10
afdeling 1. autonomie en eigenheid van het bestuursrecht..........................................10
afdeling 2. meergelaagdheid van het belgische bestuursrecht....................................14
hoofdstuk 5. bronnen van het bestuursrecht...................................................................16
afdeling 1. metaprincipes of-waarden die (de bronnen van) het bestuursrecht voeden
..................................................................................................................................... 16
afdeling 2. bronnen van het positief bestuursrecht......................................................19
deel ii. besluitvormingsinstrumentarium............................................................................. 25
Hoofdstuk 1. inleiding: publiek-versus privaatrechtelijke actiemiddelen van de overheid
......................................................................................................................................... 26
hoofdstuk 2. het eenzijdige spoor: de eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling en de
pseudowetgeving............................................................................................................. 26
afdeling 1. de eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling (!!!)..........................................27
afdeling 2. een bijzondere eenzijdige bestuurshandeling: de bestuurlijke sanctie.......52
Afdeling 3. Pseudowetgeving........................................................................................ 57
hoofdstuk III. het contractuele spoor: de overeenkomst met het bestuur.......................61
afdeling 1. tweewegenleer............................................................................................ 61
afdeling 2. mogelijke indelingen van de overeenkomsten met het bestuur.................64
afdeling 3. algemene beginselen van twee typische overheidscontracten:
overheidsopdrachten en conceccies van werken of diensten.......................................65
hoofdstuk IV. leer van de afsplitsbare rechtshandeling...................................................70
deel III. mensen en middelen.............................................................................................. 72
hoofdstuk 1. rechtsregime van het overheidspersoneel..................................................72
afdeling 1. begrip “ambtenaar” – cijfergegegevens.....................................................72
afdeling 2. diversiteit in de rechtstoestand van het overheidspersoneel: statutaire
versus contractuele tewerkstelling............................................................................... 73
afdeling 3. diversiteit van rechtspositieregelingen.......................................................78

1

, afdleling 4. krachtlijnen van de ambtenarenstatuten...................................................80
Afdeling 5. Syndicaal statuut........................................................................................ 90
Afdeling 6. Vergelijkend schema statutair versus contractueel overheidspersoneel (!!!)
..................................................................................................................................... 90
Afdeling 7. Kernwaarden, leidende beginselen en toekomstperspectieven..................91
hoofdstuk II. rechtsregime van de goederen in het bestuursrecht...................................91
afdeling 1. rechtsregime van de goederen van het bestuur: het domeingoederenrecht
of het recht van de ‘publieke goederen’.......................................................................92
Afdeling 2. Instrumentarium van het bestuur met betrekking tot de goederen van
particulieren................................................................................................................. 96
Afdeling 3. Kernwaarden, leidende beginselen en toekomstperspectieven................109
deel IV. bestuursorganisatie en het begrip bestuur..........................................................109
hoofdstuk 1. bestuursorganisatie................................................................................... 109
afdeling 1. Belang....................................................................................................... 109
afdeling 2. centrale begrippen.................................................................................... 109
hoofdstuk 2. het begrip “bestuur”................................................................................. 123
afdeling 1. het federale begrip “administratieve overheid” en zijn vlaamse
tegenhangers.............................................................................................................. 124
afdeling 2. het begrip “bestuur” in organieke en in functionele zin............................129
hoofdstuk III. kernwaarden, leidende beginselen en toekomstperspectieven................129
deel V. Preventieve rechtsbescherming tegen het bestuur en algemene rechtsbeginselen
.......................................................................................................................................... 129
Hoofdstuk 1. vooraf: het ontbreken van een algemene wet bestuursrecht...................129
Hoofdstuk 2. wettigheids- of legaliteitsbeginsel............................................................129
afdeling 1. formele component van het wettigheidsbeginsel: de toegwezen aard van
de bevoegdheid van het bestuur en het principiËle verbod van delegatie.................130
afdeling 2. materiËle component van het wettigheidsbeginsel: het respect voor de
hiËrarchie der normen en de naleving van de eigen reglementen.............................132
Hoofdstuk III. beginselen van behoorlijk bestuur...........................................................133
afdeling 1. Begrip....................................................................................................... 133
afdeling 2. functies van de beginselen van behoorlijk bestuur: repressief en preventief
................................................................................................................................... 134
afdeling 3. codificatie van de beginselen van behoorlijk bestuur?..............................134
afdeling 4. plaats van de algemene rechtsbeginselen in de hiËrarchie der normen...135
afdeling 5. toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur..................135
afdeling 6. procedurele versus inhoudelijke beginselen van behoorlijk bestuur.........137
afdeling 7. catalogus van de beginselen van behoorlijk bestuur................................137
afdeling 8. beginselen van behoorlijk bestuur vs. beginselen van behoorlijk
burgerschap................................................................................................................ 151
Hoofdstuk IV. wetten of beginselen van openbare dienst..............................................152
afdeling 1. doel, aard en plaats in de hiËrarchie der normen.....................................152
2

, afdeling 2. benuttigingsgelijkheid............................................................................... 153
afdeling 3. COntinuiteitsbeginsel................................................................................ 153
afdeling 4. veranderlijkheidsbeginsel.........................................................................154
hoofdstuk V. de formele motivering van bestuurshandelingen......................................154
afdeling 1. de wet motivering bestuurshandelingen: een korte, maar revolutionaire wet
................................................................................................................................... 155
afdeling 2. toepassingsgebied van de WMB...............................................................158
afdeling 3. draagwijdte van de formele motiveringsplicht..........................................161
afdeling 4. besluit....................................................................................................... 165
(zelfstudie) hoofdstuk VI. openbaarheid van bestuurs(documenten) => CODEX!!!......165
afdeling 1. openbaarheid van bestuur: algemeen kader, begrippen, oogmerk..........165
afdeling 2. regelgeving inzake openbaarheid van bestuur.........................................165
afdeling 3. actieve openbaarheid van bestuur............................................................167
afdeling 4. passieve openbaarheid van bestuur.........................................................168
vragen........................................................................................................................ 170
HOOFDSTUK vii. participatie en inspraak.......................................................................171
deel VI. curatieve rechtsbescherming tegen het bestuur..................................................171
hoofdstuk 1. rechtsbescherming en de rekenschapsplicht van het bestuur..................172
hoofdstuk II. interne klachtenbehandeling en ombudsdiensten.....................................172
afdeling 1. interne klachtenbehandeling bij het bestuur zelf......................................172
afdeling 2. klachtenbehandeling via ombudsdiensten................................................172
hoofdstuk III. bestuurlijke beroepen............................................................................... 173
afdeling 1. onderscheid tussen bestuurlijke en jurisdictionele beroepen....................173
afdeling 2. indeling van de bestuurlijke beroepen......................................................174
hoofdstuk IV. jurisdictionele beroepen...........................................................................177
afdeling 1. rechtsmachtverdeling............................................................................... 177
afdeling 2. rechtsbescherming door de gewone rechter.............................................179
afdeling 3. rechtsbescherming door de bestuursrechter............................................183
deel VII. bestuurlijke handhaving...................................................................................... 192




BESTUURSRECHT
DEEL I. BESTUURSRECHT: BEGRIP, INDELING, FUNCTIES, KENMERKEN EN BRONNEN

HOOFDSTUK 1. BEGRIP BESTUURSRECHT

- Onderscheid publiek- en privaatrecht, maar onderscheid vervaagt
 Privaatrecht: omvat de rechtsregels die betrekking hebben op de relaties tussen
private personen (NP en RP, zoals nv of vzw)


3

,  Publiekrecht: omvat de rechtsregels die betrekking hebben op de organisatie van de
overheid en op de relatie tussen de overheid en de burgers en tussen de overheden
onderling  onderscheid tussen grondwettelijk recht en bestuursrecht
 Grondwettelijk recht: bestudeert de vestiging, structuur en uitoefening van
het overheidsgezag, de inrichting van de staatsmachten en hun onderlinge
verhoudingen, en de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers
 Bestuursrecht: hoe omschrijven?
 Er bestaat geen eensgezindheid over een precieze definitie of
afbakening van het bestuursrecht
 3 mogelijke wijzen van omschrijving:
 Formeel-juridische definitie
 Definitie vanuit de relaties die worden beheerst door het
bestuursrecht
 Omschrijving vanuit de materiële bevoegdheid van het bestuur:
het begrip openbare dienst


AFDELING 1. FORMEEL-JURIDISCHE OMSCHRIJVING VANUIT ORGANIEK EN FUNCTIONEEL
OOFPUNT
- Vertrekt vanuit een organieke benadering: focus op de organen of instellingen die worden
gereguleerd  uitvoerende macht (idee: besturen = tenuitvoerlegging van beleid en
wetgeving)
o Afbakening aan de hand van de organen of instellingen waarvan het bestuursrecht
het gedrag reguleert
o Bestuursrecht: het recht dat het handelen normeert van de staatsorganen die tot de
uitvoerende macht behoren
 ‘Besturen’: een taak van tenuitvoerlegging van beleid en wetgeving – deze
taak is door de GW toevertrouwd aan de Koning en zijn ministers

- Leidt tot definitie vanuit driemachtenleer:
o “Het bestuursrecht omvat het geheel aan rechtsregels m.b.t. de organisatie, de
bevoegdheden en de werking van de organen die met uitvoerende macht zijn
bekleed, m.a.w. van de organen die noch tot de wetgevende, noch tot de rechterlijke
macht behoren”

- MAAR definitie roept vragen op…
1. Deze omschrijving veronderstelt dat men scherp kan definiëren wie “de organen van
de uitvoerende macht” zijn
 Probleem: de Grondwet en de BWHI brengen slechts een zeer beperkt aantal
organen onder de noemer ‘uitvoerende macht’, terwijl er veel méér organen
belast zijn met taken van tenuitvoerlegging (bv. gemeenten en provincies en
functioneel gedecentraliseerde besturen)
2. Klassieke driemachtenleer roept een te eenvoudig beeld op van uitoefening taken in
een moderne staat


Staatsmacht Rol of functie
Wetgevende macht Wetgevende of normatieve
functie
Uitvoerende macht Tenuitvoerleggingsfunctie
Rechterlijke macht Rechtsprekende functie:
rechtshandhaving en
geschiloplossing
 Organieke benadering moet worden aangevuld met functionele benadering

4

,  Functionele benadering = erkenning dat instellingen / organen die
organiek tot de UM worden gerekend, niet alleen een rol spelen binnen
de tenuitvoerleggingsfunctie, maar tevens binnen de wetgevende /
normatieve functie én voor de rechtshandhaving en geschiloplossing

 Bij dit klassieke schema passen echter de volgende nuanceringen:
 ‘Besturen’ behelst inderdaad in eerste instantie een taak van
tenuitvoerlegging, in het bijzonder van regelgeving, maar ook van het
(regerings)beleid. Het gaat hier om de voorbereiding, de realisatie, de
implementatie en de evaluatie van het overheidsbeleid, zoals dat
primair wordt gedefinieerd door de formele wetgever

 Dit betekent evenwel niet dat de organen van de uitvoerende macht
geen eigen normatieve of beleidsvormende functie zouden hebben.
Deze organen kunnen immers ook reglementen (= besluiten die een
algemene, abstracte rechtsregel formuleren die van toepassing is op
een onbepaald aantal personen en/of zaken; normen; wetgeving in de
materiële zin van het woord) uitvaardigen.
 Art. 108 Gw.: de Koning kan/moet uitvoering geven aan de
wetgeving via reglementen
 Art. 105 Gw./art. 78 BWHI: de wetgever kan regelgevende taken
toevertrouwen aan de uitvoerende macht, zelfs los van de
uitvoering van wetgeving
 Steeds meer aandacht voor de ‘rule-making powers’ van het
bestuur in het algemeen en van verzelfstandigde besturen in
het bijzonder

 Organen die tot de uitvoerende macht behoren hebben soms ook
opdrachten van (rechts)handhaving en geschiloplossing, die we
traditioneel met de rechterlijke macht associëren
 Via kennisname van georganiseerde bestuurlijke beroepen
 Regulatoren in de nutssectoren
 Groeiende trend administratieve sancties
  evolutie naar een meer gewapend bestuurlijk apparaat:
ambtenaren die hoge boetes kunnen gaan opleggen (geen
rechters)

 De bevoegdheden en opdrachten van organen van de uitvoerende
macht zijn dus divers
 Uitvoerende macht: zuiver commerciële of industriële taken
 Wetgevende en rechtelijke macht: taken van ‘bestuurlijke aard’
– naturalisaties door de KVV + beslissingen inzake personeel,
overheidsopdrachten, …

Staatsmach Rol of functie
t
Wetgevende - Primair: wetgevende of
macht normatieve functie
- Ondergeschikt: bestuurlijke
functies, zoals het verlenen van
naturalisaties / benoemen van
personeel en quasi-gerechtelijke
taken, zoals organisatie
parlementaire
onderzoekscommissies
Uitvoerende - Primair: tenuitvoerlegging van
5

, macht wetgeving en beleid, niet alleen
via individuele besluiten, maar
ook via normatieve besluiten
(reglementen)(art. 108 Gw.), via
taken van handhaving (bv. door
bestuurlijke sancties), via taken
van geschilbeslechting (bv. bij
bestuurlijke beroepen) of door
het sluiten van contracten
- Ondergeschikt: zelfstandige
normatieve taken (art. 105 Gw.)
die uitdrukkelijk werden
toevertrouwd door de Gw.,
bijzondere wetten of
wetskrachtige normen
Rechterlijke - Primair: rechtshandhaving of
macht geschilbeslechting via
rechtspraak
- Ondergeschikt: bestuurlijke
functies zoals het benoemen
van (administratief) personeel

3. Ook de bestuursrechters worden gereguleerd door het bestuursrecht
 = administratieve rechtscolleges – zie deel VI
 Rechtsprekende functie
 Sui generis-statuut (artt. 160-161 Gw. – geen deel van uitvoerende macht,
noch van de rechterlijke macht)
 Hoogste en algemene bestuursrechter = Raad van State

- Conclusie: het bestuursrecht kent vandaag een deels organieke, deels functionele
afbakening
o Het bestuursrecht omvat het geheel van regels m.b.t. alle handelingen van de
uitvoerende macht in de ruime zin van het woord, ongeacht of deze handelingen een
bestuurlijke, een normatieve, een sanctionerende of een geschilbeslechtende inhoud
hebben
 Voorbeeld: Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek Vlaanderen
 Voorbeeld: de meeste federale economische overheidsbedrijven (zoals bpost
en de NMBS)
o Sommige activiteiten van de uitvoerende macht worden evenwel niet
gereglementeerd door het bestuursrecht. Het gaat om activiteiten die zij verrichten
als privaat bedrijf en waarbij zij dus geen staatsgezag uitoefenen (zie infra, DEEL IV)
o Omgekeerd reguleert het bestuursrecht ook sommige handelingen van de organen
van de wetgevende en rechterlijke macht, met name wanneer zij taken van ‘bestuur’
of ‘uitvoering’ uitoefenen
 Voorbeeld: naturalisaties door de KVV
o Ten slotte vormen ook de organisatie en de werking van de lokale besturen en de
bestuursrechtspraak een onderdeel van het bestuursrecht


AFDELING 2. OMSCHRIJVING VANUIT DE RELATIES DIE DOOR HET BESTUURSRECHT
WORDEN BEHEERST
- Het bestuursrecht regelt de relaties tussen:
o Bestuurde – bestuur – rechter (extern werkende bestuursrecht)
 Burger is een bestuurde in de ruime zin
 Voorbeelden:


6

,  Voor het verkrijgen van een vergunning, een erkenning, een leefloon
enz. moet de burger zich richten tot het bestuur
 Een burger die meent dat hem ten onrechte een omgevingsvergunning
werd geweigerd of dat een buurman er ten onrechte een heeft
gekregen, kan deze beslissing in het Vl. Gewest eerst aanvechten voor
een ander bestuur, en vervolgens voor een rechter nl. de Raad voor
Vergunningsbetwistingen
 Een burger die schadeloosstelling wil krijgen voor de schade
veroorzaakt door een fout of een onwettigheid van het bestuur, kan
zich richten tot de burgerlijke rechter en in sommige gevallen tot de
RvS
o Bestuur – bestuur – rechter (intern werkende bestuursrecht)
 = relaties tussen de besturen onderling
 Voorbeelden:
 Beslissingen van de gemeenten behorend tot het Vl. Gewest zijn
onderworpen aan het bestuurlijk toezicht van de toezichthoudende
overheid, nl. het Vl. Gewest
 Een gemeentebestuur dat van oordeel is dat de toezichthoudende
overheid ten onrechte zijn beslissing heeft vernietigd, kan dat besluit
aanvechten bij de RvS
 Gemeenten kunnen ook onderling intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden oprichten
o Personeelslid – bestuur – rechter (intern werkende bestuursrecht)
 Om haar taken te kunnen uitoefenen heeft de overheid personeel nodig
 De relatie tussen het bestuur en zijn statutaire personeelsleden wordt
in beginsel beheerst door het bestuursrecht
 Statutaire ambtenaren: benoemd via een ERB
 De relatie tussen de overheid en haar contractueel personeel wordt
voornamelijk beheerst door het arbeidsovereenkomstenrecht, maar
ook hier is er een toenemende invloed van het publiekrecht
 Contractanten: aangesteld en gebonden aan OH via
arbeidsovereenkomst
 Voorbeelden:
 Een statutair ambtenaar die vindt dat hij ten onrechte een bevordering
niet heeft gekregen of ten onrechte tuchtrechtelijk werd gestraft, kan
hiertegen een beroep instellen bij de RvS (evt. na uitputting
georganiseerd bestuurlijk beroep)
 Voor geschillen met contractueel overheidspersoneel is uitsluitend de
burgerlijke rechter bevoegd, nl. arbeidsrechtbank -en hof


AFDELING 3. OMSCHRIJVING VANUIT DE MATERIËLE BEVOEGDHEDEN VAN HET BESTUUR
- De materiele bevoegdheid van de (bestuurlijke) overheid: het voorzien in of het behartigen
van ‘openbare diensten’ => bestuursrecht: ‘het recht van de openbare diensten’
o Geen algemeen aanvaarde definitie van ‘openbare dienst’: vaag begrip, afbakening
evolueert voortdurend, onder invloed van allerhande politieke en economische
dynamieken.
 Wel eensgezindheid dat de diensten op een algemene en voortdurende wijze
ter beschikking moeten staan van de hele bevolking en zodat iedereen er
effectief toegang toe moet hebben! = openbare dienst in zijn inhoudelijke,
functionele betekenis




7

, - In de regel zal de overheid zelf, via haar eigen diensten en openbare instellingen, een dienst
organiseren. In dat geval wordt de functionele openbare dienst behartigd door een
overheidsorgaan, namelijk een openbare dienst in de organieke zin
o Maar uitzonderingen: ook privé-instanties oefenen taken van openbare dienst uit (bv.
de vrije onderwijsinstellingen, mutualiteiten, kinderbijslag, levering gas en
elektriciteit, telefonie, post, vervoer over spoor, …)
o De overheid heeft er (door invloed EU) mee ingestemd haar monopolies voor deze
diensten op te geven en de marktwerking toe te laten maar zij waakt er nog steeds
over dat burgers allen toegang hebben tot de betrokken goederen of diensten:
 Daartoe legt de wetgever verplichtingen op van ‘universele dienst’ aan de
publieke en private leveranciers en dienstverstrekkers
 Vanuit EU-oogpunt zijn die universele dienstverplichtingen correcties
op de vrije mededinging
 Hoe langer hoe meer zijn lidstaten ook o.b.v. EU-recht echter verplicht
om in een aantal sectoren de universele dienstverlening te verzekeren
 Zo corrigeert het EU-recht de vrije markt
 Markttoezicht door de regulatoren: verzekeren dat de mededingingsregels
worden gerespecteerd, dat eerlijke tarieven en prijzen worden aangerekend,
dat de rechten van de consument worden nageleefd, …
 I.p.v. de goederen of diensten zelf te verstrekken, laat de overheid dit
nu echter over aan de markt, die zij wel aan controle onderwerpt
 Markttoezicht geschiedt vandaag veelal via politieke onafhankelijke,
verzelfstandigde sectorregulatoren
 Voorbeelden: CREG (Commissie voor de Regulering van de
Elektriciteit en het Gas), VREG (Vlaamse Regulator van de
Elektriciteits-en Gasmarkt), BIPT (Belgisch instituut voor
Postdiensten en Telecommunicatie)
- Economische liberalisering
o Bv. gas en elektriciteitslevering, postdiensten, telefonie
 Verlies vroegere overheidsmonopolie
 Nu ook private spelers (< Europese wetgeving)
 ‘Universeledienstverplichtingen’ én specifiek markttoezicht door regulatoren
(= correcties op de vrije mededinging)
 Nog steeds overheidsbedrijven actief (Bpost, Proximus, …)
o Dus:
 Bestuursrecht is niet (meer) “hét recht van de openbare diensten”
 Maar overheid heeft door liberalisering cruciale sectoren (nutssectoren) wel
een nieuwe rol gekregen: markttoezicht

HOOFDSTUK 2. INDELING VAN HET BESTUURSRECHT


AFDELING 1. ALGEMEEN VERSUS BIJZONDER BESTUURSRECHT
- Algemeen bestuursrecht: de figuren, regels en principes die het globale bestuursrecht
beheersen
o Diverse bronnen
- Bijzonder bestuursrecht: verzamelnaam voor de diverse sectorale regelingen binnen het
bestuursrecht (bv. omgevingsrecht, onderwijsrecht, vreemdelingenrecht)
o Zeer technische en gedetailleerde regelgeving


Algemeen bestuursrecht Bijzonder bestuursrecht
Globale, overkoepelende thema’s van Specifieke, sectorale regelingen (bv. recht
bestuursrecht van de ruimtelijke ordening, milieurecht,

8