BESTUURSRECHT
Inhoudsopgave
Deel 1: Publiekrecht in perspectief................................................................................................ 3
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht .............................................. 3
0. Een aantal basisbegrippen .................................................................................................. 3
1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde ............................................................... 6
2. De Grondwet ...................................................................................................................... 6
3. Het bestuur ........................................................................................................................ 7
4. Enkele centrale thema’s van het publiekrecht .................................................................... 19
Hoofdstuk 2: Bronnen van het publiekrecht ......................................................................................22
1. Inleiding ........................................................................................................................... 22
2. Het lokale, Vlaamse en Belgische bestuursniveau .............................................................. 22
3. Het Europees bestuursniveau............................................................................................ 24
Hoofdstuk 3: Verhoudingen in de gelaagde rechtsorde ......................................................................24
1. Algmene begrippen ........................................................................................................... 25
2. Verhoudingen tussen de rechtsnormen van de internationale, Europese en nationale
rechtsordes ................................................................................................................................ 25
3. Verhoudingen tussen de rechtsnormen in een federale staat .............................................. 25
4. Verhoudingen tussen de centrale overheid en de lokale besturen ....................................... 25
Deel 2: Bestuur en zijn verschijningsvormen ................................................................................. 31
Hoofdstuk 1: Bestuur: begrip, beginselen, verschijningsvormen en vormen van toezicht .....................31
1. Begrip (administratieve) overheid ...................................................................................... 31
2. Verschijningsvormen van het bestuur ................................................................................ 39
3. Vormen en intensiteit van toezicht en georganiseerd bestuurlijk beroep .............................. 53
Hoofdstuk 2: Lokale besturen: organisatie, werking en bevoegdheden ...............................................62
1. Algemeen ......................................................................................................................... 62
2. Grondwettelijke principes, bevoegdheidsregeling en wettelijke (decretale) bepalingen ........ 62
3. Organen en diensten van de gemeenten, hun werking en bevoegdheden ............................. 66
4. Organen en diensten van de provincies, hun werking en bevoegdheden .............................. 70
5. Verzelfstandiging .............................................................................................................. 71
6. Inspraakmogelijkheden voor de burger .............................................................................. 73
7. Bestuurlijk toezicht ........................................................................................................... 74
8. Aansprakelijkheid ............................................................................................................. 75
Deel 3: Actiemiddelen en werking van het bestuur ........................................................................ 75
Hoofdstuk 1: Bestuurshandeling ......................................................................................................75
1. Bestuurlijke rechtshandeling ............................................................................................. 75
Afdeling 2. Bijzondere bestuurshandelingen ................................................................................. 90
Hoofdstuk 2: Contracteren met de overheid ................................................................................... 100
1. Toepasselijkheid van het burgerlijk recht op de overeenkomsten met de overheid? ............ 100
1
, 2. De overheidsopdrachtenreglementering .......................................................................... 105
Deel 4: Grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in de verhouding met de overheid ........ 120
Hoofdstuk 1: Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur: Algemeen kader ..... 120
1. Inleiding ......................................................................................................................... 120
2. Situering van de beginselen van behoorlijk bestuur ten aanzien van overige algemene
rechtsbeginselen....................................................................................................................... 120
3. Oorsprong ...................................................................................................................... 121
4. Indelig van de beginselen van behoorlijk bestuur .............................................................. 123
5. Kenmerken en toepassingsgebied ................................................................................... 124
6. Plaats in de hiërarchie der normen................................................................................... 125
7. Beginselen van behoorlijk burgerschap ............................................................................ 127
8. Beginselen van behoorlijk bestuur in de gelaagde rechtsorde ............................................ 128
Hoofdstuk 2: Overzicht van enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur ............................. 129
1. Inleiding ......................................................................................................................... 129
2. Processuele beginselen .................................................................................................. 129
3. Inhoudelijke beginselen .................................................................................................. 133
Hoofdstuk 3: Openbaarheid van bestuur ........................................................................................ 135
1. Onderscheid actieve en passieve openbaarheid ............................................................... 136
2. Rechtsgrondslag en personeel toepassingsgebied ........................................................... 136
3. Actieve openbaarheid ..................................................................................................... 140
4. Passieve openbaarheid ................................................................................................... 141
Deel 5: Rechterlijk toezicht op de overheid ................................................................................. 147
Hoofdstuk 1: Rechtsbescherming tegen het bestuur ....................................................................... 147
1. Onderscheid en verhouding tussen het administratief en jurisdictioneel beroep en de
gevolgen ................................................................................................................................... 148
2. Jurisdictioneel monisme en jurisdictioneel pluralisme ...................................................... 152
Afdeling 3: Wettigheidstoezicht door de gewone hoven en rechtbanken ........................................... 159
3.1. Algemeen ....................................................................................................................... 159
3.2. Omvang en intensiteit van het rechterlijk toezicht: van marginale toetsing tot
substitutiebevoegdheid ............................................................................................................. 160
3.3. Kort geding en voorlopige maatregelen............................................................................. 160
Afdeling 4: Wettigheidstoezicht door de Raad van State................................................................... 161
4.1. Algemeen ........................................................................................................................... 161
4.2. Omvang en intensiteit van het wettigheidstoezicht ........................................................... 163
4.3. Administratief kort geding: schorsing van bestuurshandelingen en voorlopige maatregelen 164
Afdeling 5. Administratieve rechtscolleges ..................................................................................... 165
2
,Deel 1: Publiekrecht in perspectief
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht
0. Een aantal basisbegrippen
INTERNATIONAAL VERSUS SUPRANATIONAAL
- Recht van de Europese Unie (27 lidstaten) (supranationaal)
• Primaire wetgeving: VEU en VWEU en Handvest van de grondrechten van de EU
• Secundaire wetgeving: verordeningen, richtlijnen, besluiten (art. 288 VWEU)
- EVRM (internationaal)
• Raad van Europa (46 lidstaten)
• Supra-nationaal karakter: klachten, toezicht door EHRM
DE GRONDWET
- = Geheel van fundamentele regels over de organisatie en beperking van het overheidsgezag
- Koning als hoofd van de (federale) uitvoerende macht (art. 37)
• Art. 105: De Koning heeft enkel toegewezen bevoegdheden
• Art. 108: De Koning voert de wetten uit en neemt hiertoe de nodige besluiten en
verordeningen
• Art. 107: De Koning benoemt de ambtenaren en bepaalt hun statuut
- Alle machten uitgeoefend op de wijze bij Grondwet bepaald: eenheid van verordenende
bevoegdheid (art. 33 en 108)
- Territoriale decentralisatie (art. 41, 162-166)
• Art. 41: De gemeenteraden respectievelijk de provincieraden regelen zaken in het
gemeentelijk of provinciaal belang
- Functionele decentralisatie (niet geregeld in de Grondwet!)
- Fundamentele rechten in relatie burger-bestuur (Titel II)
• Art. 10-11: Gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel
• Art. 16: Bescherming eigendomsrecht (onteigeningen)
• Art. 32: Openbaarheid bestuursdocumenten
- Rechtsbescherming van de burger
• Art. 144-145-146: Bevoegdheidsverdeling tussen burgerlijke en administratieve rechters
• Art. 158: Rol van Hof van Cassatie als scheidsrechter in attributieconflicten
• Art. 159: De exceptie van onwettigheid
• Art. 160-161: Raad van State en administratieve rechtscolleges
- De gewapende macht (titel VI)
• Art. 184: Organisatie en bevoegdheden politiedienst
WETTEN, DECRETEN EN ORDONNANTIES
- Spreiding bevoegdheden over verschillende bestuursniveaus
- Territoriale decentralisatie:
• Nieuwe Gemeentewet (24 juni 1988), Provinciewet (30 april 1836)
• Decreet lokaal bestuur (Vl.) (22 december 2017), Provinciedecreet (Vl.) (9 december
2005)
- Openbaarheid bestuursdocumenten:
3
, • Wet betreffende de openbaarheid van bestuur (11 april 1994)
• Bestuursdecreet (Vl.) (7 december 2018)
REGLEMENTEN EN BESLUITEN
- Uitvoerende macht en gedecentraliseerde besturen oefenen taken uit via:
• Reglementen/ Verordeningen
o Besluiten die een rechtsregel formuleren en dus een algemene draagwijdte
hebben (wetten in materiële zin)
• Organieke besluiten
o Besluiten die een openbare dienst organiseren (institutioneel)
• Individuele besluiten
o Besluiten die een rechtsregel toepassen op concrete situatie
- Besluiten van territoriaal gedecentraliseerde besturen
• Art. 41, 1ste lid GW: “De uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen worden
door de gemeenteraden of provincieraden geregeld volgens de beginselen bij de
Grondwet vastgesteld.”
• Ook zij kunnen Reglementair, organiek, individueel zijn
- Besluiten van functioneel gedecentraliseerde besturen
• Bevoegdheid niet afgeleid uit de Grondwet
• CREG, FSMA, RIZIV, …
OMZENDBRIEVEN, DIENSTNOTA’S
- Ook wel pseudo-wetgeving genoemd
- Voorschriften niet uitgevaardigd krachtens reglementaire bevoegdheid
- Niettemin lijken ze op wetgeving/ reglementen
• Voor ambtenaren bindend op basis van het hiërarchisch beginsel
• Voor territoriaal gedecentraliseerde besturen slechts aanbevelingen
• Voor burgers indirect effect, en soms kunnen ze er ook rechten aan ontlenen
(rechtszekerheidsbeginsel)
- Interpretatieve omzendbrieven
• Instructies met betrekking tot hoe wetten en besluiten dienen te worden geïnterpreteerd
- Indicatieve omzendbrieven
• Richtlijnen die de overheid voor zichzelf opstelt als leidraad voor het invullen van
discretionaire bevoegdheden
- Verordende omzendbrieven
• Nieuwe rechtsregel in de vorm van een omzendbrief
• Aanvechtbaar voor de Raad van State
- Een omzendbrief is verordenend wanneer:
• 1. nieuwe rechtsregels aan de bestaande worden toegevoegd;
• 2. de overheid deze regels verplichtend wil stellen;
• 3. zij is uitgevaardigd en bekendgemaakt door de overheid die in de betrokken materie
over verordenende bevoegdheid beschikt
• 4. en die de middelen bezit om de handhaving af te dwingen
4
,RECHTSPRAAK
- Bij afwezigheid van een algemeen wettelijk kader hebben verschillende leerstukken vorm
gekregen in rechtspraak
• Bv. intrekkingsleer, beginselen van behoorlijk bestuur, rechtmatige overheidsdaad
- In België is er GEEN binding force of precedence
• In veel Angelsaksische landen is er wel binding force of presedence: als een hogere
rechter reeds een beslissing heeft gemaakt over een gelijkaardige zaak, dan moeten
lagere rechters deze beslissing volgen
• MAAR in het bestuursrecht zien we toch veel rechtspraak dat wel sterk lijkt op binding
force of precedence
• Rechtspraak wordt soms wel gebruikt als een soort rechtsbron
o Zie: beginselen van behoorlijk bestuur (rechters gaan geen beslissingen maken
die hier tegenin gaan omdat het meestal wordt gezien als een vast gegeven)
BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR
- Subcategorie van de algemene rechtsbeginselen
• Bv. gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, …
• Basisbeginselen die ten grondslag liggen aan gehele rechtsorde
• Grondwettelijke of wettelijk waarde
- Beginselen van behoorlijk bestuur
• Bv. zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, hoorplicht, vertrouwensbeginsel…
• Veronderstellen in principe discretionaire bevoegdheid
- Beginselen van behoorlijk burgerschap
GEWOONTERECHT EN BILLIJKHEID
- Gewoonterecht in bestuursrecht veeleer marginaal belang (gelet op uitgebreide regelgeving)
• Bv. regering in lopende zaken, verbod van “in extremis” beslissingen voor
gemeenteraadsverkiezingen,…
- Billijkheid: niet contra legem
• Billijkheid is in België geen bron van recht, maar kan wel vertaald worden naar een bron
van recht
• Bv. ombudsdiensten, buitengewone schade die rechtmatig werd veroorzaakt door een
administratieve overheid (art. 11 RvS-wet)
5
, 1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde
TRADITIONELE OPDELING IN 2 DOMEINEN:
- 1. Het publiekrecht
• Recht over de organisatie en het optreden van de overheid
• Recht over de verhoudingen tussen de burgers en de overheid
- 2. Het privaatrecht
• Recht over de onderlinge verhoudingen tussen alle personen
PUBLIEKRECHT IN DE GELAAGDE RECHTSORDE
- Elke burger maakt deel uit van verschillende overheidsverbanden
- => het recht heeft vele oorsprongen
• Ook het grondwettelijk en bestuursrecht kan niet langer tot 1 overheids- of bestuurslaag
worden herleid
- Ook belangrijk: studie van de verhoudingen tussen de verschillende overheidsverbanden
2. De Grondwet
DE GRONDWET
- Idee van sociaal contract
• Symbolische waarde: “wat we met elkaar hebben afgesproken” (maar in de realiteit is dit
natuurlijk niet iets wat de burgers met elkaar hebben afgesproken)
- Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht
• Soevereiniteit van het volk of van de natie?
- Tweede functie: beperken van de overheidsmacht
• Context: machtsmisbruik in het Ancien Regime
• Inperken van de overheidsmacht door verankeren van fundamentele rechten en
vrijheden
• Verdelen van de overheidsmacht tussen diverse ambten, instellingen en organen
o Verticale machtenscheiding (federalisme en decentralisatie)
§ Zorgen dat de macht over verschillende mensen verdeeld wordt
§ Trias Politica
o Horizontale machtenscheiding
§ => hiërarchie van de normen (niet elke norm wordt op hetzelfde niveau
uitgeroepen)
§ DUS wordt gezorgd dat er een hiërarchie is zodat men elkaar op de
vingers kan tikken
- Wijzigen? enkel nadat er verkiezingen zijn => verankering
• Vermijden dat een toevallige politieke meerderheid aan de fundamentele rechten van de
burgers kan komen
• Alles is wijzigbaar in de GW, maar dit na een verplichte herverkiezing in het parlement
WETSONTWERP OF WETSVOORSTEL?
- Betekent veel vertrouwen in de uitvoerende macht
- Wetsontwerpen opstellen door uitvoerende macht => volgt niet de klassieke Trias Politica
- Ook wordt er materiële wetgeving uitgevaardigd op het niveau van de uitvoerende macht (nog
steeds in de vorm van KB, RB en MB)
6
,DE RAAD VAN STATE = HET HOOGST ADMINISTRATIEF RECHTSCOLLEGE
- Maar niet het enige: zie Raad voor Vergunningsbetwistingen, het Handhavingscollege, Raad voor
vreemdelingenbetwistingen, Raad voor Betwistingen Studievoortgangsbeslissingen,…
- Deze administratieve rechtscolleges worden door een wet, decreet of ordonnantie opgericht (en
zijn niet allemaal op federaal niveau)
• Als er geen specifiek administratief rechtscollege voor is opgericht, gaat het naar de RvS
TRIAS POLITICA EN HET PRINCIPE VAN MACHTENSCHEIDING
- Staat vast in onze GW en in de GW van veel andere landen (na de verlichting zijn de filosofische
ideeën van de Trias Politica in veel grondwetten ingeschreven)
- Absolute scheiding of checks and balances?
- Presidentieel systeem of parlementair systeem?
- Horizontale spreiding zet zich ook functioneel door
3. Het bestuur
WAT IS ‘HET BESTUUR’
- Traditionele definitie ahv de Trias Politica: de organen en instellingen die vallen onder de
uitvoerende macht
• MAAR deze definitie schiet te kort:
o Ook de lokale besturen (i.h.b. de gemeenten en de provincies) vallen onder het
bestuursbegrip (maar vallen niet onder de UM)
o Het bestuur voert niet uitsluitend taken uit van tenuitvoerlegging: bepaalde
bestuurshandelingen hebben ook een normatieve (namelijk materieel-
wetgevende) inhoud
o Bestuurlijke of administratieve rechtscolleges worden traditioneel gerekend tot
de UM, maar oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn dus geen besturen
o De uitoefening van uitvoerende taken: niet enkel voorbehouden voor de UM, maar
ook de WM en de RM kunnen zo’n taken uitvoeren
§ Bv: wetgevende macht gunt overheidsopdrachten of werft personeel aan
dat de wetgevende macht bijstaat
§ Bv: rechterlijke macht legt tuchtmaatregel op aan een magistraat of
neemt een reglement aan met betrekking tot de samenstelling en de
werking van de rechtbank
- DUS: vaak is het moeilijk te herkennen wat nu een overheid is
• Bv. Bpost is wel degelijk nog steeds een overheid
• Functionele decentralisatie: de macht is gedecentraliseerd geraakt obv functies (nieuwe
organisaties opgericht om bepaalde functies uit te voeren)
EVOLUTIE VAN HET BESTUUR
- Westerse samenleving: de overheid is meer taken gaan opnemen in de tweede helft van de
negentiende eeuw
• Gevolg: het overheidsapparaat is steeds sterker uitgebouwd
• Nu: Burgers en ondernemingen komen dagelijks in contact met de
overheidsadministratie en dit voor de meest uiteenlopende aangelegenheden
(verschillende domeinen)
7
, • In elk van die domeinen vervult het bestuur normerende (materieel-wetgevende of
verordenende) en uitvoerende en/of rechtsprekende bevoegdheden
DUITSE RECHTSGELEERDE EN GESCHIEDKUNDIGE MAX WEBER
- Door hem herkennen de aan formele regels en procedures gebonden bureaucratie als de
typische organisatievorm van de moderne staat: het Weberiaans bureaucratiemodel
• Gekenmerkt door:
o Rationaliteit (in termen van een efficiënt en doelmatig gebruik van middelen en
gelegitimeerde macht)
o Depersonalisering van onderlinge verhoudingen (als waarborg tegen
ongelijkheid, vriendjespolitiek en willekeur)
• Uitgangspunt: primaat van de politiek (niet de ambtenaar, maar de minister moet zich in
het parlement gaan verantwoorden)
o => Ambtenaar en politiek hebben een strikt onderscheiden takenpakket
o Minister legt zij wil op aan de administratie en die voert vervolgens de instructies
uit als een willoze machine
o Onpersoonlijkheid (gelijkheidsbeginsel), berekenbaarheid
(rechtszekerheidsbeginsel) en formalisme (redelijkheidsbeginsel)
MAAR OVERHEIDSADMINISTRATIE KOMT NIET LANGER OVEREEN MET WEBERIAANS
BUREAUCRATIEMODEL
- Problemen met bureaucratie: duur, weinig flexibel, gebruiksonvriendelijk
• => vandaag maakt men gebruik van andere organisatievormen en werkmethodes om in
te spelen op de veelzijdige behoeften van de moderne samenleving
- Moderne administratie:
• Sinds jaren ’80: kerntakendebat en tendens van steeds meer overheidstaken af te stoten
en te privatiseren
• Moderniseren naar het beeld van het privaat ondernemerschap
o Rationele besteding van middelen
o Resultaatgerichtere en meer klantvriendelijke aanpak
• Verzelfstandiging met verscheiden verschijningsvormen van deconcentratie en
decentralisatie
o = overheid doet voor de uitvoering van haar taken in toenemende mate beroep
op gespecialiseerde diensten en instellingen
o In publiekrechtelijke, maar soms ook in privaatrechtelijke vorm
o Wordt gekenmerkt door een zekere autonomie ten aanzien van het centraal
gezag
- Veelheid van bestuursniveaus: elk bestuur staat in verhouding tot de andere bestuursniveaus die
net als zij zelf exclusieve, gedeelde of concurrerende bevoegdheden hebben
• Voor de uitvoering daarvan beschikt elk niveau over zijn eigen administratie
GECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT
- Soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
- Interne en externe deconcentratie: geen rechtspersoonlijkheid enhiërarchisch toezicht
- <=> Meeste staten kennen ondergeschikte besturen die geen onderdeel vormen van centrale
overheid: decentralisatie
8
, • Eigen rechtspersoonlijkheid
• Minder verregaande vorm van toezicht: bestuurlijk (i.p.v.hiërarchisch) toezicht
• Niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden
DECENTRALISATIE OF DECONCENTRATIE?
- Deconcentratie:
• Centrale overheid richt eigen instellingen op en wijst hen de bevoegdheid toe om
bepaalde rechtshandelingen te stellen
• Top-down benadering; centrale overheid houdt touwtjes stevig in handen
• Staan onder gezag van de overheid
• Geen eigen rechtspersoon
• Interne vs externe deconcentratie
o Intern: bevoegdheid wordt toegewezen aan ambtenaren die aan het centrale
bestuur verbonden zijn (bv. FOD voorzitter)
o Extern: bevoegdheid wordt toegewezen aan ambtenaren van buitendiensten van
het bestuur (bv. provinciegouverneur (doet controle op de lokale besturen in
naam van de Vlaamse regering, maar is geen onderdeel van de VR))
- Decentralisatie:
• Centrale overheid draagt een pakket aan taken, bevoegdheden, middelen en
beslissingsmacht over naar lagere bestuursorganen (bv. gemeenten) of
overheidsdiensten (bv. parastatalen)
• Centrale overheid houdt toezicht en bepaalt omvang van bevoegdheden
• Eigen rechtspersoonlijkheid + slechts administratief toezicht
• Territoriale of politieke decentralisatie
o Bepaald gedeelte van het grondgebied komen toe aan zelfstandige
publiekrechtelijke lichamen die gesteund zijn op politieke verantwoordelijkheid
(bv. gemeenten en provincies)
o Algemeen omschreven bevoegdheden
o Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging
• Functionele of dienstgewijze decentralisatie
o Precies omschreven bevoegdheden komen toe aan een overheidsdienst die over
organieke autonomie en zelfstandige beslissingsbevoegdheid beschikt en niet
op politieke verantwoordelijkheid steunt
o Specifiek omschreven bevoegdheden
o Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
DUBBELE BETEKENIS VAN HET BEGRIP “CENTRALISATIE” EN“CENTRALE OVERHEID”:
- Gezagsstructuur binnen een staat, met concentratie van de bevoegdheden bij één of meer
centrale organen
- Organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van de gedecentraliseerde staat
- Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
RESULTAAT: COMPLEXITEIT
- Een uiterst complexe organisatievorm met verschillende bestuursniveaus
• Waarbinnen telkens een centraal en hiërarchisch georganiseerde administratie bestaat
• Naast daarvan (meer of minder) afhankelijke bestuursorganen en ondernemingen
9
, 3.1. Verhouding tussen regering en administratie en belang van administratieve
rekenplichtigheid
A. Voorrang van de politiek
ADMINISTRATIE GEKENMERKT DOOR VERSCHILLENDE DIENSTEN MET GESPECIALISEERD PERSONEEL
(AMBTENAREN)
- Voor deze diensten gelden vaak afzonderlijke regels en procedures
- Grote verscheidenheid van domeinen waarop het overheidsbeleid betrekking heeft (kunnen dus
niet spreken van één homogene administratie)
• => Veel verschillende diensten
- Zelfde soort taakverdeling binnen de regering: ministers krijgen elk bevoegdheden die aansluiten
bij één of meer van de overheidsdiensten
• Deze overheidsdiensten worden aan ministers toegewezen om zijn beleid uit te voeren
• Overheidsdiensten zijn hiërarchisch gestructureerd: aan het hoofd een topambtenaar
die zelf onder het gezag staat van de minister (volgens de principes van Weber)
AFBAKENING TUSSEN POLITIEKE GEZAGSDRAGERS EN ADMINISTRATIE: DEZE ONDERLINGE
VERHOUDING ZORGT VOOR EEN SPANNINGSVELD
- Administratie = een instrument in handen van de regering en zijn ministers bij de uitwerking, de
uitvoering en de handhaving van wet- en regelgeving
- MAAR zekere politisering van de ambtenarij:
• De administraties zijn uitgegroeid tot grote gespecialiseerde en permanente equipe
o Zorgen voor continuïteit + drukken hun stempel op het uitstippelen en uitvoeren
van het beleid
• De ministers zijn afhankelijk van de informatie die zij via hun administratie verwerven
- Politieke verantwoordelijkheid ligt bij minister: de regering en zijn individuele leden dragen de
politieke verantwoordelijkheid voor de handelingen van de administratie tegenover het parlement
• Gebrek aan politieke steun (in de vorm van een motie van wantrouwen) => regering en
zijn individuele leden kunnen gedwongen worden tot ontslag
• Vaak wordt vertrouwen in een minister om electorale redenen opgezegd door de eigen
partij in de nasleep van een crisis of een zaak die bij de bevolking grote opschudding
veroorzaakt of neemt een minister om dezelfde reden zelf ontslag
CONTROLE OP DE ADMINISTRATIE
- Regeringen streven ernaar om de controle op de administratie te behouden, omdat (het succes
van) het beleid in grote mate afhankelijk is van de administratie
- Verschillende technieken hiervoor:
• “Spoils system”:
o 19de eeuw, VS
o De nieuw verkozen president kan de top van de administratie en soms zelfs de
volledige administratie vervangen
• Partijpolitisering van de administratie
o Functies van topambtenaren maken het voorwerp uit van afspraken tussen
politieke partijen
o Verleden: ook in België
10
Inhoudsopgave
Deel 1: Publiekrecht in perspectief................................................................................................ 3
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht .............................................. 3
0. Een aantal basisbegrippen .................................................................................................. 3
1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde ............................................................... 6
2. De Grondwet ...................................................................................................................... 6
3. Het bestuur ........................................................................................................................ 7
4. Enkele centrale thema’s van het publiekrecht .................................................................... 19
Hoofdstuk 2: Bronnen van het publiekrecht ......................................................................................22
1. Inleiding ........................................................................................................................... 22
2. Het lokale, Vlaamse en Belgische bestuursniveau .............................................................. 22
3. Het Europees bestuursniveau............................................................................................ 24
Hoofdstuk 3: Verhoudingen in de gelaagde rechtsorde ......................................................................24
1. Algmene begrippen ........................................................................................................... 25
2. Verhoudingen tussen de rechtsnormen van de internationale, Europese en nationale
rechtsordes ................................................................................................................................ 25
3. Verhoudingen tussen de rechtsnormen in een federale staat .............................................. 25
4. Verhoudingen tussen de centrale overheid en de lokale besturen ....................................... 25
Deel 2: Bestuur en zijn verschijningsvormen ................................................................................. 31
Hoofdstuk 1: Bestuur: begrip, beginselen, verschijningsvormen en vormen van toezicht .....................31
1. Begrip (administratieve) overheid ...................................................................................... 31
2. Verschijningsvormen van het bestuur ................................................................................ 39
3. Vormen en intensiteit van toezicht en georganiseerd bestuurlijk beroep .............................. 53
Hoofdstuk 2: Lokale besturen: organisatie, werking en bevoegdheden ...............................................62
1. Algemeen ......................................................................................................................... 62
2. Grondwettelijke principes, bevoegdheidsregeling en wettelijke (decretale) bepalingen ........ 62
3. Organen en diensten van de gemeenten, hun werking en bevoegdheden ............................. 66
4. Organen en diensten van de provincies, hun werking en bevoegdheden .............................. 70
5. Verzelfstandiging .............................................................................................................. 71
6. Inspraakmogelijkheden voor de burger .............................................................................. 73
7. Bestuurlijk toezicht ........................................................................................................... 74
8. Aansprakelijkheid ............................................................................................................. 75
Deel 3: Actiemiddelen en werking van het bestuur ........................................................................ 75
Hoofdstuk 1: Bestuurshandeling ......................................................................................................75
1. Bestuurlijke rechtshandeling ............................................................................................. 75
Afdeling 2. Bijzondere bestuurshandelingen ................................................................................. 90
Hoofdstuk 2: Contracteren met de overheid ................................................................................... 100
1. Toepasselijkheid van het burgerlijk recht op de overeenkomsten met de overheid? ............ 100
1
, 2. De overheidsopdrachtenreglementering .......................................................................... 105
Deel 4: Grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in de verhouding met de overheid ........ 120
Hoofdstuk 1: Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur: Algemeen kader ..... 120
1. Inleiding ......................................................................................................................... 120
2. Situering van de beginselen van behoorlijk bestuur ten aanzien van overige algemene
rechtsbeginselen....................................................................................................................... 120
3. Oorsprong ...................................................................................................................... 121
4. Indelig van de beginselen van behoorlijk bestuur .............................................................. 123
5. Kenmerken en toepassingsgebied ................................................................................... 124
6. Plaats in de hiërarchie der normen................................................................................... 125
7. Beginselen van behoorlijk burgerschap ............................................................................ 127
8. Beginselen van behoorlijk bestuur in de gelaagde rechtsorde ............................................ 128
Hoofdstuk 2: Overzicht van enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur ............................. 129
1. Inleiding ......................................................................................................................... 129
2. Processuele beginselen .................................................................................................. 129
3. Inhoudelijke beginselen .................................................................................................. 133
Hoofdstuk 3: Openbaarheid van bestuur ........................................................................................ 135
1. Onderscheid actieve en passieve openbaarheid ............................................................... 136
2. Rechtsgrondslag en personeel toepassingsgebied ........................................................... 136
3. Actieve openbaarheid ..................................................................................................... 140
4. Passieve openbaarheid ................................................................................................... 141
Deel 5: Rechterlijk toezicht op de overheid ................................................................................. 147
Hoofdstuk 1: Rechtsbescherming tegen het bestuur ....................................................................... 147
1. Onderscheid en verhouding tussen het administratief en jurisdictioneel beroep en de
gevolgen ................................................................................................................................... 148
2. Jurisdictioneel monisme en jurisdictioneel pluralisme ...................................................... 152
Afdeling 3: Wettigheidstoezicht door de gewone hoven en rechtbanken ........................................... 159
3.1. Algemeen ....................................................................................................................... 159
3.2. Omvang en intensiteit van het rechterlijk toezicht: van marginale toetsing tot
substitutiebevoegdheid ............................................................................................................. 160
3.3. Kort geding en voorlopige maatregelen............................................................................. 160
Afdeling 4: Wettigheidstoezicht door de Raad van State................................................................... 161
4.1. Algemeen ........................................................................................................................... 161
4.2. Omvang en intensiteit van het wettigheidstoezicht ........................................................... 163
4.3. Administratief kort geding: schorsing van bestuurshandelingen en voorlopige maatregelen 164
Afdeling 5. Administratieve rechtscolleges ..................................................................................... 165
2
,Deel 1: Publiekrecht in perspectief
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht
0. Een aantal basisbegrippen
INTERNATIONAAL VERSUS SUPRANATIONAAL
- Recht van de Europese Unie (27 lidstaten) (supranationaal)
• Primaire wetgeving: VEU en VWEU en Handvest van de grondrechten van de EU
• Secundaire wetgeving: verordeningen, richtlijnen, besluiten (art. 288 VWEU)
- EVRM (internationaal)
• Raad van Europa (46 lidstaten)
• Supra-nationaal karakter: klachten, toezicht door EHRM
DE GRONDWET
- = Geheel van fundamentele regels over de organisatie en beperking van het overheidsgezag
- Koning als hoofd van de (federale) uitvoerende macht (art. 37)
• Art. 105: De Koning heeft enkel toegewezen bevoegdheden
• Art. 108: De Koning voert de wetten uit en neemt hiertoe de nodige besluiten en
verordeningen
• Art. 107: De Koning benoemt de ambtenaren en bepaalt hun statuut
- Alle machten uitgeoefend op de wijze bij Grondwet bepaald: eenheid van verordenende
bevoegdheid (art. 33 en 108)
- Territoriale decentralisatie (art. 41, 162-166)
• Art. 41: De gemeenteraden respectievelijk de provincieraden regelen zaken in het
gemeentelijk of provinciaal belang
- Functionele decentralisatie (niet geregeld in de Grondwet!)
- Fundamentele rechten in relatie burger-bestuur (Titel II)
• Art. 10-11: Gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel
• Art. 16: Bescherming eigendomsrecht (onteigeningen)
• Art. 32: Openbaarheid bestuursdocumenten
- Rechtsbescherming van de burger
• Art. 144-145-146: Bevoegdheidsverdeling tussen burgerlijke en administratieve rechters
• Art. 158: Rol van Hof van Cassatie als scheidsrechter in attributieconflicten
• Art. 159: De exceptie van onwettigheid
• Art. 160-161: Raad van State en administratieve rechtscolleges
- De gewapende macht (titel VI)
• Art. 184: Organisatie en bevoegdheden politiedienst
WETTEN, DECRETEN EN ORDONNANTIES
- Spreiding bevoegdheden over verschillende bestuursniveaus
- Territoriale decentralisatie:
• Nieuwe Gemeentewet (24 juni 1988), Provinciewet (30 april 1836)
• Decreet lokaal bestuur (Vl.) (22 december 2017), Provinciedecreet (Vl.) (9 december
2005)
- Openbaarheid bestuursdocumenten:
3
, • Wet betreffende de openbaarheid van bestuur (11 april 1994)
• Bestuursdecreet (Vl.) (7 december 2018)
REGLEMENTEN EN BESLUITEN
- Uitvoerende macht en gedecentraliseerde besturen oefenen taken uit via:
• Reglementen/ Verordeningen
o Besluiten die een rechtsregel formuleren en dus een algemene draagwijdte
hebben (wetten in materiële zin)
• Organieke besluiten
o Besluiten die een openbare dienst organiseren (institutioneel)
• Individuele besluiten
o Besluiten die een rechtsregel toepassen op concrete situatie
- Besluiten van territoriaal gedecentraliseerde besturen
• Art. 41, 1ste lid GW: “De uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen worden
door de gemeenteraden of provincieraden geregeld volgens de beginselen bij de
Grondwet vastgesteld.”
• Ook zij kunnen Reglementair, organiek, individueel zijn
- Besluiten van functioneel gedecentraliseerde besturen
• Bevoegdheid niet afgeleid uit de Grondwet
• CREG, FSMA, RIZIV, …
OMZENDBRIEVEN, DIENSTNOTA’S
- Ook wel pseudo-wetgeving genoemd
- Voorschriften niet uitgevaardigd krachtens reglementaire bevoegdheid
- Niettemin lijken ze op wetgeving/ reglementen
• Voor ambtenaren bindend op basis van het hiërarchisch beginsel
• Voor territoriaal gedecentraliseerde besturen slechts aanbevelingen
• Voor burgers indirect effect, en soms kunnen ze er ook rechten aan ontlenen
(rechtszekerheidsbeginsel)
- Interpretatieve omzendbrieven
• Instructies met betrekking tot hoe wetten en besluiten dienen te worden geïnterpreteerd
- Indicatieve omzendbrieven
• Richtlijnen die de overheid voor zichzelf opstelt als leidraad voor het invullen van
discretionaire bevoegdheden
- Verordende omzendbrieven
• Nieuwe rechtsregel in de vorm van een omzendbrief
• Aanvechtbaar voor de Raad van State
- Een omzendbrief is verordenend wanneer:
• 1. nieuwe rechtsregels aan de bestaande worden toegevoegd;
• 2. de overheid deze regels verplichtend wil stellen;
• 3. zij is uitgevaardigd en bekendgemaakt door de overheid die in de betrokken materie
over verordenende bevoegdheid beschikt
• 4. en die de middelen bezit om de handhaving af te dwingen
4
,RECHTSPRAAK
- Bij afwezigheid van een algemeen wettelijk kader hebben verschillende leerstukken vorm
gekregen in rechtspraak
• Bv. intrekkingsleer, beginselen van behoorlijk bestuur, rechtmatige overheidsdaad
- In België is er GEEN binding force of precedence
• In veel Angelsaksische landen is er wel binding force of presedence: als een hogere
rechter reeds een beslissing heeft gemaakt over een gelijkaardige zaak, dan moeten
lagere rechters deze beslissing volgen
• MAAR in het bestuursrecht zien we toch veel rechtspraak dat wel sterk lijkt op binding
force of precedence
• Rechtspraak wordt soms wel gebruikt als een soort rechtsbron
o Zie: beginselen van behoorlijk bestuur (rechters gaan geen beslissingen maken
die hier tegenin gaan omdat het meestal wordt gezien als een vast gegeven)
BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR
- Subcategorie van de algemene rechtsbeginselen
• Bv. gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, …
• Basisbeginselen die ten grondslag liggen aan gehele rechtsorde
• Grondwettelijke of wettelijk waarde
- Beginselen van behoorlijk bestuur
• Bv. zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, hoorplicht, vertrouwensbeginsel…
• Veronderstellen in principe discretionaire bevoegdheid
- Beginselen van behoorlijk burgerschap
GEWOONTERECHT EN BILLIJKHEID
- Gewoonterecht in bestuursrecht veeleer marginaal belang (gelet op uitgebreide regelgeving)
• Bv. regering in lopende zaken, verbod van “in extremis” beslissingen voor
gemeenteraadsverkiezingen,…
- Billijkheid: niet contra legem
• Billijkheid is in België geen bron van recht, maar kan wel vertaald worden naar een bron
van recht
• Bv. ombudsdiensten, buitengewone schade die rechtmatig werd veroorzaakt door een
administratieve overheid (art. 11 RvS-wet)
5
, 1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde
TRADITIONELE OPDELING IN 2 DOMEINEN:
- 1. Het publiekrecht
• Recht over de organisatie en het optreden van de overheid
• Recht over de verhoudingen tussen de burgers en de overheid
- 2. Het privaatrecht
• Recht over de onderlinge verhoudingen tussen alle personen
PUBLIEKRECHT IN DE GELAAGDE RECHTSORDE
- Elke burger maakt deel uit van verschillende overheidsverbanden
- => het recht heeft vele oorsprongen
• Ook het grondwettelijk en bestuursrecht kan niet langer tot 1 overheids- of bestuurslaag
worden herleid
- Ook belangrijk: studie van de verhoudingen tussen de verschillende overheidsverbanden
2. De Grondwet
DE GRONDWET
- Idee van sociaal contract
• Symbolische waarde: “wat we met elkaar hebben afgesproken” (maar in de realiteit is dit
natuurlijk niet iets wat de burgers met elkaar hebben afgesproken)
- Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht
• Soevereiniteit van het volk of van de natie?
- Tweede functie: beperken van de overheidsmacht
• Context: machtsmisbruik in het Ancien Regime
• Inperken van de overheidsmacht door verankeren van fundamentele rechten en
vrijheden
• Verdelen van de overheidsmacht tussen diverse ambten, instellingen en organen
o Verticale machtenscheiding (federalisme en decentralisatie)
§ Zorgen dat de macht over verschillende mensen verdeeld wordt
§ Trias Politica
o Horizontale machtenscheiding
§ => hiërarchie van de normen (niet elke norm wordt op hetzelfde niveau
uitgeroepen)
§ DUS wordt gezorgd dat er een hiërarchie is zodat men elkaar op de
vingers kan tikken
- Wijzigen? enkel nadat er verkiezingen zijn => verankering
• Vermijden dat een toevallige politieke meerderheid aan de fundamentele rechten van de
burgers kan komen
• Alles is wijzigbaar in de GW, maar dit na een verplichte herverkiezing in het parlement
WETSONTWERP OF WETSVOORSTEL?
- Betekent veel vertrouwen in de uitvoerende macht
- Wetsontwerpen opstellen door uitvoerende macht => volgt niet de klassieke Trias Politica
- Ook wordt er materiële wetgeving uitgevaardigd op het niveau van de uitvoerende macht (nog
steeds in de vorm van KB, RB en MB)
6
,DE RAAD VAN STATE = HET HOOGST ADMINISTRATIEF RECHTSCOLLEGE
- Maar niet het enige: zie Raad voor Vergunningsbetwistingen, het Handhavingscollege, Raad voor
vreemdelingenbetwistingen, Raad voor Betwistingen Studievoortgangsbeslissingen,…
- Deze administratieve rechtscolleges worden door een wet, decreet of ordonnantie opgericht (en
zijn niet allemaal op federaal niveau)
• Als er geen specifiek administratief rechtscollege voor is opgericht, gaat het naar de RvS
TRIAS POLITICA EN HET PRINCIPE VAN MACHTENSCHEIDING
- Staat vast in onze GW en in de GW van veel andere landen (na de verlichting zijn de filosofische
ideeën van de Trias Politica in veel grondwetten ingeschreven)
- Absolute scheiding of checks and balances?
- Presidentieel systeem of parlementair systeem?
- Horizontale spreiding zet zich ook functioneel door
3. Het bestuur
WAT IS ‘HET BESTUUR’
- Traditionele definitie ahv de Trias Politica: de organen en instellingen die vallen onder de
uitvoerende macht
• MAAR deze definitie schiet te kort:
o Ook de lokale besturen (i.h.b. de gemeenten en de provincies) vallen onder het
bestuursbegrip (maar vallen niet onder de UM)
o Het bestuur voert niet uitsluitend taken uit van tenuitvoerlegging: bepaalde
bestuurshandelingen hebben ook een normatieve (namelijk materieel-
wetgevende) inhoud
o Bestuurlijke of administratieve rechtscolleges worden traditioneel gerekend tot
de UM, maar oefenen een rechtsprekende functie uit en zijn dus geen besturen
o De uitoefening van uitvoerende taken: niet enkel voorbehouden voor de UM, maar
ook de WM en de RM kunnen zo’n taken uitvoeren
§ Bv: wetgevende macht gunt overheidsopdrachten of werft personeel aan
dat de wetgevende macht bijstaat
§ Bv: rechterlijke macht legt tuchtmaatregel op aan een magistraat of
neemt een reglement aan met betrekking tot de samenstelling en de
werking van de rechtbank
- DUS: vaak is het moeilijk te herkennen wat nu een overheid is
• Bv. Bpost is wel degelijk nog steeds een overheid
• Functionele decentralisatie: de macht is gedecentraliseerd geraakt obv functies (nieuwe
organisaties opgericht om bepaalde functies uit te voeren)
EVOLUTIE VAN HET BESTUUR
- Westerse samenleving: de overheid is meer taken gaan opnemen in de tweede helft van de
negentiende eeuw
• Gevolg: het overheidsapparaat is steeds sterker uitgebouwd
• Nu: Burgers en ondernemingen komen dagelijks in contact met de
overheidsadministratie en dit voor de meest uiteenlopende aangelegenheden
(verschillende domeinen)
7
, • In elk van die domeinen vervult het bestuur normerende (materieel-wetgevende of
verordenende) en uitvoerende en/of rechtsprekende bevoegdheden
DUITSE RECHTSGELEERDE EN GESCHIEDKUNDIGE MAX WEBER
- Door hem herkennen de aan formele regels en procedures gebonden bureaucratie als de
typische organisatievorm van de moderne staat: het Weberiaans bureaucratiemodel
• Gekenmerkt door:
o Rationaliteit (in termen van een efficiënt en doelmatig gebruik van middelen en
gelegitimeerde macht)
o Depersonalisering van onderlinge verhoudingen (als waarborg tegen
ongelijkheid, vriendjespolitiek en willekeur)
• Uitgangspunt: primaat van de politiek (niet de ambtenaar, maar de minister moet zich in
het parlement gaan verantwoorden)
o => Ambtenaar en politiek hebben een strikt onderscheiden takenpakket
o Minister legt zij wil op aan de administratie en die voert vervolgens de instructies
uit als een willoze machine
o Onpersoonlijkheid (gelijkheidsbeginsel), berekenbaarheid
(rechtszekerheidsbeginsel) en formalisme (redelijkheidsbeginsel)
MAAR OVERHEIDSADMINISTRATIE KOMT NIET LANGER OVEREEN MET WEBERIAANS
BUREAUCRATIEMODEL
- Problemen met bureaucratie: duur, weinig flexibel, gebruiksonvriendelijk
• => vandaag maakt men gebruik van andere organisatievormen en werkmethodes om in
te spelen op de veelzijdige behoeften van de moderne samenleving
- Moderne administratie:
• Sinds jaren ’80: kerntakendebat en tendens van steeds meer overheidstaken af te stoten
en te privatiseren
• Moderniseren naar het beeld van het privaat ondernemerschap
o Rationele besteding van middelen
o Resultaatgerichtere en meer klantvriendelijke aanpak
• Verzelfstandiging met verscheiden verschijningsvormen van deconcentratie en
decentralisatie
o = overheid doet voor de uitvoering van haar taken in toenemende mate beroep
op gespecialiseerde diensten en instellingen
o In publiekrechtelijke, maar soms ook in privaatrechtelijke vorm
o Wordt gekenmerkt door een zekere autonomie ten aanzien van het centraal
gezag
- Veelheid van bestuursniveaus: elk bestuur staat in verhouding tot de andere bestuursniveaus die
net als zij zelf exclusieve, gedeelde of concurrerende bevoegdheden hebben
• Voor de uitvoering daarvan beschikt elk niveau over zijn eigen administratie
GECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT
- Soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
- Interne en externe deconcentratie: geen rechtspersoonlijkheid enhiërarchisch toezicht
- <=> Meeste staten kennen ondergeschikte besturen die geen onderdeel vormen van centrale
overheid: decentralisatie
8
, • Eigen rechtspersoonlijkheid
• Minder verregaande vorm van toezicht: bestuurlijk (i.p.v.hiërarchisch) toezicht
• Niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden
DECENTRALISATIE OF DECONCENTRATIE?
- Deconcentratie:
• Centrale overheid richt eigen instellingen op en wijst hen de bevoegdheid toe om
bepaalde rechtshandelingen te stellen
• Top-down benadering; centrale overheid houdt touwtjes stevig in handen
• Staan onder gezag van de overheid
• Geen eigen rechtspersoon
• Interne vs externe deconcentratie
o Intern: bevoegdheid wordt toegewezen aan ambtenaren die aan het centrale
bestuur verbonden zijn (bv. FOD voorzitter)
o Extern: bevoegdheid wordt toegewezen aan ambtenaren van buitendiensten van
het bestuur (bv. provinciegouverneur (doet controle op de lokale besturen in
naam van de Vlaamse regering, maar is geen onderdeel van de VR))
- Decentralisatie:
• Centrale overheid draagt een pakket aan taken, bevoegdheden, middelen en
beslissingsmacht over naar lagere bestuursorganen (bv. gemeenten) of
overheidsdiensten (bv. parastatalen)
• Centrale overheid houdt toezicht en bepaalt omvang van bevoegdheden
• Eigen rechtspersoonlijkheid + slechts administratief toezicht
• Territoriale of politieke decentralisatie
o Bepaald gedeelte van het grondgebied komen toe aan zelfstandige
publiekrechtelijke lichamen die gesteund zijn op politieke verantwoordelijkheid
(bv. gemeenten en provincies)
o Algemeen omschreven bevoegdheden
o Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging
• Functionele of dienstgewijze decentralisatie
o Precies omschreven bevoegdheden komen toe aan een overheidsdienst die over
organieke autonomie en zelfstandige beslissingsbevoegdheid beschikt en niet
op politieke verantwoordelijkheid steunt
o Specifiek omschreven bevoegdheden
o Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
DUBBELE BETEKENIS VAN HET BEGRIP “CENTRALISATIE” EN“CENTRALE OVERHEID”:
- Gezagsstructuur binnen een staat, met concentratie van de bevoegdheden bij één of meer
centrale organen
- Organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van de gedecentraliseerde staat
- Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
RESULTAAT: COMPLEXITEIT
- Een uiterst complexe organisatievorm met verschillende bestuursniveaus
• Waarbinnen telkens een centraal en hiërarchisch georganiseerde administratie bestaat
• Naast daarvan (meer of minder) afhankelijke bestuursorganen en ondernemingen
9
, 3.1. Verhouding tussen regering en administratie en belang van administratieve
rekenplichtigheid
A. Voorrang van de politiek
ADMINISTRATIE GEKENMERKT DOOR VERSCHILLENDE DIENSTEN MET GESPECIALISEERD PERSONEEL
(AMBTENAREN)
- Voor deze diensten gelden vaak afzonderlijke regels en procedures
- Grote verscheidenheid van domeinen waarop het overheidsbeleid betrekking heeft (kunnen dus
niet spreken van één homogene administratie)
• => Veel verschillende diensten
- Zelfde soort taakverdeling binnen de regering: ministers krijgen elk bevoegdheden die aansluiten
bij één of meer van de overheidsdiensten
• Deze overheidsdiensten worden aan ministers toegewezen om zijn beleid uit te voeren
• Overheidsdiensten zijn hiërarchisch gestructureerd: aan het hoofd een topambtenaar
die zelf onder het gezag staat van de minister (volgens de principes van Weber)
AFBAKENING TUSSEN POLITIEKE GEZAGSDRAGERS EN ADMINISTRATIE: DEZE ONDERLINGE
VERHOUDING ZORGT VOOR EEN SPANNINGSVELD
- Administratie = een instrument in handen van de regering en zijn ministers bij de uitwerking, de
uitvoering en de handhaving van wet- en regelgeving
- MAAR zekere politisering van de ambtenarij:
• De administraties zijn uitgegroeid tot grote gespecialiseerde en permanente equipe
o Zorgen voor continuïteit + drukken hun stempel op het uitstippelen en uitvoeren
van het beleid
• De ministers zijn afhankelijk van de informatie die zij via hun administratie verwerven
- Politieke verantwoordelijkheid ligt bij minister: de regering en zijn individuele leden dragen de
politieke verantwoordelijkheid voor de handelingen van de administratie tegenover het parlement
• Gebrek aan politieke steun (in de vorm van een motie van wantrouwen) => regering en
zijn individuele leden kunnen gedwongen worden tot ontslag
• Vaak wordt vertrouwen in een minister om electorale redenen opgezegd door de eigen
partij in de nasleep van een crisis of een zaak die bij de bevolking grote opschudding
veroorzaakt of neemt een minister om dezelfde reden zelf ontslag
CONTROLE OP DE ADMINISTRATIE
- Regeringen streven ernaar om de controle op de administratie te behouden, omdat (het succes
van) het beleid in grote mate afhankelijk is van de administratie
- Verschillende technieken hiervoor:
• “Spoils system”:
o 19de eeuw, VS
o De nieuw verkozen president kan de top van de administratie en soms zelfs de
volledige administratie vervangen
• Partijpolitisering van de administratie
o Functies van topambtenaren maken het voorwerp uit van afspraken tussen
politieke partijen
o Verleden: ook in België
10
