Rechtsbescherming tegen de
overheid
Inhoud
Inleiding.......................................................................................................6
Deel 1. Inleidende begrippen m.b.t. specificiteit van rechtsbescherming
tegen de overheid........................................................................................6
Hoofdstuk I. Het overheidsbegrip in het algemeen...................................6
§1. Draagwijdte van het begrip..............................................................6
§2. Evolutie van de notie “overheid”......................................................7
§3. Geen wettelijke definitie................................................................10
§4. De criteria ter bepaling van het al dan niet voorhanden zijn van
een overheid........................................................................................10
§5. Verhouding “Administratieve overheid” tot overheden die behoren
tot de wetgevende of de rechterlijke macht in beginsel uit.................47
Hoofdstuk II. Bestuursrechtelijke handeling en bestuursfeit...................64
§1. Algemeen.......................................................................................64
§2. De eenzijdige rechtshandeling als kenmerk van het
overheidsoptreden...............................................................................65
§3. Soorten bestuurshandelingen........................................................70
§4. Toepassingen..................................................................................85
Hoofdstuk III. Bestuurshandeling en (bestuurlijk beroep) vs jurisdictionele
handeling (en jurisdictioneel beroep)...................................................104
§1. Probleemstelling...........................................................................104
§2. Belang van het onderscheid.........................................................105
§3. Criteria ter bepaling van het onderscheid....................................105
Hoofdstuk IV. Discretionaire en gebonden bevoegdheid en de verhouding
met het begrip subjectief recht.............................................................107
§1. Discretionaire bevoegdheid..........................................................107
§2. Gebonden bevoegdheid...............................................................111
§3. Subjectieve rechten.....................................................................113
Hoofdstuk V. Het legaliteitsbeginsel......................................................119
§1. Wettigheidsbeginsel als onderdeel van het beginsel van de
rechtsstaat.........................................................................................119
1
, §2. Normen welke het bestuur in acht moet nemen..........................121
Hoofdstuk VI. Mogelijke acties ten aanzien van onwettig
overheidsoptreden................................................................................123
§1. Exceptie van illegaliteit................................................................126
§2. Nietigheidsvordering....................................................................132
§3. Schadevergoeding.......................................................................135
§4. Gebod en bevel............................................................................141
§5. Vordering tot staking....................................................................141
§6. Strafrechtelijke sancties...............................................................142
§7. Bemiddeling.................................................................................144
§8. Andere ?.......................................................................................147
Excursus............................................................................................147
Hoofdstuk VII. Vormen van onwettigheid..............................................149
§1. Onbevoegdheid............................................................................149
§2. Miskenning van de vormvereisten................................................152
§3. Schending van de wet..................................................................153
§4. Machtsafwending.........................................................................153
Excursus : interne versus externe wettigheid....................................153
Deel 2. Preventieve rechtsbescherming...................................................155
Hoofdstuk I: Advies Raad van State en de rol van de Raad van State in
het wetgevingsproces (Gastcollege).....................................................155
Inleiding: over de Raad van State......................................................155
§1. Toepassingsgebied – over welke teksten geeft de afdeling
wetgeving advies?.............................................................................157
§2. Inhoud van het advies - Welke elementen komen in een advies aan
bod?...................................................................................................161
§3. Behandeling van de adviesaanvraag - Hoe wordt een
adviesaanvraag ingediend en behandeld?........................................166
§4. Draagwijdte van het advies..........................................................175
§5. Geen advies van de afdeling wetgeving......................................178
§6. Wil je auditeur worden?................................................................178
Hoofdstuk II. Openbaarheid van bestuur..............................................180
§1. De federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid
van bestuur........................................................................................182
2
, §2. De Vlaamse regeling: Vlaams Bestuursdecreet van 7 december
2018..................................................................................................188
§3. Aandachtspunten.........................................................................193
Hoofdstuk III. Beginselen van behoorlijke besluitvorming.....................199
§1. Algemeen.....................................................................................199
§2. Objectiviteit en onpartijdigheid....................................................201
§3. De hoorplicht................................................................................205
§4. Het zorgvuldigheidsbeginsel........................................................210
§5. De redelijke termijn......................................................................211
§6. De motiveringsplicht....................................................................213
§7. Beginselen van behoorlijk burgerschap en het wederkerig
bestuursrecht.....................................................................................222
Hoofdstuk IV. Ombudsman en het klachtrecht......................................228
§1. Het klachtrecht.............................................................................228
§2. De ombudsdienst.........................................................................230
Excursus : Klokkenluidersregeling.....................................................232
Deel 3. Het administratief beroep............................................................234
Hoofdstuk I. Het niet-georganiseerd beroep.........................................234
§1. Het willig beroep (of oneigenlijk beroep).....................................234
§2. Hiërarchisch beroep.....................................................................235
§3. Beroep bij de toezichthoudende overheid....................................235
Hoofdstuk II. Het georganiseerd beroep...............................................238
Deel 4. Het jurisdictioneel beroep in het algemeen.................................240
Hoofdstuk I: Het recht op een eerlijk proces in bestuursgeschillen
(Gastcollege).........................................................................................240
I. Toepassingsgebied van artikel 6 EVRM...........................................240
II. Recht op een rechterlijke instantie................................................250
III. Waarborgen in de procedure voor het rechtscollege....................256
Hoofdstuk II. Grondwettelijk recht op rechterlijke rechtsbescherming? 258
§1. Algemeen.....................................................................................258
§2. Burgerlijke vs. politieke rechten...................................................260
§3. De toegang tot een rechter veronderstelt dat het “werkelijk en
rechtstreeks voorwerp” gericht is op de erkenning van een subjectief
recht..................................................................................................263
3
, §4. De mogelijkheid om een geschil (omtrent een ander dan een
burgerlijk recht) aan een administratief rechtscollege toe te
vertrouwen........................................................................................265
§5. De mogelijkheid om aan federale administratieve rechtscolleges de
bevoegdheid toe te kennen om te beslissen over de burgerrechtelijke
gevolgen van hun beslissingen..........................................................270
§6. Arbitrage?.....................................................................................272
Deel 5. Het jurisdictioneel beroep bij de Raad van State.........................273
Hoofdstuk I. Het annulatieberoep bij de Raad van State......................273
§1. Bevoegdheid................................................................................273
§2. Ontvankelijkheid..........................................................................281
§3. Gegrondheid.................................................................................309
§4. Rechtspleging: hoofdlijnen en kenmerken...................................313
§5. Bijzondere procedures..................................................................324
§6. Draagwijdte & gevolgen van arresten..........................................325
§7. Mogelijkheid van cassatieberoep.................................................340
Hoofdstuk II. De vordering tot schorsing bij de Raad van State............340
§1. Bevoegdheid................................................................................340
§2. Algemene ontvankelijkheidseisen................................................341
§3. Inhoudelijke voorwaarden............................................................342
§4. Rechtspleging...............................................................................343
§5. Procedure na arrest over de schorsing.........................................349
§6. Belangenafweging........................................................................349
§7. Gevolgen van de schorsing..........................................................350
Hoofdstuk III. De vordering tot schadevergoeding, tot herstel van een bij
arrest vastgestelde onwettigheid (art. 11bis RvS-W)............................350
§1. Algemeen.....................................................................................350
§2. Procedurele aspecten...................................................................355
Hoofdstuk IV. Herstelvergoeding voor buitengewone schade (art. 11 RvS-
W).........................................................................................................355
Hoofdstuk V. Het cassatieberoep bij de Raad van State (art. 14, §2 RvS-
W).........................................................................................................357
§1. Algemeen.....................................................................................357
§2. Toelaatbaarheidsprocedure..........................................................357
§3. Procedurele aspecten van de toelaatbaarheidsprocedure...........358
4
, §4. Procedurele aspecten van de cassatieprocedure.........................359
Hoofdstuk VI. Beroep in volle rechtsmacht...........................................359
Hoofdstuk VII. Raad van State – wetgeving..........................................360
Deel 6. Het jurisdictioneel beroep bij andere administratieve rechtscolleges
.................................................................................................................360
Hoofdstuk I. Federale administratieve rechtscolleges...........................360
Hoofdstuk II. Administratieve rechtscolleges op het niveau van de
Vlaamse overheid (Gastcollege)...........................................................361
Inleiding: Geschiedenis, van de Raad van Staten tot de Vlaamse
administratieve rechtscolleges..........................................................361
§1. Raad voor verkiezingsbetwistingen..............................................367
§2. Raad voor betwistingen inzake Studievoortgangbeslissingen......367
§3. Het (Milieu)handhavingscollege...................................................368
§4. Raad voor vergunningenbetwistingen..........................................369
§5. Wat brengt de toekomst?.............................................................380
Hoofdstuk III. Reflecties over de administratieve rechtscolleges in België
..............................................................................................................380
§1. Monisme, dualisme of pluralisme....................................................380
Deel 7. Het beroep bij het grondwettelijk Hof..........................................384
Hoofdstuk I. Algemeen overzicht..........................................................384
§1. Algemeen.....................................................................................384
§2. De inrichting van het Grondwettelijk Hof.....................................384
§3. Bevoegdheid................................................................................385
§4. De saisine van het Grondwettelijk Hof.........................................387
§5. Procedurele aspecten...................................................................387
§6. Gevolgen van een arrest..............................................................389
§7. Rechtspleging...............................................................................389
5
,Inleiding
De inhoud van Deel 1 betreft een aantal begrippen die nodig zijn om de
rechtsbescherming te begrijpen (bv. overheid, administratieve
rechtshandeling, verhouding met de jurisdictionele handeling, bestuur
versus rechter).
Dan gaan we een aantal elementen bekijken van preventieve
rechtsbescherming: welke verplichtingen rusten op overheden opdat een
wettige beslissing zou worden genomen? Als een beslissing wettig is
genomen is de kans geringer dat de beslissing om redenen van
onwettigheid (Deel 2.). Dan gaan we kijken naar de mogelijkheden van
beroepen: administratieve beroepen (Deel 3.) en jurisdictionele beroepen
(Deel 4.) waar de Raad van State een belangrijke rol speelt (Deel 5.), maar
ook andere administratieve rechtscolleges (Deel 6.) en dan uiteindelijk het
GwH (Deel 7.). Aan de laatste gaan we relatief weinig aandacht aan
besteden.
Deel 1. Inleidende begrippen m.b.t.
specificiteit van rechtsbescherming tegen de
overheid
Hoofdstuk I. Het overheidsbegrip in het algemeen
§1. Draagwijdte van het begrip
Zijn deze volgende voorbeelden overheden? NMBS? Proximus? KU Leuven?
Fonds Wetenschappelijk onderzoek? Vzw cultureel centrum?
Woonzorgcentrum Heilig Hart? Natuurpunt? Vakbonden? Mutualiteit?
Politieke partijen?
Wat zijn elementen die wijzen op het bestaan van een overheid?
Volgens de antwoorden van de studenten zijn het:
- Nemen van bindende - Ambtenarenstatuut
beslissingen (statutaire tewerkstelling)
- Algemeen belang is een - Overheidsopdrachten (OHOP)
doelstelling - Algemene beginselen van
- Handhaving – politie behoorlijk bestuur (ABBB)
- Geen winstoogmerk - Begroting
- Publiek financiering - De wil van de wetgever
- Zeggenschap/controle door - …
een orgaan
6
, - Oprichting door een overheid
(wet/decreet)
- Rechtspersoonlijkheid
- Democratische legitimiteit
Waarom is de vraag van belang?
Vanuit de perspectief van rechtsbescherming, is heeft de kwalificatie als
administratieve overheid tot gevolg dat men kan opkomen tegen elke
overheidsbeslissingen (schorsing of vernietiging) bij de Raad van State.
Komt de beslissing van een overheid, kan men deze aanvechten bij de RvS
en geniet hij van rechtsbescherming. Verder zullen we dan kijken wanneer
er sprake is van een administratieve overheid in de zin van de wetten op
de RvS. We gaan daarvoor ook kijken welke criteria in de rechtspraak
worden weerhouden.
Daarbij is de notie ook aanwezig is andere wetgeving (openbaarheid van
bestuur, motivering, …) waar de kwalificatie als overheid belangrijke
gevolgen heeft.
Het begrip wordt vaak gebruikt en heeft verschillende invullingen. We
verwijzen naar “overheid” als we de Staat bedoelen (Staat vs uitvoerende
macht). “Staat” heeft twee mogelijke invullingen:
Ruime betekenis: de staatsmachten in het algemeen (cf.
rechtsbescherming bij het Grondwettelijk Hof), ongeacht over welke
machten we spreken, dat gaat dan over de totaliteit van de staat.
Strikte betekenis: de uitvoerende macht en de gedecentraliseerde
besturen. Vaak wordt met de overheid de uitvoerende macht
bedoeld, samen met de gedecentraliseerde besturen (door de
wetgever/uitvoerende macht opgericht met taken van bestuur m.i.v.
territoriaal gedecentraliseerde overheden (gemeenten)).
§2. Evolutie van de notie “overheid”
We kunnen de notie “overheid” niet los zien van de wijze waarop de
overheid zijn eigen rol heeft ingevuld door de decennia heen. Waar je
klassiek het verhaal hebt van de staat die zich enkel bezighoudt met taken
van algemeen belang (beperkt aantal gelegenheden), hebben we met de
verzorgingsstaat, een staat die zich met altijd meer taken bezighoudt (heel
de sociale zekerheid, welzijn, zorg, …). Daar is ook de relatie met privé
actoren veranderd, deze zijn betrokken/ingeschakeld bij taken van
algemeen belang (worden publiek gefinancierd, gecontroleerd, …).
Zo zijn er recenter taken van algemeen belang die door private personen
worden uitgevoerd en waarbij de overheid op de een of andere wijze
7
,betrokken bij is (liberalisering van de klassieke monopolies van de Staat
uit impuls van de EU). Bv. NMBS heeft op commercieel vlak moeten
evolueren en heeft zich niet kunnen beperken tot haar doel van algemeen
belang.
Hierdoor is het begrip “overheid” ingewikkeld geworden want het
loopt allemaal een beetje door elkaar.
8
,De publiekrechtelijke rechtspersoon (door de overheid/wet opgerichte
rechtspersoon) en de privaatrechtelijke rechtspersoon (opgericht
o.b.v. privaat recht, al kunnen we niet uitsluiten dat deze niet noodzakelijk
altijd opgericht is door een private rechtspersoon, maar eventueel mede of
alleen door overheden).
In de privaatrechtelijke rechtspersoon kunnen die publieke RP betrokken
zijn (supra). En ook in die publieke RP zouden private RP betrokken kunnen
zijn (bv. een NV van publiek recht hebben met privaatrechtelijke
aandeelhouders).
Wanneer is er een publieke RP?
Privaatrechtelij
Publiekrechtelij ke Er is sprake van overheidsgebeuren
ke rechtspersoon wanneer een publieke RP actief is
rechtspersoon (opgericht door t.a.v. doelstellingen van algemeen
overheid?) belang. Dat lijkt de grootste kern van
Doelstelling Doelstelling het overheidsoptreden. Kan het dat
algemeen algemeen ze zich met andere taken bezighoudt?
belang belang Ja (infra) maar is het dan nog een
overheid? Is deze publieke RP een
Andere Andere
doelstelling doelstelling “overheid” in de context van
en dan en dan rechtsbescherming (wat ons
algemeen algemeen interesseert)? ,
belang belang
Bv. een NV van publiek recht is een publieke RP die zich bezighouden met
taken die niet van openbare dienst zijn. Is die een overheid vanuit het
perspectief van rechtsbescherming?
Dus twee onduidelijkheden:
Publieke RP met doelstellingen die niet van algemeen belang zijn
Private RP met doelstellingen van algemeen belang, in welke mate
valt dat onder overheid?
Een overheidsoptreden wordt in beginsel in verband gebracht met
het verrichten van opdrachten van algemeen belang of van
algemeen nut. Vroeger kon allicht zelfs gezegd worden dat de overheid
voor de vervulling van die opdrachten een exclusieve bevoegdheid had en
dat ze geen andere opdrachten vervulde. Het overheidsoptreden is echter,
vooral sinds de tweede wereldoorlog, aanzienlijk geëvolueerd. Thans dient
het overheidsoptreden te worden voorgesteld in drie "lagen" :
- Publiekrechtelijke organen, belast met een activiteit van openbare
dienst (= openbare diensten in de organieke én materiële betekenis
van het woord).
9
, - Privaatrechtelijke organen, belast met een activiteit van openbare
dienst (= openbare diensten in de materiële zin van het woord).
- Publiekrechtelijke organen, belast met privaatrechtelijke activiteiten
(publiekrechtelijke ondernemingen)
§3. Geen wettelijke definitie
Er is geen wettelijke definitie maar voor bepaalde sectoren zijn er wel
definities of eerder criteria. Bv. overheidsopdrachten (maar ook
taalwetgeving openbaarheid van bestuur) waar vanuit de finaliteit van
concurrentie kenmerken zijn afgeleid. Zijn deze transponeerbaar mutatis
mutandis naar de context rechtsbescherming?
Vanuit een rechtsbescherming perspectief is sprake van “administratieve
overheid” deze is niet dezelfde als de “overheid” in de context van
overheidsopdrachten omdat hier de finaliteit rechtsbescherming is en niet
concurrentie. Voor rechtsbescherming is er wel nood aan een definitie.
Heeft de wetgever een idee van wie of wat als een overheid moet
beschouwd worden? Misschien wel maar hij heeft het aan de rechtspraak
gelaten om het te verduidelijken.
Goed of niet goed? Rechterlijke activisme of invloed door de
overheid zelf (met risico op minder rechtsbescherming)?
Spanning
In de context van rechtsbescherming spreekt de RvS-wet spreekt over
“akten en reglementen van […] administratieve overheden”. De vraag is
dan wat zijn “administratieve overheden”?
Het is dan aan de RvS, onder toezicht van het HvC, om dat in te
vullen. De RvS heeft in de in zijn rechtspraak een aantal criteria
uitgewerkt die volgens hen gezamenlijk moeten worden bekeken om
te bepalen is het een overheid of niet.
N.B.: bij administratieve rechtscolleges gaat het gaan om welbepaalde
beslissingen. Bv. de Raad voor Vergunningsbetwistingen houdt zich bezig
met vergunningen zonder gekoppeld te zijn aan de notie “overheid”.
§4. De criteria ter bepaling van het al dan niet voorhanden zijn
van een overheid
Er zijn twee scholen, die van de 3 en die van de 5 criteria.
De school van de drie criteria gaat over: oprichting, algemeen belang
en controle/toezicht. Daarmee kan je de vraag beantwoorden;
Is de overheid betrokken bij de oprichting?
Gaat het om een taak van algemeen belang?
Oefent de overheid controle en toezicht op die entiteit?
10
overheid
Inhoud
Inleiding.......................................................................................................6
Deel 1. Inleidende begrippen m.b.t. specificiteit van rechtsbescherming
tegen de overheid........................................................................................6
Hoofdstuk I. Het overheidsbegrip in het algemeen...................................6
§1. Draagwijdte van het begrip..............................................................6
§2. Evolutie van de notie “overheid”......................................................7
§3. Geen wettelijke definitie................................................................10
§4. De criteria ter bepaling van het al dan niet voorhanden zijn van
een overheid........................................................................................10
§5. Verhouding “Administratieve overheid” tot overheden die behoren
tot de wetgevende of de rechterlijke macht in beginsel uit.................47
Hoofdstuk II. Bestuursrechtelijke handeling en bestuursfeit...................64
§1. Algemeen.......................................................................................64
§2. De eenzijdige rechtshandeling als kenmerk van het
overheidsoptreden...............................................................................65
§3. Soorten bestuurshandelingen........................................................70
§4. Toepassingen..................................................................................85
Hoofdstuk III. Bestuurshandeling en (bestuurlijk beroep) vs jurisdictionele
handeling (en jurisdictioneel beroep)...................................................104
§1. Probleemstelling...........................................................................104
§2. Belang van het onderscheid.........................................................105
§3. Criteria ter bepaling van het onderscheid....................................105
Hoofdstuk IV. Discretionaire en gebonden bevoegdheid en de verhouding
met het begrip subjectief recht.............................................................107
§1. Discretionaire bevoegdheid..........................................................107
§2. Gebonden bevoegdheid...............................................................111
§3. Subjectieve rechten.....................................................................113
Hoofdstuk V. Het legaliteitsbeginsel......................................................119
§1. Wettigheidsbeginsel als onderdeel van het beginsel van de
rechtsstaat.........................................................................................119
1
, §2. Normen welke het bestuur in acht moet nemen..........................121
Hoofdstuk VI. Mogelijke acties ten aanzien van onwettig
overheidsoptreden................................................................................123
§1. Exceptie van illegaliteit................................................................126
§2. Nietigheidsvordering....................................................................132
§3. Schadevergoeding.......................................................................135
§4. Gebod en bevel............................................................................141
§5. Vordering tot staking....................................................................141
§6. Strafrechtelijke sancties...............................................................142
§7. Bemiddeling.................................................................................144
§8. Andere ?.......................................................................................147
Excursus............................................................................................147
Hoofdstuk VII. Vormen van onwettigheid..............................................149
§1. Onbevoegdheid............................................................................149
§2. Miskenning van de vormvereisten................................................152
§3. Schending van de wet..................................................................153
§4. Machtsafwending.........................................................................153
Excursus : interne versus externe wettigheid....................................153
Deel 2. Preventieve rechtsbescherming...................................................155
Hoofdstuk I: Advies Raad van State en de rol van de Raad van State in
het wetgevingsproces (Gastcollege).....................................................155
Inleiding: over de Raad van State......................................................155
§1. Toepassingsgebied – over welke teksten geeft de afdeling
wetgeving advies?.............................................................................157
§2. Inhoud van het advies - Welke elementen komen in een advies aan
bod?...................................................................................................161
§3. Behandeling van de adviesaanvraag - Hoe wordt een
adviesaanvraag ingediend en behandeld?........................................166
§4. Draagwijdte van het advies..........................................................175
§5. Geen advies van de afdeling wetgeving......................................178
§6. Wil je auditeur worden?................................................................178
Hoofdstuk II. Openbaarheid van bestuur..............................................180
§1. De federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid
van bestuur........................................................................................182
2
, §2. De Vlaamse regeling: Vlaams Bestuursdecreet van 7 december
2018..................................................................................................188
§3. Aandachtspunten.........................................................................193
Hoofdstuk III. Beginselen van behoorlijke besluitvorming.....................199
§1. Algemeen.....................................................................................199
§2. Objectiviteit en onpartijdigheid....................................................201
§3. De hoorplicht................................................................................205
§4. Het zorgvuldigheidsbeginsel........................................................210
§5. De redelijke termijn......................................................................211
§6. De motiveringsplicht....................................................................213
§7. Beginselen van behoorlijk burgerschap en het wederkerig
bestuursrecht.....................................................................................222
Hoofdstuk IV. Ombudsman en het klachtrecht......................................228
§1. Het klachtrecht.............................................................................228
§2. De ombudsdienst.........................................................................230
Excursus : Klokkenluidersregeling.....................................................232
Deel 3. Het administratief beroep............................................................234
Hoofdstuk I. Het niet-georganiseerd beroep.........................................234
§1. Het willig beroep (of oneigenlijk beroep).....................................234
§2. Hiërarchisch beroep.....................................................................235
§3. Beroep bij de toezichthoudende overheid....................................235
Hoofdstuk II. Het georganiseerd beroep...............................................238
Deel 4. Het jurisdictioneel beroep in het algemeen.................................240
Hoofdstuk I: Het recht op een eerlijk proces in bestuursgeschillen
(Gastcollege).........................................................................................240
I. Toepassingsgebied van artikel 6 EVRM...........................................240
II. Recht op een rechterlijke instantie................................................250
III. Waarborgen in de procedure voor het rechtscollege....................256
Hoofdstuk II. Grondwettelijk recht op rechterlijke rechtsbescherming? 258
§1. Algemeen.....................................................................................258
§2. Burgerlijke vs. politieke rechten...................................................260
§3. De toegang tot een rechter veronderstelt dat het “werkelijk en
rechtstreeks voorwerp” gericht is op de erkenning van een subjectief
recht..................................................................................................263
3
, §4. De mogelijkheid om een geschil (omtrent een ander dan een
burgerlijk recht) aan een administratief rechtscollege toe te
vertrouwen........................................................................................265
§5. De mogelijkheid om aan federale administratieve rechtscolleges de
bevoegdheid toe te kennen om te beslissen over de burgerrechtelijke
gevolgen van hun beslissingen..........................................................270
§6. Arbitrage?.....................................................................................272
Deel 5. Het jurisdictioneel beroep bij de Raad van State.........................273
Hoofdstuk I. Het annulatieberoep bij de Raad van State......................273
§1. Bevoegdheid................................................................................273
§2. Ontvankelijkheid..........................................................................281
§3. Gegrondheid.................................................................................309
§4. Rechtspleging: hoofdlijnen en kenmerken...................................313
§5. Bijzondere procedures..................................................................324
§6. Draagwijdte & gevolgen van arresten..........................................325
§7. Mogelijkheid van cassatieberoep.................................................340
Hoofdstuk II. De vordering tot schorsing bij de Raad van State............340
§1. Bevoegdheid................................................................................340
§2. Algemene ontvankelijkheidseisen................................................341
§3. Inhoudelijke voorwaarden............................................................342
§4. Rechtspleging...............................................................................343
§5. Procedure na arrest over de schorsing.........................................349
§6. Belangenafweging........................................................................349
§7. Gevolgen van de schorsing..........................................................350
Hoofdstuk III. De vordering tot schadevergoeding, tot herstel van een bij
arrest vastgestelde onwettigheid (art. 11bis RvS-W)............................350
§1. Algemeen.....................................................................................350
§2. Procedurele aspecten...................................................................355
Hoofdstuk IV. Herstelvergoeding voor buitengewone schade (art. 11 RvS-
W).........................................................................................................355
Hoofdstuk V. Het cassatieberoep bij de Raad van State (art. 14, §2 RvS-
W).........................................................................................................357
§1. Algemeen.....................................................................................357
§2. Toelaatbaarheidsprocedure..........................................................357
§3. Procedurele aspecten van de toelaatbaarheidsprocedure...........358
4
, §4. Procedurele aspecten van de cassatieprocedure.........................359
Hoofdstuk VI. Beroep in volle rechtsmacht...........................................359
Hoofdstuk VII. Raad van State – wetgeving..........................................360
Deel 6. Het jurisdictioneel beroep bij andere administratieve rechtscolleges
.................................................................................................................360
Hoofdstuk I. Federale administratieve rechtscolleges...........................360
Hoofdstuk II. Administratieve rechtscolleges op het niveau van de
Vlaamse overheid (Gastcollege)...........................................................361
Inleiding: Geschiedenis, van de Raad van Staten tot de Vlaamse
administratieve rechtscolleges..........................................................361
§1. Raad voor verkiezingsbetwistingen..............................................367
§2. Raad voor betwistingen inzake Studievoortgangbeslissingen......367
§3. Het (Milieu)handhavingscollege...................................................368
§4. Raad voor vergunningenbetwistingen..........................................369
§5. Wat brengt de toekomst?.............................................................380
Hoofdstuk III. Reflecties over de administratieve rechtscolleges in België
..............................................................................................................380
§1. Monisme, dualisme of pluralisme....................................................380
Deel 7. Het beroep bij het grondwettelijk Hof..........................................384
Hoofdstuk I. Algemeen overzicht..........................................................384
§1. Algemeen.....................................................................................384
§2. De inrichting van het Grondwettelijk Hof.....................................384
§3. Bevoegdheid................................................................................385
§4. De saisine van het Grondwettelijk Hof.........................................387
§5. Procedurele aspecten...................................................................387
§6. Gevolgen van een arrest..............................................................389
§7. Rechtspleging...............................................................................389
5
,Inleiding
De inhoud van Deel 1 betreft een aantal begrippen die nodig zijn om de
rechtsbescherming te begrijpen (bv. overheid, administratieve
rechtshandeling, verhouding met de jurisdictionele handeling, bestuur
versus rechter).
Dan gaan we een aantal elementen bekijken van preventieve
rechtsbescherming: welke verplichtingen rusten op overheden opdat een
wettige beslissing zou worden genomen? Als een beslissing wettig is
genomen is de kans geringer dat de beslissing om redenen van
onwettigheid (Deel 2.). Dan gaan we kijken naar de mogelijkheden van
beroepen: administratieve beroepen (Deel 3.) en jurisdictionele beroepen
(Deel 4.) waar de Raad van State een belangrijke rol speelt (Deel 5.), maar
ook andere administratieve rechtscolleges (Deel 6.) en dan uiteindelijk het
GwH (Deel 7.). Aan de laatste gaan we relatief weinig aandacht aan
besteden.
Deel 1. Inleidende begrippen m.b.t.
specificiteit van rechtsbescherming tegen de
overheid
Hoofdstuk I. Het overheidsbegrip in het algemeen
§1. Draagwijdte van het begrip
Zijn deze volgende voorbeelden overheden? NMBS? Proximus? KU Leuven?
Fonds Wetenschappelijk onderzoek? Vzw cultureel centrum?
Woonzorgcentrum Heilig Hart? Natuurpunt? Vakbonden? Mutualiteit?
Politieke partijen?
Wat zijn elementen die wijzen op het bestaan van een overheid?
Volgens de antwoorden van de studenten zijn het:
- Nemen van bindende - Ambtenarenstatuut
beslissingen (statutaire tewerkstelling)
- Algemeen belang is een - Overheidsopdrachten (OHOP)
doelstelling - Algemene beginselen van
- Handhaving – politie behoorlijk bestuur (ABBB)
- Geen winstoogmerk - Begroting
- Publiek financiering - De wil van de wetgever
- Zeggenschap/controle door - …
een orgaan
6
, - Oprichting door een overheid
(wet/decreet)
- Rechtspersoonlijkheid
- Democratische legitimiteit
Waarom is de vraag van belang?
Vanuit de perspectief van rechtsbescherming, is heeft de kwalificatie als
administratieve overheid tot gevolg dat men kan opkomen tegen elke
overheidsbeslissingen (schorsing of vernietiging) bij de Raad van State.
Komt de beslissing van een overheid, kan men deze aanvechten bij de RvS
en geniet hij van rechtsbescherming. Verder zullen we dan kijken wanneer
er sprake is van een administratieve overheid in de zin van de wetten op
de RvS. We gaan daarvoor ook kijken welke criteria in de rechtspraak
worden weerhouden.
Daarbij is de notie ook aanwezig is andere wetgeving (openbaarheid van
bestuur, motivering, …) waar de kwalificatie als overheid belangrijke
gevolgen heeft.
Het begrip wordt vaak gebruikt en heeft verschillende invullingen. We
verwijzen naar “overheid” als we de Staat bedoelen (Staat vs uitvoerende
macht). “Staat” heeft twee mogelijke invullingen:
Ruime betekenis: de staatsmachten in het algemeen (cf.
rechtsbescherming bij het Grondwettelijk Hof), ongeacht over welke
machten we spreken, dat gaat dan over de totaliteit van de staat.
Strikte betekenis: de uitvoerende macht en de gedecentraliseerde
besturen. Vaak wordt met de overheid de uitvoerende macht
bedoeld, samen met de gedecentraliseerde besturen (door de
wetgever/uitvoerende macht opgericht met taken van bestuur m.i.v.
territoriaal gedecentraliseerde overheden (gemeenten)).
§2. Evolutie van de notie “overheid”
We kunnen de notie “overheid” niet los zien van de wijze waarop de
overheid zijn eigen rol heeft ingevuld door de decennia heen. Waar je
klassiek het verhaal hebt van de staat die zich enkel bezighoudt met taken
van algemeen belang (beperkt aantal gelegenheden), hebben we met de
verzorgingsstaat, een staat die zich met altijd meer taken bezighoudt (heel
de sociale zekerheid, welzijn, zorg, …). Daar is ook de relatie met privé
actoren veranderd, deze zijn betrokken/ingeschakeld bij taken van
algemeen belang (worden publiek gefinancierd, gecontroleerd, …).
Zo zijn er recenter taken van algemeen belang die door private personen
worden uitgevoerd en waarbij de overheid op de een of andere wijze
7
,betrokken bij is (liberalisering van de klassieke monopolies van de Staat
uit impuls van de EU). Bv. NMBS heeft op commercieel vlak moeten
evolueren en heeft zich niet kunnen beperken tot haar doel van algemeen
belang.
Hierdoor is het begrip “overheid” ingewikkeld geworden want het
loopt allemaal een beetje door elkaar.
8
,De publiekrechtelijke rechtspersoon (door de overheid/wet opgerichte
rechtspersoon) en de privaatrechtelijke rechtspersoon (opgericht
o.b.v. privaat recht, al kunnen we niet uitsluiten dat deze niet noodzakelijk
altijd opgericht is door een private rechtspersoon, maar eventueel mede of
alleen door overheden).
In de privaatrechtelijke rechtspersoon kunnen die publieke RP betrokken
zijn (supra). En ook in die publieke RP zouden private RP betrokken kunnen
zijn (bv. een NV van publiek recht hebben met privaatrechtelijke
aandeelhouders).
Wanneer is er een publieke RP?
Privaatrechtelij
Publiekrechtelij ke Er is sprake van overheidsgebeuren
ke rechtspersoon wanneer een publieke RP actief is
rechtspersoon (opgericht door t.a.v. doelstellingen van algemeen
overheid?) belang. Dat lijkt de grootste kern van
Doelstelling Doelstelling het overheidsoptreden. Kan het dat
algemeen algemeen ze zich met andere taken bezighoudt?
belang belang Ja (infra) maar is het dan nog een
overheid? Is deze publieke RP een
Andere Andere
doelstelling doelstelling “overheid” in de context van
en dan en dan rechtsbescherming (wat ons
algemeen algemeen interesseert)? ,
belang belang
Bv. een NV van publiek recht is een publieke RP die zich bezighouden met
taken die niet van openbare dienst zijn. Is die een overheid vanuit het
perspectief van rechtsbescherming?
Dus twee onduidelijkheden:
Publieke RP met doelstellingen die niet van algemeen belang zijn
Private RP met doelstellingen van algemeen belang, in welke mate
valt dat onder overheid?
Een overheidsoptreden wordt in beginsel in verband gebracht met
het verrichten van opdrachten van algemeen belang of van
algemeen nut. Vroeger kon allicht zelfs gezegd worden dat de overheid
voor de vervulling van die opdrachten een exclusieve bevoegdheid had en
dat ze geen andere opdrachten vervulde. Het overheidsoptreden is echter,
vooral sinds de tweede wereldoorlog, aanzienlijk geëvolueerd. Thans dient
het overheidsoptreden te worden voorgesteld in drie "lagen" :
- Publiekrechtelijke organen, belast met een activiteit van openbare
dienst (= openbare diensten in de organieke én materiële betekenis
van het woord).
9
, - Privaatrechtelijke organen, belast met een activiteit van openbare
dienst (= openbare diensten in de materiële zin van het woord).
- Publiekrechtelijke organen, belast met privaatrechtelijke activiteiten
(publiekrechtelijke ondernemingen)
§3. Geen wettelijke definitie
Er is geen wettelijke definitie maar voor bepaalde sectoren zijn er wel
definities of eerder criteria. Bv. overheidsopdrachten (maar ook
taalwetgeving openbaarheid van bestuur) waar vanuit de finaliteit van
concurrentie kenmerken zijn afgeleid. Zijn deze transponeerbaar mutatis
mutandis naar de context rechtsbescherming?
Vanuit een rechtsbescherming perspectief is sprake van “administratieve
overheid” deze is niet dezelfde als de “overheid” in de context van
overheidsopdrachten omdat hier de finaliteit rechtsbescherming is en niet
concurrentie. Voor rechtsbescherming is er wel nood aan een definitie.
Heeft de wetgever een idee van wie of wat als een overheid moet
beschouwd worden? Misschien wel maar hij heeft het aan de rechtspraak
gelaten om het te verduidelijken.
Goed of niet goed? Rechterlijke activisme of invloed door de
overheid zelf (met risico op minder rechtsbescherming)?
Spanning
In de context van rechtsbescherming spreekt de RvS-wet spreekt over
“akten en reglementen van […] administratieve overheden”. De vraag is
dan wat zijn “administratieve overheden”?
Het is dan aan de RvS, onder toezicht van het HvC, om dat in te
vullen. De RvS heeft in de in zijn rechtspraak een aantal criteria
uitgewerkt die volgens hen gezamenlijk moeten worden bekeken om
te bepalen is het een overheid of niet.
N.B.: bij administratieve rechtscolleges gaat het gaan om welbepaalde
beslissingen. Bv. de Raad voor Vergunningsbetwistingen houdt zich bezig
met vergunningen zonder gekoppeld te zijn aan de notie “overheid”.
§4. De criteria ter bepaling van het al dan niet voorhanden zijn
van een overheid
Er zijn twee scholen, die van de 3 en die van de 5 criteria.
De school van de drie criteria gaat over: oprichting, algemeen belang
en controle/toezicht. Daarmee kan je de vraag beantwoorden;
Is de overheid betrokken bij de oprichting?
Gaat het om een taak van algemeen belang?
Oefent de overheid controle en toezicht op die entiteit?
10
