HOOFDSTUK 9: POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDINGEN
1. INLEIDING
Er is een spanningsveld want in de politiek-ambtelijke relatie komen immers twee sferen/wereld
samen:
- de politieke sfeer waarbij ministers/schepen/… als vertegenwoordigers van een partij
in een representatieve democratie beleid moeten voeren dat tegemoet komt aan de
verwachtingen van het/zijn/haar electoraat en van de meerderheid in het Parlement/
de Gemeenteraad.
- de ambtelijke sfeer die het beslist beleid moet uitvoeren en van dewelke we ook een
zeker neutraliteit en efficiëntie verwachten.
2. THEORETISCHE SITUERING: MODELLEN EN BENADERINGEN VAN DE POLITIEK-AMBTELIJKE
RELATIE
2.1 Het klassieke dichotomie model
Dit model gaat ervan uit dat de politieke en ambtelijke sfeer twee verschillende werelden zijn die best
ook gescheiden blijven. Politici zijn verkozen om het beleid te bepalen en moeten verantwoording
afleggen aan de kiezer. Ambtenaren moeten dat beleid loyaal en zo goed mogelijk uitvoeren, maar
dan wel onafhankelijk van de politiek. Door een strikte scheiding voorop te stellen willen ze de
administratie vooral afschermen van al te veel politieke inmenging in de beleidsuitvoering.
Enkele tegenstelligen: politiek = strijd, partijbelang, emotie, doelen, beleid
ambten = volgzaamheid, algemeen belang, ratio, middelen, beheer
We denken hier vaak aan Woodrow Wilson en Max Weber.
De kritiek op dit model is wel meervoudig:
• ambtenaren zijn in praktijk vaak wel bezig met beleid en werken wel intensief samen met
politici
• het scheidingsmodel overschat de neutraliteit van beleidsuitvoering
• de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering lopen meer door elkaar dan het klassieke
model doet uitschijnen
• het stelt de ambtenaren te gemakkelijk voor als neutrale, technische actoren. Terwijl
ambtenaren geen willoze wezens zijn, maar zelf hun eigen belangen en interesses hebben.
2.2 Overzicht van meer genuanceerde modellen
Diverse auteurs hebben geprobeerd het klassieke model te verfijnen en vaak word hierin een
onderscheid gemaakt tussen twee stromingen: de roltheorie en een meer structurele-relatie theorie.
Toch kan niet elke benadering in deze twee stromingen worden verdeeld, zo bevat de public service
bargain benadering elementen van beide benaderingen.
2.2.1 De roltypologie van Aberbach, Putnam en Rockman
Ze onderzochten of en hoe topambtenaren en politici als ‘policymakers’ van elkaar verschlilen en
trachtten de verschillen en gelijkenissen te verklaren. Ze interviewden ambtenaren en
parlementsleden. En ze hanteerden hierbij een vierledige roltypologie als ‘search light’. Elk type
(image) veronderstelt een andere bijdrage van politici en ambtenaren in de beleidsvoorbereiding.
• Image 1: Policy versus Administration
, Stelt het rolverschil tussen politici en ambtenaren gelijk met het kenmerk van het dichotome model,
namelijk dat politici instaan voor de uitwerking van het beleid en de ambtenaren voor de
administratie ervan. Het veronderstelt een hiërarchische verhouding tussen beide waarbij de politiek
duidelijk superieur is.
• Image 2: Facts versus Interests
Ambtenaren brengen enkel feiten en kennis in in het beleidsproces, terwijl politici waarden en
belangen inbrengen. De politieke rationaliteit is dan ook anders dan de ambtelijke rationaliteit die
van ‘technische aard’ is en als norm de effectiviteit en efficiëntie van het beleid heeft. Politici moeten
afwegen en al dan niet verzoenen.
• Image 3: Energy versus Equilibrium
Beide actoren brengen warden en belangen in maar de aard van het ingebrachte verschilt. Politici
articuleren brede, diffuse belangen terwijl ambtenaren enge specifieke belangen behartigen.
Ambtenaren hebben eerder een pragmatische, voorzichtige stijl en de politici zijn eerder
vernieuwend en gepassioneerd.
• Image 4: Hybrid
Er is geen scheiding meer tussen ambtelijke en politieke rollen. Ambtenaren fungeren als politici en
andersom. Ze spreken over een bureaucratisering van de politiek en over een politisering van de
bureaucratie. Dit type is zeldzaam maar zou volgens de auteurs wel voorkomen.
2.2.2 Roltheoretische inzichten van Svara
Svara herinterpreteert de klassieke dichotomie door de rollen van beide actoren te situeren in de
beleidscyclus. Hij maakt daarbij onderscheid tussen 4 beleidsfasen: mission, policy, administration en
management. Svara stelt dat zowel ambtenaren als politici in elke fase een rol opnemen, maar dat
het aandeel van elke actor verschilt naargelang de fase. Dit is het dichotomy-duality model.
MISSION
POLICY
ADMINISTRATION
MANAGEMENT (met links de politieke sfeer en rechts management sfeer)
Naarmate het beleidsproces opschuift in de richting van de beleidsuitvoering zal de rol van
ambtenaren toenemen, terwijl deze van politici zal afnemen. Bij de operationalisering van de
beleidskeuzes zijn ambtenaren al wat meer betrokken, bij de implementatie van het beleid is de rol
van ambtenaren groter dan deze van politici, in de management fase is dit nog meer het geval.
2.2.3 Structurele-relatie benadering van Peters
Hij kijkt naar de aard van de samenwerking en machtsverhouding tussen beide elites. Hij onderscheid
in zijn modellen 5 karakteristieken: de toon van interactie, de dominante partner, wijze van
conflictoplossing, aard van interactie en impact op beleid. Hij hecht ook veel belang aan socio-
demografische kenmerken van beide actoren. Hier zie je de 5 interactiemodellen van Peters:
1. INLEIDING
Er is een spanningsveld want in de politiek-ambtelijke relatie komen immers twee sferen/wereld
samen:
- de politieke sfeer waarbij ministers/schepen/… als vertegenwoordigers van een partij
in een representatieve democratie beleid moeten voeren dat tegemoet komt aan de
verwachtingen van het/zijn/haar electoraat en van de meerderheid in het Parlement/
de Gemeenteraad.
- de ambtelijke sfeer die het beslist beleid moet uitvoeren en van dewelke we ook een
zeker neutraliteit en efficiëntie verwachten.
2. THEORETISCHE SITUERING: MODELLEN EN BENADERINGEN VAN DE POLITIEK-AMBTELIJKE
RELATIE
2.1 Het klassieke dichotomie model
Dit model gaat ervan uit dat de politieke en ambtelijke sfeer twee verschillende werelden zijn die best
ook gescheiden blijven. Politici zijn verkozen om het beleid te bepalen en moeten verantwoording
afleggen aan de kiezer. Ambtenaren moeten dat beleid loyaal en zo goed mogelijk uitvoeren, maar
dan wel onafhankelijk van de politiek. Door een strikte scheiding voorop te stellen willen ze de
administratie vooral afschermen van al te veel politieke inmenging in de beleidsuitvoering.
Enkele tegenstelligen: politiek = strijd, partijbelang, emotie, doelen, beleid
ambten = volgzaamheid, algemeen belang, ratio, middelen, beheer
We denken hier vaak aan Woodrow Wilson en Max Weber.
De kritiek op dit model is wel meervoudig:
• ambtenaren zijn in praktijk vaak wel bezig met beleid en werken wel intensief samen met
politici
• het scheidingsmodel overschat de neutraliteit van beleidsuitvoering
• de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering lopen meer door elkaar dan het klassieke
model doet uitschijnen
• het stelt de ambtenaren te gemakkelijk voor als neutrale, technische actoren. Terwijl
ambtenaren geen willoze wezens zijn, maar zelf hun eigen belangen en interesses hebben.
2.2 Overzicht van meer genuanceerde modellen
Diverse auteurs hebben geprobeerd het klassieke model te verfijnen en vaak word hierin een
onderscheid gemaakt tussen twee stromingen: de roltheorie en een meer structurele-relatie theorie.
Toch kan niet elke benadering in deze twee stromingen worden verdeeld, zo bevat de public service
bargain benadering elementen van beide benaderingen.
2.2.1 De roltypologie van Aberbach, Putnam en Rockman
Ze onderzochten of en hoe topambtenaren en politici als ‘policymakers’ van elkaar verschlilen en
trachtten de verschillen en gelijkenissen te verklaren. Ze interviewden ambtenaren en
parlementsleden. En ze hanteerden hierbij een vierledige roltypologie als ‘search light’. Elk type
(image) veronderstelt een andere bijdrage van politici en ambtenaren in de beleidsvoorbereiding.
• Image 1: Policy versus Administration
, Stelt het rolverschil tussen politici en ambtenaren gelijk met het kenmerk van het dichotome model,
namelijk dat politici instaan voor de uitwerking van het beleid en de ambtenaren voor de
administratie ervan. Het veronderstelt een hiërarchische verhouding tussen beide waarbij de politiek
duidelijk superieur is.
• Image 2: Facts versus Interests
Ambtenaren brengen enkel feiten en kennis in in het beleidsproces, terwijl politici waarden en
belangen inbrengen. De politieke rationaliteit is dan ook anders dan de ambtelijke rationaliteit die
van ‘technische aard’ is en als norm de effectiviteit en efficiëntie van het beleid heeft. Politici moeten
afwegen en al dan niet verzoenen.
• Image 3: Energy versus Equilibrium
Beide actoren brengen warden en belangen in maar de aard van het ingebrachte verschilt. Politici
articuleren brede, diffuse belangen terwijl ambtenaren enge specifieke belangen behartigen.
Ambtenaren hebben eerder een pragmatische, voorzichtige stijl en de politici zijn eerder
vernieuwend en gepassioneerd.
• Image 4: Hybrid
Er is geen scheiding meer tussen ambtelijke en politieke rollen. Ambtenaren fungeren als politici en
andersom. Ze spreken over een bureaucratisering van de politiek en over een politisering van de
bureaucratie. Dit type is zeldzaam maar zou volgens de auteurs wel voorkomen.
2.2.2 Roltheoretische inzichten van Svara
Svara herinterpreteert de klassieke dichotomie door de rollen van beide actoren te situeren in de
beleidscyclus. Hij maakt daarbij onderscheid tussen 4 beleidsfasen: mission, policy, administration en
management. Svara stelt dat zowel ambtenaren als politici in elke fase een rol opnemen, maar dat
het aandeel van elke actor verschilt naargelang de fase. Dit is het dichotomy-duality model.
MISSION
POLICY
ADMINISTRATION
MANAGEMENT (met links de politieke sfeer en rechts management sfeer)
Naarmate het beleidsproces opschuift in de richting van de beleidsuitvoering zal de rol van
ambtenaren toenemen, terwijl deze van politici zal afnemen. Bij de operationalisering van de
beleidskeuzes zijn ambtenaren al wat meer betrokken, bij de implementatie van het beleid is de rol
van ambtenaren groter dan deze van politici, in de management fase is dit nog meer het geval.
2.2.3 Structurele-relatie benadering van Peters
Hij kijkt naar de aard van de samenwerking en machtsverhouding tussen beide elites. Hij onderscheid
in zijn modellen 5 karakteristieken: de toon van interactie, de dominante partner, wijze van
conflictoplossing, aard van interactie en impact op beleid. Hij hecht ook veel belang aan socio-
demografische kenmerken van beide actoren. Hier zie je de 5 interactiemodellen van Peters:
