Minor Beleid en Management in de Publieke Sector
The dynamic context of public organizatonn - Rainey
H1 - The challenge of efectte public organizaton and management
Dit model komt voort uit Rainey’s opvatni over orianisatess
- Een orianisate is een iroep mensen die samenwerken om een doel te bereikens
- Dit doen zij door bronnen te bereiken uit hun omgevings
- Ze willen deze bronnen transformeren door het uitvoeren van taken en iebruik te maken van
technologieën om efeeteve prestate van hun doelen te bereikens
- Ze behandelen de vele onzekerheden en vaaiheden in deze proeessen door hun aetviteiten te
organiserens
, - Orianisate houdt leiderschap en strategie in, waarin leidini wordt ieieven in de ontwikkelini van
strategieën om doelen te bereiken en de opriehtni van strueturen en proeessen om deze strateiieën
te ondersteunens
- Structuren zijn redelijk stabiele, observeerbare uitvoerinien en verdelinien van
verantwoordelijkheden binnen de orianisates, bereikt door een hiërarehie, reiels en reilementen en
speeialisate van individuele, iroepen en subeenhedens
- De verdelini van verantwoordelijkheden bepaald door de orianisatestruetuur verdeelt de
orianisatedoelstellinien in eomponenten waar de versehillende iroepen en individuelen zieh op
kunnen foeussen op de orianisate ervans Deze verdelini van verantwoordelijkheden vereist dat de
individuele aetviteiten en eenheden kunnen worden ieeoördineerds Strueturen zoals reiels en
reilementen en hiërarehie van autoriteit kunnen helpen bij het eoördinerens
- Processen zijn niet zo fysiek observeerbaar als strueturen, maar het zijn meer dynamisehe aetviteiten
die ook een irote rol spelen in het reaieren op deze eoördinates Ze bevaten zulke aetviteiten als
bepalen van maehtsrelates, beslissinien maken, evaluate, eommunieate, eonfietbestrijdini en
veranderinien en innovates
- Binnen deze strueturen en proeessen, reaieren iroepen en individuelen op prikkels, het maken van de
bijdraien en het produeeren van de produeten en diensten die uiteindelijk resulteren in efeeteve
prestates
Belanirijkste uitianispunt: Om theoretseh inzieht in de werkini van publieke orianisates en het praktseh
manaien ervan te veriroten (= irotere efeetviteiti is een eombinate nodii van een ‘ienerieke’
orianisatetheorie en van de ‘speeifeke’ bestuurskundiie literatuurs
Generieke literatuur heef vaak te weinii ooi voor unieke karakter van publieke orianisates (die in een
speeifeke juridiseh/epoliteke eontextt opererenis Ofwel manaiement is manaiement is manaiement…ss
Veel klassieke bestuurskundiie literatuur heef een te simplistsehe opvatni over de werkini van orianisatess
,H2 - Underntanding the ntudy of organizatonn
Een hintorinche retiew
Dit hoofdstuk bespreekt de belanirijkste ontwikkelinien in het onderzoek, de theorie en het denken over
orianisates en manaiement in de afielopen eeuws Bijlaie 2s1 ieef een samenvatni van de ontwikkelinien
die in dit hoofdstuk zullen worden besprokens
De analyse van publieke orianisates illustreert het ienerieke thema dat in het voriie hoofdstuk werd
ienoemds Het laat zien dat de belanirijkste bijdraiers aan dit veld orianisates en manaiement vaak hebben
behandeld als ielijken in alle eontextten, en er niet veel onderseheid is iemaakt tussen de publieke en private
seetors Latere hoofdstukken bevaten bewijsmateriaal voor de bewerini dat zij op belanirijke manieren juist
wel onderseheidend zijns Manaiers moeten op de hooite zijn van de historisehe ontwikkelinien die in dit
hoofdstuk zijn samenievats Versehillende theorieën die bestaan over hoe te orianiseren en beheren zijn sterk
beïnvloed door de manier waarop manaiers en orianisates zieh iedraiens
Uit de review blijkt dat de manaiementheorie en -praktjk de afielopen eeuw zijn ieëvolueerds Theorieën
over de moteven, waarden en eapaeiteiten van mensen in orianisates zijn ieëvolueerd en deze evolute heef
op zijn beurt exttra theorieën ievraaid over hoe orianisates moeten kijken en zieh iedraien, als reaete op de
toenemende eomplextiteit van en snelle veranderinien in de eontextten die ze bedienens
Er heef een versehuivini plaatsievonden van sterk bureaueratsehe orianisate met sterke
eommandostrueturen, zeer speeifeke en onveranderde funeteverantwoordelijkheden en sterke eontroles,
naar een meer fextibele, orianisehe orianisate, met horizontale eommunieate en een virtueel ereseendo van
oproepen tot parteipate, empowerment, teamwork en andere versies van meer iedeeentraliseerde,
adapteve orianisatess
De review laat dus zien dat theorieën ieen onpraktsehe abstraetes zijn, maar kaders van ideeën die vaak een
irote rol spelen in de manaiementpraktjks Het illustreert waarom het model in H1 eruitziet zoals het eruit ziet,
en laat zien dat het raamwerk feitelijk veel van de belanirijkste ontwikkelinien in het veld weerspieield in de
loop van de eeuws
The nyntemn metaphor
Het model in H1 en de bijbehorende defnite van orianisate weerspieielen implieiet een belanirijk
orianisatethema voor de belanirijkste ontwikkelinien in de afielopen eeuw op dit iebied: hoe het veld is
ieëvolueerd van vroeiere benaderinien (die nu worden besehouwd als ‘klassieke opvatnien’i, in de riehtni
van meer reeente benaderinien die dit eoneept van ‘one best way’ verwerpens Reeente perspeeteven
benadrukken de verseheidenheid aan orianisatevormen die efeetef kunnen zijn onder de versehillende
onvoorziene omstandiiheden of voorwaarden waarmee orianisates worden ieeonfronteerds
Een systeem is een lopend proees dat bepaalde iespeeifeeerde inputs omzet in outputs: deze beïnvloeden op
hun beurt verdere inianien in het systeem op een manier die de voortdurende werkini van het proees
ondersteunts De outputs van het systeem leiden tot feedbaek: de invloeden die de outputs hebben op de
voliende inputss
Een belanirijke trend onder orianisatetheoretei in de afielopen eeuw was het onderseheid te maken tussen
iesloten systemen en open of adapteve systemens Sommiie systemen zijn iesloten voor hun omievini: de
interne proeessen blijven hetzelfde onieaeht veranderinien in het milieus Daarenteien kan een mens
besehouwd worden als een open of adaptef systeems Mensen transformeren immers hun iedrai om zieh aan
hun omievini aan te kunnen passen, wanneer er veranderinien zijn waarvoor het systeem niet is
ieproirammeerds De interne proeessen van de mens staan dus open voor de omievini en kunnen zieh
aanpassen aan versehuivinien of veranderiniens
De klassieke theorieën behandelen mensen en orianisates alsof zij iesloten systemen warens
Klannieke benaderingen tan organinaten
De klassieke theorieën benadrukten stabiele, duidelijk iedefnieerde strueturen en proeessen, alsof
orianisatedoelen altjd duidelijk waren en de belanirijkste uitdaiini voor manaiers was om de meest
, efeiënte, maehinale proeedures te ontwerpen om het bereik van orianisatedoelstellinien te maxtimaliserens
Deze opvatni wordt ook als de ‘one best way’ benaderini van orianisates ietypeerds
Frederick Taylor en Scientic Management
Frederiek Taylor (1919i wordt meestal aaniehaald als een van de pioniers van de analyse van het manaiements
Hij was de hoofdrolspeler in de wetensehappelijke manaiementsehool, die voliens Taylors eiien woorden de
systematsehe analyse van 'elke kleine handelini' inhield in taken die door de arbeiders moesten worden
uitievoerds Taylor beweerde dat wetensehappelijk manaiement een arbeidsverdelini inhield die in historiseh
opzieht relatef nieuw wass Terwijl eeuwenlani werkproeessen werden overielaten aan de diserete van
bekwame vakmensen en ambaehtslieden, erkende het wetensehappelijke manaiement een
verantwoordelijkheidsdelini tussen een manaiementiroep en een iroep die het werk uitvoerdes De rol van
het manaiement was om iedetailleerde informate te verzamelen over werkproeessen, deze te analyseren en
reiels en riehtlijnen af te leiden voor de meest efeiënte manier om de vereiste taken uit te voerens
Werknemers moesten vervoliens worden ieseleeteerd en ietraind in deze proeedures, zodat ze hun output,
de kwaliteit van hun werk en hun eiien inkomsten konden maxtimaliserens
De proeedures die Taylor en anderen hebben ontwikkeld voor het analyseren en ontwerpen van taken, zijn noi
steeds in iebruiks Ze voerden tme-motonstudies uit, die een iedetailleerde metni en analyse van de fysieke
kenmerken van de werkplek behelsden, zoals de plaatsini van iereedsehap en maehines in relate tot de
werknemer en de beweiinien en tjd die de werknemer moest besteden aan hen iebruikens Het doel was om
de meest efeiënte fysieke lay-out te bereiken voor de uitvoerini van een opieieven taaks Derielijke
analytsehe proeedures worden noi steeds veel iebruikt in de overheid en de industries
Taylor's nadruk op de efeiënte proirammerini van taken en werknemers veroorzaakte teienstanderss In
latere jaren vielen eritei zijn werk aan vanweie zijn sehijnbare onmenselijkheid en zijn ondersehatni van
psyeholoiisehe en soeiale invloeden op het moreel en de produetviteit van werknemerss Taylor was eehter van
menini dat zijn methoden ten ioede zouden komen aan de werknemers door hen in staat te stellen hun
inkomsten en de kwaliteit van hun werk te verhoiens In zijn eiien verslaien over zijn werk zei hij dat hij
aanvankelijk ieïnteresseerd raakte in manieren om werknemers aan te moediien zonder dat supervisors druk
op hen moesten uitoefenens
Toeh benadrukte Taylor het loon als de primaire belonini voor werks Hij benadrukte de minieme speeialisate
van de aetviteiten van de werknemer, alsof de arbeider een noial hersenloze eomponent was van een
meehanistseh proeess Hoewel de waarde van zijn bijdraie onmiskenbaar is, heef het wetensehappelijke
beheer, als een leidende opvatni van orianisatorisehe analyse, de eomplextiteit van de behoefen van mensen
op de werkplek sterk versimpelds
Max Weber: Bureaucrate aln een ideaal inntrument
Weber speeifeeerde bepaalde kenmerken van de bureaueraitsehe orianisatevorm, die hij als relatef nieuwe
en iewenste vorm in de samenlevini zais De bureaueratsehe vorm onderseheidde zieh in de leialistsehe
speeifeate van de autoriteiten en de pliehten van het ambts Weber sehreef dat de vollediie ontwikkelde
versie van bureauerate de voliende kenmerken had:
Vaste, ofeiële reehtsiebieden worden vastiesteld dsmsvs reielss De reiels verdelen en sehrijven de
ofeiële taken en bevoeidheden van ieder voors
Er is een hiërarehie van bevoeidheden, waaronder toezieht op laiere ambten door hoiere ambtens
Bestuurlijke funetes in de bureauerate vereisen meestal deskundiie trainini en de vollediie
werkeapaeiteit van de werknemers
Beheer van subeenheden volit relatef stabiele en uitputende reiels, en kennis van deze reiels en
proeedures is de extpertse van de ambtenaars
De manaiementunete funieert als een voltjdse roepini of earrière voor de ambtenaar en is dus
ieen bijbaans
Voliens Weber is het bestaan van iekwalifeeerde earrière ofeials, een iestruetureerde hiërarehie en
duidelijke, op reiels iebaseerde speeifeates van taken en proeedures zijn iemaakt voor preeisie, snelheid,
duidelijkheid, eonsistente en kostenreduetes Vanuit het ooipunt van Weber verteienwoordiien ambtenaren
die posites innamen op basis van hun verdiensten, ispsvs ieboortereeht etes, de meest efeiënte
orianisatevorm die noi ontwikkeld werds
The dynamic context of public organizatonn - Rainey
H1 - The challenge of efectte public organizaton and management
Dit model komt voort uit Rainey’s opvatni over orianisatess
- Een orianisate is een iroep mensen die samenwerken om een doel te bereikens
- Dit doen zij door bronnen te bereiken uit hun omgevings
- Ze willen deze bronnen transformeren door het uitvoeren van taken en iebruik te maken van
technologieën om efeeteve prestate van hun doelen te bereikens
- Ze behandelen de vele onzekerheden en vaaiheden in deze proeessen door hun aetviteiten te
organiserens
, - Orianisate houdt leiderschap en strategie in, waarin leidini wordt ieieven in de ontwikkelini van
strategieën om doelen te bereiken en de opriehtni van strueturen en proeessen om deze strateiieën
te ondersteunens
- Structuren zijn redelijk stabiele, observeerbare uitvoerinien en verdelinien van
verantwoordelijkheden binnen de orianisates, bereikt door een hiërarehie, reiels en reilementen en
speeialisate van individuele, iroepen en subeenhedens
- De verdelini van verantwoordelijkheden bepaald door de orianisatestruetuur verdeelt de
orianisatedoelstellinien in eomponenten waar de versehillende iroepen en individuelen zieh op
kunnen foeussen op de orianisate ervans Deze verdelini van verantwoordelijkheden vereist dat de
individuele aetviteiten en eenheden kunnen worden ieeoördineerds Strueturen zoals reiels en
reilementen en hiërarehie van autoriteit kunnen helpen bij het eoördinerens
- Processen zijn niet zo fysiek observeerbaar als strueturen, maar het zijn meer dynamisehe aetviteiten
die ook een irote rol spelen in het reaieren op deze eoördinates Ze bevaten zulke aetviteiten als
bepalen van maehtsrelates, beslissinien maken, evaluate, eommunieate, eonfietbestrijdini en
veranderinien en innovates
- Binnen deze strueturen en proeessen, reaieren iroepen en individuelen op prikkels, het maken van de
bijdraien en het produeeren van de produeten en diensten die uiteindelijk resulteren in efeeteve
prestates
Belanirijkste uitianispunt: Om theoretseh inzieht in de werkini van publieke orianisates en het praktseh
manaien ervan te veriroten (= irotere efeetviteiti is een eombinate nodii van een ‘ienerieke’
orianisatetheorie en van de ‘speeifeke’ bestuurskundiie literatuurs
Generieke literatuur heef vaak te weinii ooi voor unieke karakter van publieke orianisates (die in een
speeifeke juridiseh/epoliteke eontextt opererenis Ofwel manaiement is manaiement is manaiement…ss
Veel klassieke bestuurskundiie literatuur heef een te simplistsehe opvatni over de werkini van orianisatess
,H2 - Underntanding the ntudy of organizatonn
Een hintorinche retiew
Dit hoofdstuk bespreekt de belanirijkste ontwikkelinien in het onderzoek, de theorie en het denken over
orianisates en manaiement in de afielopen eeuws Bijlaie 2s1 ieef een samenvatni van de ontwikkelinien
die in dit hoofdstuk zullen worden besprokens
De analyse van publieke orianisates illustreert het ienerieke thema dat in het voriie hoofdstuk werd
ienoemds Het laat zien dat de belanirijkste bijdraiers aan dit veld orianisates en manaiement vaak hebben
behandeld als ielijken in alle eontextten, en er niet veel onderseheid is iemaakt tussen de publieke en private
seetors Latere hoofdstukken bevaten bewijsmateriaal voor de bewerini dat zij op belanirijke manieren juist
wel onderseheidend zijns Manaiers moeten op de hooite zijn van de historisehe ontwikkelinien die in dit
hoofdstuk zijn samenievats Versehillende theorieën die bestaan over hoe te orianiseren en beheren zijn sterk
beïnvloed door de manier waarop manaiers en orianisates zieh iedraiens
Uit de review blijkt dat de manaiementheorie en -praktjk de afielopen eeuw zijn ieëvolueerds Theorieën
over de moteven, waarden en eapaeiteiten van mensen in orianisates zijn ieëvolueerd en deze evolute heef
op zijn beurt exttra theorieën ievraaid over hoe orianisates moeten kijken en zieh iedraien, als reaete op de
toenemende eomplextiteit van en snelle veranderinien in de eontextten die ze bedienens
Er heef een versehuivini plaatsievonden van sterk bureaueratsehe orianisate met sterke
eommandostrueturen, zeer speeifeke en onveranderde funeteverantwoordelijkheden en sterke eontroles,
naar een meer fextibele, orianisehe orianisate, met horizontale eommunieate en een virtueel ereseendo van
oproepen tot parteipate, empowerment, teamwork en andere versies van meer iedeeentraliseerde,
adapteve orianisatess
De review laat dus zien dat theorieën ieen onpraktsehe abstraetes zijn, maar kaders van ideeën die vaak een
irote rol spelen in de manaiementpraktjks Het illustreert waarom het model in H1 eruitziet zoals het eruit ziet,
en laat zien dat het raamwerk feitelijk veel van de belanirijkste ontwikkelinien in het veld weerspieield in de
loop van de eeuws
The nyntemn metaphor
Het model in H1 en de bijbehorende defnite van orianisate weerspieielen implieiet een belanirijk
orianisatethema voor de belanirijkste ontwikkelinien in de afielopen eeuw op dit iebied: hoe het veld is
ieëvolueerd van vroeiere benaderinien (die nu worden besehouwd als ‘klassieke opvatnien’i, in de riehtni
van meer reeente benaderinien die dit eoneept van ‘one best way’ verwerpens Reeente perspeeteven
benadrukken de verseheidenheid aan orianisatevormen die efeetef kunnen zijn onder de versehillende
onvoorziene omstandiiheden of voorwaarden waarmee orianisates worden ieeonfronteerds
Een systeem is een lopend proees dat bepaalde iespeeifeeerde inputs omzet in outputs: deze beïnvloeden op
hun beurt verdere inianien in het systeem op een manier die de voortdurende werkini van het proees
ondersteunts De outputs van het systeem leiden tot feedbaek: de invloeden die de outputs hebben op de
voliende inputss
Een belanirijke trend onder orianisatetheoretei in de afielopen eeuw was het onderseheid te maken tussen
iesloten systemen en open of adapteve systemens Sommiie systemen zijn iesloten voor hun omievini: de
interne proeessen blijven hetzelfde onieaeht veranderinien in het milieus Daarenteien kan een mens
besehouwd worden als een open of adaptef systeems Mensen transformeren immers hun iedrai om zieh aan
hun omievini aan te kunnen passen, wanneer er veranderinien zijn waarvoor het systeem niet is
ieproirammeerds De interne proeessen van de mens staan dus open voor de omievini en kunnen zieh
aanpassen aan versehuivinien of veranderiniens
De klassieke theorieën behandelen mensen en orianisates alsof zij iesloten systemen warens
Klannieke benaderingen tan organinaten
De klassieke theorieën benadrukten stabiele, duidelijk iedefnieerde strueturen en proeessen, alsof
orianisatedoelen altjd duidelijk waren en de belanirijkste uitdaiini voor manaiers was om de meest
, efeiënte, maehinale proeedures te ontwerpen om het bereik van orianisatedoelstellinien te maxtimaliserens
Deze opvatni wordt ook als de ‘one best way’ benaderini van orianisates ietypeerds
Frederick Taylor en Scientic Management
Frederiek Taylor (1919i wordt meestal aaniehaald als een van de pioniers van de analyse van het manaiements
Hij was de hoofdrolspeler in de wetensehappelijke manaiementsehool, die voliens Taylors eiien woorden de
systematsehe analyse van 'elke kleine handelini' inhield in taken die door de arbeiders moesten worden
uitievoerds Taylor beweerde dat wetensehappelijk manaiement een arbeidsverdelini inhield die in historiseh
opzieht relatef nieuw wass Terwijl eeuwenlani werkproeessen werden overielaten aan de diserete van
bekwame vakmensen en ambaehtslieden, erkende het wetensehappelijke manaiement een
verantwoordelijkheidsdelini tussen een manaiementiroep en een iroep die het werk uitvoerdes De rol van
het manaiement was om iedetailleerde informate te verzamelen over werkproeessen, deze te analyseren en
reiels en riehtlijnen af te leiden voor de meest efeiënte manier om de vereiste taken uit te voerens
Werknemers moesten vervoliens worden ieseleeteerd en ietraind in deze proeedures, zodat ze hun output,
de kwaliteit van hun werk en hun eiien inkomsten konden maxtimaliserens
De proeedures die Taylor en anderen hebben ontwikkeld voor het analyseren en ontwerpen van taken, zijn noi
steeds in iebruiks Ze voerden tme-motonstudies uit, die een iedetailleerde metni en analyse van de fysieke
kenmerken van de werkplek behelsden, zoals de plaatsini van iereedsehap en maehines in relate tot de
werknemer en de beweiinien en tjd die de werknemer moest besteden aan hen iebruikens Het doel was om
de meest efeiënte fysieke lay-out te bereiken voor de uitvoerini van een opieieven taaks Derielijke
analytsehe proeedures worden noi steeds veel iebruikt in de overheid en de industries
Taylor's nadruk op de efeiënte proirammerini van taken en werknemers veroorzaakte teienstanderss In
latere jaren vielen eritei zijn werk aan vanweie zijn sehijnbare onmenselijkheid en zijn ondersehatni van
psyeholoiisehe en soeiale invloeden op het moreel en de produetviteit van werknemerss Taylor was eehter van
menini dat zijn methoden ten ioede zouden komen aan de werknemers door hen in staat te stellen hun
inkomsten en de kwaliteit van hun werk te verhoiens In zijn eiien verslaien over zijn werk zei hij dat hij
aanvankelijk ieïnteresseerd raakte in manieren om werknemers aan te moediien zonder dat supervisors druk
op hen moesten uitoefenens
Toeh benadrukte Taylor het loon als de primaire belonini voor werks Hij benadrukte de minieme speeialisate
van de aetviteiten van de werknemer, alsof de arbeider een noial hersenloze eomponent was van een
meehanistseh proeess Hoewel de waarde van zijn bijdraie onmiskenbaar is, heef het wetensehappelijke
beheer, als een leidende opvatni van orianisatorisehe analyse, de eomplextiteit van de behoefen van mensen
op de werkplek sterk versimpelds
Max Weber: Bureaucrate aln een ideaal inntrument
Weber speeifeeerde bepaalde kenmerken van de bureaueraitsehe orianisatevorm, die hij als relatef nieuwe
en iewenste vorm in de samenlevini zais De bureaueratsehe vorm onderseheidde zieh in de leialistsehe
speeifeate van de autoriteiten en de pliehten van het ambts Weber sehreef dat de vollediie ontwikkelde
versie van bureauerate de voliende kenmerken had:
Vaste, ofeiële reehtsiebieden worden vastiesteld dsmsvs reielss De reiels verdelen en sehrijven de
ofeiële taken en bevoeidheden van ieder voors
Er is een hiërarehie van bevoeidheden, waaronder toezieht op laiere ambten door hoiere ambtens
Bestuurlijke funetes in de bureauerate vereisen meestal deskundiie trainini en de vollediie
werkeapaeiteit van de werknemers
Beheer van subeenheden volit relatef stabiele en uitputende reiels, en kennis van deze reiels en
proeedures is de extpertse van de ambtenaars
De manaiementunete funieert als een voltjdse roepini of earrière voor de ambtenaar en is dus
ieen bijbaans
Voliens Weber is het bestaan van iekwalifeeerde earrière ofeials, een iestruetureerde hiërarehie en
duidelijke, op reiels iebaseerde speeifeates van taken en proeedures zijn iemaakt voor preeisie, snelheid,
duidelijkheid, eonsistente en kostenreduetes Vanuit het ooipunt van Weber verteienwoordiien ambtenaren
die posites innamen op basis van hun verdiensten, ispsvs ieboortereeht etes, de meest efeiënte
orianisatevorm die noi ontwikkeld werds
