Samenvatting blok 3.4
Beleid en bestuur in het onderwijs
Tentamen: vrijdag 6 februari 9.30-12.30
Fasen van het beleidsproces
1. Probleemdefinitie en agendavorming: eerste stappen van het vormen van beleid
Probleem 1, casus: passend onderwijs
2. Beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling: Informatie rond maatschappelijk probleem verzamelen,
maatregelen bekijken en plannen.
Probleem 2, casus: vrijheid van onderwijs
3. Beleidsimplementatie: hoe de bedachten beleidsplannen in de praktijk worden gebracht.
Probleem 3, casus: kwaliteitsagenda Primair Onderwijs
4. Beleidsevaluatie: effecten bekijken
Probleem 4, casus: Onderwijsachterstandenbeleid
5. Terugkoppeling: hoe evaluatie terugkeert in het beleid
6. Beleidsbeëindiging: stoppen van het beleid, bijvoorbeeld wanneer het probleem is opgelost. (In
de praktijk stopt beleid meestal niet, vaak wordt het voortgezet)
,Probleem 1: Probleem definitie en agendavorming Passend onderwijs
Probleemdefinitie
Probleem is een discrepantie/verschil tussen een maatstaf (norm) en een bestaande/verwachte situatie.
Probleem (in situatie) = Norm situatie – Waarneming situatie
Algemene kenmerken van problemen:
Dynamiek: problemen veranderen voortdurend
Smeets
Factoren die aan de groei van het speciaal onderwijs hebben bijgedragen:
- De overheidsmaatregelen: door het leggen van een wettelijke en financiële basis voor een steeds
verder gedifferentieerd systeem van speciaal onderwijs kreeg dit systeem mogelijkheden om tot
ontwikkeling te komen en zich uit te breiden. Door verlenging van de leerplicht werd de groep
kinderen waarmee het reguliere onderwijs geen raad wist groter.
- Ontwikkelingen in het aanbod aan en de toelating tot het speciaal onderwijs: door de
overheidsmaatregelen nam de vraag toe en de toelatingscriteria waren onduidelijk.
- Tekortkomingen van het reguliere onderwijs: het leerstofjaarklassensysteem leidde tot
selectiviteit, waardoor leerlingen met leerproblemen dreigden uit te vallen. Ook was het
reguliere onderwijs niet genoeg in staat om zorgleerlingen te helpen, leerkrachten waren
onvoldoende opgeleid en klassen te groot.
- Ontwikkelingen in het signaleren en diagnosticeren van tekortkomingen: groeiende aandacht
voor signaleren en toename van leerlingen waarbij stoornissen werden vastgesteld. De groep
leerlingen waarvoor verwijzing de beste oplossing leek, groeide, omdat de ontwikkeling op het
gebied van remediëren minder snel verliep.
- Toename van het aantal allochtone leerlingen: aandeel verwijzingen van allochtone leerlingen
naar speciaal onderwijs was/is hoger dan bij autochtone leerlingen.
Geschiedenis
- Tot het einde van de jaren ’60 : groei van buitengewoon onderwijs werd als positief gezien. De
overheersende mening was dat kinderen met problemen daar beter werden geholpen dan in het
reguliere onderwijs.
-
oog voor de negatieve kanten van separatie, oftewel het inrichten van een apart systeem voor
personen met stoornissen of beperking.
Gevolg van separatie stigmatisering: het ten onrechte aan kinderen toeschrijven van negatieve
kenmerken, als gevolg van stereotypering van (oud)-leerlingen van het speciaal onderwijs.
- Jaren 80: inzicht dat scheiding tussen gewoon en speciaal onderwijs een belangrijke reden voor
het grote aantal verwijzingen is. gevolg WSNS beleid
- 1992: Weer Samen naar School (WSNS). versterking voor samenwerking en deskundigheid
tussen basisscholen en lom/mlk. En het terugdringen van verwijzingen. Minder seperatie.
Maar hoge kosten en het beleid was onvoldoende in de klas geland.
- 2003: Leerling gebonden financiering, het rugzakje. Bedoeld om aantal verwijzingen en de hoge
kosten terug te dringen, maar de aanmeldingen voor een rugzakje namen erg toe waar hoge
kosten mee verbonden waren.
, - Onderwijsachterstanden beleid (OAB): naast WSNS en LGF was dit ook een manier om leerlingen
met achterstand extra te helpen.
Passend onderwijs: aanleiding zijn de evaluaties van WSNS, LGF en OAB. Er waren knelpunten in
het huidige systeem, dus er moest een verandering komen.
Subjectief bepaald: voor wie iets een probleem is, is afhankelijk van definiëring van het probleem. Het
gaat erom vanuit welk perspectief het probleem bekeken wordt.
- Eerst werd het probleem vanuit maatschappelijk perspectief bekeken: Maatschappelijke
overweging dat het sociaal onwenselijk is dat kinderen die extra zorg nodig hebben in aparte
scholen worden opgevangen. Daardoor worden ze gestigmatiseerd (gelabeld), raken ze in
isolement en hebben ze moeite een maatschappelijke positie te werven.
- Daarna ook vanuit economisch perspectief: Economische overweging dat de groeiende deelname
aan het speciaal onderwijs zorgt voor forse stijging van de overheidsuitgaven. Leerling in het
speciaal onderwijs kost bijna 3x zoveel als een leerling in het regulier onderwijs.
Wisselwerking tussen de problemen: afvragen in welke context een probleem dan geplaatst moet
worden.
- Passend onderwijs en het onderwijsachterstandenbeleid zijn twee aparte stukken beleid, die ook
met elkaar te maken hebben. Het gaat beide om het begeleiden van zorgleerlingen, alleen is de
definitie van zorgleerlingen wellicht anders. De vraag is waar sommige leerlingen onder vallen.
Probleem definiëring bestaat uit:
1. De schade identificieren
Maatschappelijke en economische problemen.
2. Beschrijven wat de oorzaken zijn
Maatschappelijk: scheiding van leerlingen is niet gunstig. Leerlingen worden geïsoleerd.
Economisch: hoge kosten.
3. Schuld toeschrijven aan degene die het veroorzaakt hebben
De overheid: want die schrijven dit beleid voor. Ze zijn niet in staat goed beleid te ontwerpen
waarbij de kosten laag zijn en de kwaliteit goed.
De kwaliteit van het onderwijs is niet goed genoeg: leerkrachten hebben niet genoeg kennis om
met de zorgleerlingen om te gaan.
4. Beweren dat de overheid verantwoordelijk is voor het stoppen van het probleem
De richting waarin OCW de oplossingen zoekt voor knelpunten in de zorgstructuur wordt ook
bepaald door de algemene opvattingen die de Minister heeft over bestuurlijke verhoudingen in
het onderwijs en de rol van de overheid. Deze opvattingen zijn verwoord in de ‘Beleidsnotitie
Governance: ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren ‘ (Ministerie OCW, 2005).
Het uitgangspunt in de notitie Governance is de gedachte dat de bestaande bestuurlijke
verhoudingen in het onderwijs niet meer passen bij de huidige tijd en dat modernere vormen van
sturing en verantwoording nodig zijn.
De Minister wil een stelsel waarin vertrouwen de boventoon voert, om twee redenen: de wens
om meer ruimte te geven aan professionals in het onderwijs, en de wens om een betere relatie
tussen onderwijs en maatschappelijke omgeving te bewerkstelligen.
De manier waarop een probleem is gedefinieerd bepaald de beleidsreacties waarmee het probleem
opgelost kan worden.
, Probleemdefiniëring is een zeer omstreden proces, want alle betrokkenen hebben verschillende
opvattingen over hetzelfde empirische fenomeen.
Het proces van probleem definiëring
Probleem definiëring wordt gekarakteriseerd door twee kenmerken:
- Objectieve data: milieuvervuiling of het armoedeniveau
- De vraag of en in welke mate deze objectieve data daadwerkelijk worden erkend
Probleem definitie heeft te maken met de sociale constructie. Een probleem bestaat alleen omdat
mensen denken dat het bestaat. Er is een verschil tussen hoe experts het bestaan van een probleem
beoordelen en hoe het publieke oordeel is. Wanneer er twijfel is over het bestaan van een sociaal
probleem, kiezen beleidsmaker er toch voor het aan te pakken, om twee redenen:
- Ook als een sociaal probleem irrationeel lijkt te zijn, kan het leiden tot verlies van sociaal welzijn.
- Beleidsmakers die een probleem dat gezien wordt als een sociaal probleem niet aanpakken,
hebben het risico niet herkozen te worden.
Sociaal probleem politiek probleem:
- Gebeurt alleen wanneer een sociaal probleem ook echt aangepakt kan worden door
overheidsbeleid.
- Het proces van een sociaal probleem naar een politiek probleem wordt gekenmerkt door
conflicten. De politiek is een middel om conflicten op te lossen over hoe je een gemeenschap
moet regeren.
Cobb & Coughlin (1998): Twee typen betrokkenen:
- Expander (uitbreider): probeert het probleem naar verschillende maatschappelijke groepen te
publiceren om zo de problemen in het politieke debat te krijgen.
- Containers: proberen de expanders ervan te weerhouden de politieke agenda te bereiken.
Het probleem definitie proces kan gekenmerkt worden als een strijd tussen expanders en containers,
waarin de expanders het probleem moeten herdefiniëren zodat het op de politieke agenda komt.
Wood & Veditz (2007): probleem definiëring wordt beïnvloed door stabiele en dynamische factoren
- De manier waarop een individu een probleem definieert hangt af van een aantal relatief vaste
factoren, zoals waarden
- Hoe onzekerder de informatie om een probleem is, hoe groter de kans dat een individu afgaat op
vastgestelde waarde voor het definiëring van het probleem dan op nieuwe informatie.
Tegenovergesteld: wanneer er vertrouwen is in informatie om een probleem, is het
waarschijnlijker dat een individu het probleem definieert op basis van die informatie dan vanuit
nieuw bewijs.
- Een informatie signaal van voldoende sterkte kan verschuivingen veroorzaken in de definities van
specifieke problemen, ongeacht de aanleg en kennis van iemand.
Het karakteriseren van problemen
De definitie van een probleem wordt ook beïnvloed door specifieke karakteristieken van een probleem.
Ook deze karakteristieken zijn sociaal geconstrueerd (samengesteld).
Beleid en bestuur in het onderwijs
Tentamen: vrijdag 6 februari 9.30-12.30
Fasen van het beleidsproces
1. Probleemdefinitie en agendavorming: eerste stappen van het vormen van beleid
Probleem 1, casus: passend onderwijs
2. Beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling: Informatie rond maatschappelijk probleem verzamelen,
maatregelen bekijken en plannen.
Probleem 2, casus: vrijheid van onderwijs
3. Beleidsimplementatie: hoe de bedachten beleidsplannen in de praktijk worden gebracht.
Probleem 3, casus: kwaliteitsagenda Primair Onderwijs
4. Beleidsevaluatie: effecten bekijken
Probleem 4, casus: Onderwijsachterstandenbeleid
5. Terugkoppeling: hoe evaluatie terugkeert in het beleid
6. Beleidsbeëindiging: stoppen van het beleid, bijvoorbeeld wanneer het probleem is opgelost. (In
de praktijk stopt beleid meestal niet, vaak wordt het voortgezet)
,Probleem 1: Probleem definitie en agendavorming Passend onderwijs
Probleemdefinitie
Probleem is een discrepantie/verschil tussen een maatstaf (norm) en een bestaande/verwachte situatie.
Probleem (in situatie) = Norm situatie – Waarneming situatie
Algemene kenmerken van problemen:
Dynamiek: problemen veranderen voortdurend
Smeets
Factoren die aan de groei van het speciaal onderwijs hebben bijgedragen:
- De overheidsmaatregelen: door het leggen van een wettelijke en financiële basis voor een steeds
verder gedifferentieerd systeem van speciaal onderwijs kreeg dit systeem mogelijkheden om tot
ontwikkeling te komen en zich uit te breiden. Door verlenging van de leerplicht werd de groep
kinderen waarmee het reguliere onderwijs geen raad wist groter.
- Ontwikkelingen in het aanbod aan en de toelating tot het speciaal onderwijs: door de
overheidsmaatregelen nam de vraag toe en de toelatingscriteria waren onduidelijk.
- Tekortkomingen van het reguliere onderwijs: het leerstofjaarklassensysteem leidde tot
selectiviteit, waardoor leerlingen met leerproblemen dreigden uit te vallen. Ook was het
reguliere onderwijs niet genoeg in staat om zorgleerlingen te helpen, leerkrachten waren
onvoldoende opgeleid en klassen te groot.
- Ontwikkelingen in het signaleren en diagnosticeren van tekortkomingen: groeiende aandacht
voor signaleren en toename van leerlingen waarbij stoornissen werden vastgesteld. De groep
leerlingen waarvoor verwijzing de beste oplossing leek, groeide, omdat de ontwikkeling op het
gebied van remediëren minder snel verliep.
- Toename van het aantal allochtone leerlingen: aandeel verwijzingen van allochtone leerlingen
naar speciaal onderwijs was/is hoger dan bij autochtone leerlingen.
Geschiedenis
- Tot het einde van de jaren ’60 : groei van buitengewoon onderwijs werd als positief gezien. De
overheersende mening was dat kinderen met problemen daar beter werden geholpen dan in het
reguliere onderwijs.
-
oog voor de negatieve kanten van separatie, oftewel het inrichten van een apart systeem voor
personen met stoornissen of beperking.
Gevolg van separatie stigmatisering: het ten onrechte aan kinderen toeschrijven van negatieve
kenmerken, als gevolg van stereotypering van (oud)-leerlingen van het speciaal onderwijs.
- Jaren 80: inzicht dat scheiding tussen gewoon en speciaal onderwijs een belangrijke reden voor
het grote aantal verwijzingen is. gevolg WSNS beleid
- 1992: Weer Samen naar School (WSNS). versterking voor samenwerking en deskundigheid
tussen basisscholen en lom/mlk. En het terugdringen van verwijzingen. Minder seperatie.
Maar hoge kosten en het beleid was onvoldoende in de klas geland.
- 2003: Leerling gebonden financiering, het rugzakje. Bedoeld om aantal verwijzingen en de hoge
kosten terug te dringen, maar de aanmeldingen voor een rugzakje namen erg toe waar hoge
kosten mee verbonden waren.
, - Onderwijsachterstanden beleid (OAB): naast WSNS en LGF was dit ook een manier om leerlingen
met achterstand extra te helpen.
Passend onderwijs: aanleiding zijn de evaluaties van WSNS, LGF en OAB. Er waren knelpunten in
het huidige systeem, dus er moest een verandering komen.
Subjectief bepaald: voor wie iets een probleem is, is afhankelijk van definiëring van het probleem. Het
gaat erom vanuit welk perspectief het probleem bekeken wordt.
- Eerst werd het probleem vanuit maatschappelijk perspectief bekeken: Maatschappelijke
overweging dat het sociaal onwenselijk is dat kinderen die extra zorg nodig hebben in aparte
scholen worden opgevangen. Daardoor worden ze gestigmatiseerd (gelabeld), raken ze in
isolement en hebben ze moeite een maatschappelijke positie te werven.
- Daarna ook vanuit economisch perspectief: Economische overweging dat de groeiende deelname
aan het speciaal onderwijs zorgt voor forse stijging van de overheidsuitgaven. Leerling in het
speciaal onderwijs kost bijna 3x zoveel als een leerling in het regulier onderwijs.
Wisselwerking tussen de problemen: afvragen in welke context een probleem dan geplaatst moet
worden.
- Passend onderwijs en het onderwijsachterstandenbeleid zijn twee aparte stukken beleid, die ook
met elkaar te maken hebben. Het gaat beide om het begeleiden van zorgleerlingen, alleen is de
definitie van zorgleerlingen wellicht anders. De vraag is waar sommige leerlingen onder vallen.
Probleem definiëring bestaat uit:
1. De schade identificieren
Maatschappelijke en economische problemen.
2. Beschrijven wat de oorzaken zijn
Maatschappelijk: scheiding van leerlingen is niet gunstig. Leerlingen worden geïsoleerd.
Economisch: hoge kosten.
3. Schuld toeschrijven aan degene die het veroorzaakt hebben
De overheid: want die schrijven dit beleid voor. Ze zijn niet in staat goed beleid te ontwerpen
waarbij de kosten laag zijn en de kwaliteit goed.
De kwaliteit van het onderwijs is niet goed genoeg: leerkrachten hebben niet genoeg kennis om
met de zorgleerlingen om te gaan.
4. Beweren dat de overheid verantwoordelijk is voor het stoppen van het probleem
De richting waarin OCW de oplossingen zoekt voor knelpunten in de zorgstructuur wordt ook
bepaald door de algemene opvattingen die de Minister heeft over bestuurlijke verhoudingen in
het onderwijs en de rol van de overheid. Deze opvattingen zijn verwoord in de ‘Beleidsnotitie
Governance: ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren ‘ (Ministerie OCW, 2005).
Het uitgangspunt in de notitie Governance is de gedachte dat de bestaande bestuurlijke
verhoudingen in het onderwijs niet meer passen bij de huidige tijd en dat modernere vormen van
sturing en verantwoording nodig zijn.
De Minister wil een stelsel waarin vertrouwen de boventoon voert, om twee redenen: de wens
om meer ruimte te geven aan professionals in het onderwijs, en de wens om een betere relatie
tussen onderwijs en maatschappelijke omgeving te bewerkstelligen.
De manier waarop een probleem is gedefinieerd bepaald de beleidsreacties waarmee het probleem
opgelost kan worden.
, Probleemdefiniëring is een zeer omstreden proces, want alle betrokkenen hebben verschillende
opvattingen over hetzelfde empirische fenomeen.
Het proces van probleem definiëring
Probleem definiëring wordt gekarakteriseerd door twee kenmerken:
- Objectieve data: milieuvervuiling of het armoedeniveau
- De vraag of en in welke mate deze objectieve data daadwerkelijk worden erkend
Probleem definitie heeft te maken met de sociale constructie. Een probleem bestaat alleen omdat
mensen denken dat het bestaat. Er is een verschil tussen hoe experts het bestaan van een probleem
beoordelen en hoe het publieke oordeel is. Wanneer er twijfel is over het bestaan van een sociaal
probleem, kiezen beleidsmaker er toch voor het aan te pakken, om twee redenen:
- Ook als een sociaal probleem irrationeel lijkt te zijn, kan het leiden tot verlies van sociaal welzijn.
- Beleidsmakers die een probleem dat gezien wordt als een sociaal probleem niet aanpakken,
hebben het risico niet herkozen te worden.
Sociaal probleem politiek probleem:
- Gebeurt alleen wanneer een sociaal probleem ook echt aangepakt kan worden door
overheidsbeleid.
- Het proces van een sociaal probleem naar een politiek probleem wordt gekenmerkt door
conflicten. De politiek is een middel om conflicten op te lossen over hoe je een gemeenschap
moet regeren.
Cobb & Coughlin (1998): Twee typen betrokkenen:
- Expander (uitbreider): probeert het probleem naar verschillende maatschappelijke groepen te
publiceren om zo de problemen in het politieke debat te krijgen.
- Containers: proberen de expanders ervan te weerhouden de politieke agenda te bereiken.
Het probleem definitie proces kan gekenmerkt worden als een strijd tussen expanders en containers,
waarin de expanders het probleem moeten herdefiniëren zodat het op de politieke agenda komt.
Wood & Veditz (2007): probleem definiëring wordt beïnvloed door stabiele en dynamische factoren
- De manier waarop een individu een probleem definieert hangt af van een aantal relatief vaste
factoren, zoals waarden
- Hoe onzekerder de informatie om een probleem is, hoe groter de kans dat een individu afgaat op
vastgestelde waarde voor het definiëring van het probleem dan op nieuwe informatie.
Tegenovergesteld: wanneer er vertrouwen is in informatie om een probleem, is het
waarschijnlijker dat een individu het probleem definieert op basis van die informatie dan vanuit
nieuw bewijs.
- Een informatie signaal van voldoende sterkte kan verschuivingen veroorzaken in de definities van
specifieke problemen, ongeacht de aanleg en kennis van iemand.
Het karakteriseren van problemen
De definitie van een probleem wordt ook beïnvloed door specifieke karakteristieken van een probleem.
Ook deze karakteristieken zijn sociaal geconstrueerd (samengesteld).
