Bestuursrecht
2025-2026
Prof. Dr. S. Lierman
INHOUDSTABEL
Deel I: Publiekrecht in perspectief
H1: Basisbegrippen en centrale thema’s
• 1. Begrip en evolutie van het bestuur
• 2. Besturen in de gelaagde rechtsorde
• 3. Verhouding tussen regering en administratie
• 4. Geen codificatie van het bestuursrecht
• 5. Bijzondere positie van het bestuur
• 6. Verhouding tussen overheid en burger
• 7. Enkele centrale thema’s van publiek recht
H2: Bronnen van het Administratief Recht
• Internationaal en supranationaal recht
• Grondwet
• Wet/ Decreten/ Ordonnanties
• Verordeningen (of reglementen) en besluiten
• Gewoonterecht
• Algemene rechtsbeginselen
• Omzendbrieven, dienstnota’s
Deel II. Bestuur en zijn verschijningsvormen
H1: Bestuur: begrip, beginselen, verschijningsvormen en vormen van toezicht
• Administratieve overheid: begrip en criteria
• Rechtspersoonlijkheid
• Verschijningsvormen van het bestuur
• Vormen en intensiteit van toezicht en georganiseerde bestuurlijke beroepen
H2: Lokale besturen: organisatie, werking en bevoegdheden
• Algemeen
Deel III. Actiemiddelen en werking van het bestuur
H1: Bestuurshandeling
• Bestuurlijke rechtshandeling
• Bijzondere bestuurshandelingen
Deel IV. Grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen id verhouding met de OH
• H1: Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur
• H2: Overzicht van enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur
• H3: Openbaarheid van bestuur
1
,Deel V. Rechterlijk toezicht op de overheid
H1: rechtsbescherming tegen het bestuur
I. Preventieve versus repressieve rechtsbescherming
II. Administratief versus jurisdictioneel beroep
III. Jurisdictioneel monisme, dualisme en pluralisme
IV. Rechtsmachtverdeling tussen de gewone en de administratieve rechter
V. Wettigheidstoezicht gewone hoven en rechtbanken
VI. Wettigheidstoezicht Raad van State
VII. Overige administratieve rechtscolleges
Gastcollege
2
,Publiekrecht:
• Organisatie en optreden vd OH (ten opzichte van elkaar)
• Overheid vs. Burgers
• GWR, bestuursrecht, fiscaal recht, strafrecht, gerechtelijk recht
Privaatrecht:
• Relaties tussen leden vd samenleving
• Onderlinge verhoudingen tussen personen
• Contractenrecht, verbintenissenrecht, goederenrecht, …
Deel 1: Publiekrecht in perspectief
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s
1. Begrip en evolutie van het bestuur
Staatsstructuur: trias politica Lierman, S. (2026). Bestuursrecht [PowerPoint-slides].
= horizontale machtenscheiding
Het beperken van machtsconcentratie om machtsmisbruik en
willekeur te voorkomen en zo de vrijheid van burgers te
beschermen. Dit sluit aan bij de tweede grondwetsfunctie: het
beperken van de overheidsmacht.
Goed bestuur:
• Onpartijdig
• Matigheid: bestuur moet proportioneel en evenredig zijn
• Vredelievend
• Grootmoedigheid
• Vooruitziende wijsheid (naar de toekomst kijken)
Bestuursbegrip: impact horizontale machtenscheiding
• Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht
- Nuancering: ook lokale besturen (gemeente & provincies) behoren tot het bestuur
• Maar meer dan ‘uitvoerende’ taken:
- Materieel wetgevende handelingen
= Besturen kunnen algemeen bindende rechtsregels vaststellen, indien zij daartoe
bevoegd zijn
ð bv. gemeentereglement, politiereglement
ð Dit noemt men materiële wetgeving.
- Bestuurlijke rechtscolleges
= Sommige organen oefenen een rechtsprekende functie uit maar zijn geen
bestuur.
ð bv. Raad van State (administratief rechtscollege)
3
, - Bestuurlijke handelingen door andere machten
= Ook wetgevende en rechterlijke machten kunnen bestuurlijke beslissingen
nemen.
ð bv. gunning overheidsopdracht, aanwerving personeel
à Machtenscheiding betekent dus niet dat elke macht uitsluitend één soort handelingen stelt.
Kritiek op bureaucratiemodel
• Bureaucratiemodel van Max Weber (1864-1920)
à Max Weber probeerde te beschrijven hoe een moderne overheid het best
georganiseerd wordt.
à Hij zag bureaucratie niet als iets negatiefs: voor hem was het juist de meest rationele
en eeiciënte manier om een staat te organiseren.
Hoe ziet dat model eruit?
Volgens Weber moet een administratie:
- Hiërarchisch georganiseerd zijn (zoals een piramide)
- Werken volgens vaste regels en procedures
- Onpersoonlijk zijn (geen vriendjespolitiek)
- Politiek neutraal zijn
- Instructies uitvoeren van de politiek
ð Heel simpel gezegd: politici beslissen, ambtenaren voeren uit volgens
regels.
ð Dat zorgt voor: gelijkheid, rechtszekerheid, onpartijdigheid
• Waarom kwam daar kritiek op?
In theorie klinkt dat goed, maar in de praktijk begon men te merken dat zo’n systeem ook
nadelen heeft.
Mensen begonnen bureaucratie te zien als:
- Te traag
- Te veel papierwerk
- Te veel regels
- Geen flexibiliteit
- Geen menselijkheid
à Dus in plaats van “rationeel en eeiciënt” werd het: log, duur en afstandelijk
à Struisvogelpolitiek: bv. Dat mag niet volgens artikel X, procedure is procedure,…
• “Government is not the solution of the problem; government is the problem” - Ronald
Reagan, 20 januari 1981
- Grote kritiek in de jaren 80: de overheid daar moeten we vanaf (té bureaucratisch)
ð Minder overheid, minder regels, meer markt, meer privatisering,…
- Later: we willen wél een OH, maar een slimme OH
ð Eeiciënter, klantgerichter, minder star
4
,Evolutie van het bestuur
1. Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende aangelegenheden
• Openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid, cultuur, radio
en televisie, onderwijs, …
• In onze samenleving vandaag (welvaartsstaat) zien we dat de OH bijzonder veel
opdrachten heeft
• Gevolg: bestuur krijgt meer opdrachten en wordt complexer
2. Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
Door deze uitbreiding kon niet alles nog via de klassieke hiërarchische administratie worden
georganiseerd.
• Modernisering: bestuur wordt steeds meer georganiseerd naar het beeld van het private
ondernemerschap
- Eeiciëntie
- Resultaatgerichtheid
- Managementtechnieken
- Professionalisering
• Verzelfstandiging: niet alle taken worden nog rechtstreeks uitgevoerd door de klassieke
centrale administratie à ze worden toevertrouwd aan gespecialiseerde diensten en
instellingen (zie hierna: functionele decentralisatie)
- We kunnen niet verwachten dat al deze aangelegenheden van de OH worden
verwacht
- Er worden agentschappen opgericht die specifiek binnen een bepaald domein
deze taken op zich gaan namen à krijgen hierin een autonomie
- Vb. NMBS, Proximus, B-post, VRT,… = verzelfstandigde besturen
• Kerntakendebat en privatisering van overheidstaken:
- “Wat moet de overheid nog zelf doen?”
ð Leidde tot privatisering van bepaalde taken
ð Uitbesteding
ð Publiek-private samenwerking
ð Een herdefiniëring van de kerntaken van de overheid
3. We evolueren naar een regulerende OH
• OH treedt minder op vandaag als rechtstreekse uitvoerder, en meer als
regelgever/toezichthouder
- De overheid stelt normen vast
- Zij creëert een kader waarbinnen private en publieke actoren opereren
- Zij houdt toezicht op naleving
- Zij stuurt via regelgeving en controlemechanismen
à De overheid “stuurt” dus eerder dan zelf alles te produceren of uit te voeren.
• Paradox: Hoewel de overheid zich soms terugtrekt uit directe uitvoering, leidt dit vaak tot
méér regelgeving en toezicht.
5
, 2. Besturen in de gelaagde rechtsorde
Lierman, S. (2026). Bestuursrecht [PowerPoint-slides].
Verticale machtenscheiding
= de verdeling van bevoegdheden tussen deze verschillende territoriale
bestuursniveaus
• Gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende
overheidsniveaus à gemeente, provincie, gewest/gemeenschap, federale
staat, EU, internationale organisaties
• Technieken van federale machtenscheiding: federalisme (autonome rechtsordes)/
decentralisatie (ondergeschikte besturen)
Federalisme en decentralisatie
• Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome rechtsordes
- Elk niveau heeft eigen bevoegdheden, verankerd in de GW
- De deelentiteiten zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan de federale overheid
- Vb. België (federale staat + gewesten + gemeenschappen)
- In de federale staat berust de interne soevereiniteit uiteindelijk bij het niveau dat
bevoegd is om de bevoegdheidsverdeling te regelen (bv. België: grondwetgever)
• Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale) besturen
- Besturen hebben eigen rechtspersoonlijkheid
- Bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht
- Niet volledig autonoom
- Blijven onderworpen aan de wetten vh centrale niveau
• ó Deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar lagere
instanties of ambten
- Geen aparte rechtspersoonlijkheid, blijven onderdeel van centraal bestuur bv.
FOD (in naam van minister)
- Sterker hiërarchisch toezicht
- Minister kan instructies geven
Territoriale versus functionele decentralisatie
• Territoriale decentralisatie (lokale besturen: gemeenten, provincies)
- Algemeen omschreven bevoegdheden
- Publiekrechtelijke lichamen
- Gesteund op politieke/democratische vertegenwoordiging
- Bevoegd voor bepaald grondgebied
- Eigen administratie
• Functionele decentralisatie
- Specifiek omschreven bevoegdheden aan instellingen (die vaak een eigen
rechtspersoonlijkheid hebben)
- Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
- Doel: Besluitvorming eeiciënter organiseren en loskoppelen van directe politieke
beïnvloeding.
- = Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
6
2025-2026
Prof. Dr. S. Lierman
INHOUDSTABEL
Deel I: Publiekrecht in perspectief
H1: Basisbegrippen en centrale thema’s
• 1. Begrip en evolutie van het bestuur
• 2. Besturen in de gelaagde rechtsorde
• 3. Verhouding tussen regering en administratie
• 4. Geen codificatie van het bestuursrecht
• 5. Bijzondere positie van het bestuur
• 6. Verhouding tussen overheid en burger
• 7. Enkele centrale thema’s van publiek recht
H2: Bronnen van het Administratief Recht
• Internationaal en supranationaal recht
• Grondwet
• Wet/ Decreten/ Ordonnanties
• Verordeningen (of reglementen) en besluiten
• Gewoonterecht
• Algemene rechtsbeginselen
• Omzendbrieven, dienstnota’s
Deel II. Bestuur en zijn verschijningsvormen
H1: Bestuur: begrip, beginselen, verschijningsvormen en vormen van toezicht
• Administratieve overheid: begrip en criteria
• Rechtspersoonlijkheid
• Verschijningsvormen van het bestuur
• Vormen en intensiteit van toezicht en georganiseerde bestuurlijke beroepen
H2: Lokale besturen: organisatie, werking en bevoegdheden
• Algemeen
Deel III. Actiemiddelen en werking van het bestuur
H1: Bestuurshandeling
• Bestuurlijke rechtshandeling
• Bijzondere bestuurshandelingen
Deel IV. Grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen id verhouding met de OH
• H1: Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur
• H2: Overzicht van enkele belangrijke beginselen van behoorlijk bestuur
• H3: Openbaarheid van bestuur
1
,Deel V. Rechterlijk toezicht op de overheid
H1: rechtsbescherming tegen het bestuur
I. Preventieve versus repressieve rechtsbescherming
II. Administratief versus jurisdictioneel beroep
III. Jurisdictioneel monisme, dualisme en pluralisme
IV. Rechtsmachtverdeling tussen de gewone en de administratieve rechter
V. Wettigheidstoezicht gewone hoven en rechtbanken
VI. Wettigheidstoezicht Raad van State
VII. Overige administratieve rechtscolleges
Gastcollege
2
,Publiekrecht:
• Organisatie en optreden vd OH (ten opzichte van elkaar)
• Overheid vs. Burgers
• GWR, bestuursrecht, fiscaal recht, strafrecht, gerechtelijk recht
Privaatrecht:
• Relaties tussen leden vd samenleving
• Onderlinge verhoudingen tussen personen
• Contractenrecht, verbintenissenrecht, goederenrecht, …
Deel 1: Publiekrecht in perspectief
Hoofdstuk 1: Basisbegrippen en centrale thema’s
1. Begrip en evolutie van het bestuur
Staatsstructuur: trias politica Lierman, S. (2026). Bestuursrecht [PowerPoint-slides].
= horizontale machtenscheiding
Het beperken van machtsconcentratie om machtsmisbruik en
willekeur te voorkomen en zo de vrijheid van burgers te
beschermen. Dit sluit aan bij de tweede grondwetsfunctie: het
beperken van de overheidsmacht.
Goed bestuur:
• Onpartijdig
• Matigheid: bestuur moet proportioneel en evenredig zijn
• Vredelievend
• Grootmoedigheid
• Vooruitziende wijsheid (naar de toekomst kijken)
Bestuursbegrip: impact horizontale machtenscheiding
• Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht
- Nuancering: ook lokale besturen (gemeente & provincies) behoren tot het bestuur
• Maar meer dan ‘uitvoerende’ taken:
- Materieel wetgevende handelingen
= Besturen kunnen algemeen bindende rechtsregels vaststellen, indien zij daartoe
bevoegd zijn
ð bv. gemeentereglement, politiereglement
ð Dit noemt men materiële wetgeving.
- Bestuurlijke rechtscolleges
= Sommige organen oefenen een rechtsprekende functie uit maar zijn geen
bestuur.
ð bv. Raad van State (administratief rechtscollege)
3
, - Bestuurlijke handelingen door andere machten
= Ook wetgevende en rechterlijke machten kunnen bestuurlijke beslissingen
nemen.
ð bv. gunning overheidsopdracht, aanwerving personeel
à Machtenscheiding betekent dus niet dat elke macht uitsluitend één soort handelingen stelt.
Kritiek op bureaucratiemodel
• Bureaucratiemodel van Max Weber (1864-1920)
à Max Weber probeerde te beschrijven hoe een moderne overheid het best
georganiseerd wordt.
à Hij zag bureaucratie niet als iets negatiefs: voor hem was het juist de meest rationele
en eeiciënte manier om een staat te organiseren.
Hoe ziet dat model eruit?
Volgens Weber moet een administratie:
- Hiërarchisch georganiseerd zijn (zoals een piramide)
- Werken volgens vaste regels en procedures
- Onpersoonlijk zijn (geen vriendjespolitiek)
- Politiek neutraal zijn
- Instructies uitvoeren van de politiek
ð Heel simpel gezegd: politici beslissen, ambtenaren voeren uit volgens
regels.
ð Dat zorgt voor: gelijkheid, rechtszekerheid, onpartijdigheid
• Waarom kwam daar kritiek op?
In theorie klinkt dat goed, maar in de praktijk begon men te merken dat zo’n systeem ook
nadelen heeft.
Mensen begonnen bureaucratie te zien als:
- Te traag
- Te veel papierwerk
- Te veel regels
- Geen flexibiliteit
- Geen menselijkheid
à Dus in plaats van “rationeel en eeiciënt” werd het: log, duur en afstandelijk
à Struisvogelpolitiek: bv. Dat mag niet volgens artikel X, procedure is procedure,…
• “Government is not the solution of the problem; government is the problem” - Ronald
Reagan, 20 januari 1981
- Grote kritiek in de jaren 80: de overheid daar moeten we vanaf (té bureaucratisch)
ð Minder overheid, minder regels, meer markt, meer privatisering,…
- Later: we willen wél een OH, maar een slimme OH
ð Eeiciënter, klantgerichter, minder star
4
,Evolutie van het bestuur
1. Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende aangelegenheden
• Openbaar vervoer, gezondheidszorg, burgerlijke stand, sociale zekerheid, cultuur, radio
en televisie, onderwijs, …
• In onze samenleving vandaag (welvaartsstaat) zien we dat de OH bijzonder veel
opdrachten heeft
• Gevolg: bestuur krijgt meer opdrachten en wordt complexer
2. Opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
Door deze uitbreiding kon niet alles nog via de klassieke hiërarchische administratie worden
georganiseerd.
• Modernisering: bestuur wordt steeds meer georganiseerd naar het beeld van het private
ondernemerschap
- Eeiciëntie
- Resultaatgerichtheid
- Managementtechnieken
- Professionalisering
• Verzelfstandiging: niet alle taken worden nog rechtstreeks uitgevoerd door de klassieke
centrale administratie à ze worden toevertrouwd aan gespecialiseerde diensten en
instellingen (zie hierna: functionele decentralisatie)
- We kunnen niet verwachten dat al deze aangelegenheden van de OH worden
verwacht
- Er worden agentschappen opgericht die specifiek binnen een bepaald domein
deze taken op zich gaan namen à krijgen hierin een autonomie
- Vb. NMBS, Proximus, B-post, VRT,… = verzelfstandigde besturen
• Kerntakendebat en privatisering van overheidstaken:
- “Wat moet de overheid nog zelf doen?”
ð Leidde tot privatisering van bepaalde taken
ð Uitbesteding
ð Publiek-private samenwerking
ð Een herdefiniëring van de kerntaken van de overheid
3. We evolueren naar een regulerende OH
• OH treedt minder op vandaag als rechtstreekse uitvoerder, en meer als
regelgever/toezichthouder
- De overheid stelt normen vast
- Zij creëert een kader waarbinnen private en publieke actoren opereren
- Zij houdt toezicht op naleving
- Zij stuurt via regelgeving en controlemechanismen
à De overheid “stuurt” dus eerder dan zelf alles te produceren of uit te voeren.
• Paradox: Hoewel de overheid zich soms terugtrekt uit directe uitvoering, leidt dit vaak tot
méér regelgeving en toezicht.
5
, 2. Besturen in de gelaagde rechtsorde
Lierman, S. (2026). Bestuursrecht [PowerPoint-slides].
Verticale machtenscheiding
= de verdeling van bevoegdheden tussen deze verschillende territoriale
bestuursniveaus
• Gelaagde rechtsorde: burger maakt deel uit van verschillende
overheidsniveaus à gemeente, provincie, gewest/gemeenschap, federale
staat, EU, internationale organisaties
• Technieken van federale machtenscheiding: federalisme (autonome rechtsordes)/
decentralisatie (ondergeschikte besturen)
Federalisme en decentralisatie
• Federalisme: spreiding van bevoegdheden tussen verschillende autonome rechtsordes
- Elk niveau heeft eigen bevoegdheden, verankerd in de GW
- De deelentiteiten zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan de federale overheid
- Vb. België (federale staat + gewesten + gemeenschappen)
- In de federale staat berust de interne soevereiniteit uiteindelijk bij het niveau dat
bevoegd is om de bevoegdheidsverdeling te regelen (bv. België: grondwetgever)
• Decentralisatie: centrale overheid kent taken toe aan ondergeschikte (lokale) besturen
- Besturen hebben eigen rechtspersoonlijkheid
- Bestuurlijk (i.p.v. hiërarchisch) toezicht
- Niet volledig autonoom
- Blijven onderworpen aan de wetten vh centrale niveau
• ó Deconcentratie: delegatie van bepaalde taken vanuit het centrale bestuur naar lagere
instanties of ambten
- Geen aparte rechtspersoonlijkheid, blijven onderdeel van centraal bestuur bv.
FOD (in naam van minister)
- Sterker hiërarchisch toezicht
- Minister kan instructies geven
Territoriale versus functionele decentralisatie
• Territoriale decentralisatie (lokale besturen: gemeenten, provincies)
- Algemeen omschreven bevoegdheden
- Publiekrechtelijke lichamen
- Gesteund op politieke/democratische vertegenwoordiging
- Bevoegd voor bepaald grondgebied
- Eigen administratie
• Functionele decentralisatie
- Specifiek omschreven bevoegdheden aan instellingen (die vaak een eigen
rechtspersoonlijkheid hebben)
- Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
- Doel: Besluitvorming eeiciënter organiseren en loskoppelen van directe politieke
beïnvloeding.
- = Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus
6
