Beleidswetenschap
INHOUDSOPGAVE
DEEL 1: INLEIDING EN DEFINIËRING 1
HOOFDSTUK 1: WAT IS BELEIDSWETENSCHAP? 1
1. GESCHIEDENIS VAN HET WOORD ‘BELEID’ 1
2. NOOD AAN OVERHEIDSBELEID 2
3. WAT IS BELEID? 6
4. GESCHIEDENIS VAN BELEIDSWETENSCHAP 7
5. WAT IS BELEIDSWETENSCHAP? 8
DEEL 2: ELEMENTAIRE BOUWSTEEN VOOR BELEIDSANALYSE 10
HOOFDSTUK 2: DE BELEIDSINHOUD 11
1. TYPOLOGIE VAN PROBLEMEN 11
2. ONDERDELEN VAN BELEID 12
3. STRUCTUUR VAN BELEID 14
HOOFDSTUK 3: DE BELEIDSCONTEXT 16
1. ALGEMEEN KADER 16
2. DE MEERVOUDIGE CONTEXT VAN BELEID 16
3. BELEID EN OMGEVING: CONTEXTFACTOREN 19
HOOFDSTUK 4: DE BELEIDSACTOREN 20
1. DEFINITIE VAN BELEIDSACTOR 20
2. INDIVIDUELE EN SAMENGESTELDE ACTOREN 21
3. BELANGRIJKE ACTOREN IN HET BELEIDSPROCES 24
4. BELEIDSARENA’S 28
HOOFDSTUK 5: HET BELEIDSPROCES 35
1. DEFINITIE EN ONDERDELEN VAN HET BELEIDSPROCES 35
2. FASE 1: AGENDAVORMING OF AGENDASETTING (!) 36
3. FASE 2: BELEIDSVOORBEREIDING 40
4. FASE 3: BELEIDSBEPALING 43
5. FASE 4: DE UITVOERING VAN OVERHEIDSBELEID 44
6. FASE 5: DE NALEVING EN HANDHAVING VAN BELEID 48
7. FASE 6: EVALUATIE VAN BELEID 49
DEEL 3: THEORETISCHE PERSPECTIEVEN OP BELEID 51
HOOFDSTUK 6: NORMATIEVE THEORIEËN 52
1. RATIONAL CHOICE THEORY 52
2. PUBLIC CHOICE THEORY 57
HOOFDSTUK 7: DESCRIPTIEVE THEORIE 61
1. BOUNDED RATIONALITY 61
2. PROSPECT THEORY 65
3. HEURISTIEKEN 68
,HOOFDSTUK 8: BESTUURSKUNDIGE BENADERINGEN 70
1. INCREMENTALISME OF ‘MUDDING THROUGH ‘ 70
2. MIXED SCANNING 72
3. GARBAGE CAN 75
HOOFDSTUK 9: POLITIEKE THEORIEËN 79
1. INLEIDING: EEN BREDE WAAIER 79
2. HET POLITIEKE ARENAMODEL 79
3. ESSENCE OF DECISION 80
4. NIEUW INSTITUTIONALISME 84
5. NETWERKTHEORIEËN 86
6. POLIHEURISTIC THEORY 89
VOORBEELD EXAMENVRAGEN 91
STRUCTUUR VAN HET EXAMEN 92
, Deel 1: Inleiding en definiëring
HOOFDSTUK 1: Wat is beleidswetenschap?
1. Geschiedenis van het woord ‘beleid’
Beleid komt van het middeleeuwse werkwoord ‘beleiden’. Beleiden wil zeggen aanvoeren. Een
beleider is een aanstoker, een aanvoerder, iemand die den stoot aan iets geeft. Beleid heeft een zeer
brede betekenis: regering, manier van doen, bevelvoering en bedachtzaamheid.
In de 19de eeuw verliest het woord aan betekenis en betekent het enkel nog ‘bedachtzaam’. In de 20ste
en 21ste eeuw krijgt het echter opnieuw aandacht en wordt het herontdekt. ‘Beleid’ vormt een contrast
met ‘politiek’: politiek verwijst naar de handelswijze van een staatsman en heeft een eerder partijdig
en manipulatief karakter, terwijl beleid neutraler is. Daarnaast kan men ook spreken van een derde
term, ‘bestuur’, die nog neutraler wordt beschouwd dan beleid.
Er zijn twee evoluties die het woord ‘beleid’ weer doen heropleven:
- Evolutie nomocratie naar teleocratie: In een nomocratie hoeft de overheid weinig in te
grijpen en ligt de centrale macht bij het parlement. Dit wordt gezien als een liberale
rechtsstaat, waarin men regeert op basis van wetten. In een teleocratie daarentegen streeft men
naar bepaalde doelen, waarvoor iemand initiatief moet nemen om die te realiseren. De macht
verschuift daarbij naar de regering. Dit systeem is vergelijkbaar met een sociale
verzorgingsstaat, waarin men regeert op basis van doelstellingen in plaats van louter wetten.
Het beleid krijgt hierin een grotere rol: het sturende aspect van de overheid wordt belangrijker
dan de wet zelf.
- Paradox van de moderne samenleving: Er zijn twee tegengestelde ontwikkelingen
zichtbaar.
_ De eerste trend is sociale atomisering: Mensen voelen zich minder verbonden met
een groter geheel. In de Belgische context betekent dit ontzuiling, de traditionele
sociale verbanden verdwijnen, en de samenleving wordt individualistischer.
_ De tweede trend is de gegeneraliseerde afhankelijkheid: Onze samenleving is
complexer geworden, waardoor er meer regels en structuren nodig zijn om alles te
sturen. Tegelijk vragen mensen zich af waarom ze al die regels nog moeten volgen.
Omdat er hierdoor een ontbrekend element ontstaat, neemt de overheid meer initiatief
via beleid om samenhang te bewaren. Zo is beleid belangrijker geworden als middel
om de samenleving bijeen te houden.
[ Er ontstaat zo een ruimte voor de overheid als beleider van de samenleving.
1
, 2. Nood aan overheidsbeleid
2.1 Sturing door de overheid
Twee doelen:
- Chaos vermijden en de samenleving organiseren
- Maatschappelijke veranderingen teweegbrengen: Ze willen verder gaan dan de
nachtwakersstaat: in plaats van enkel toezicht te houden, willen ze actief richting geven aan
de samenleving en bepaalde doelen nastreven.
2.2 Alternatieve sturingsvormen
EERSTE STURINGSVORM: Maatschappelijke zelfsturing
Wanneer er een probleem in de samenleving ontstaat, houdt de overheid zich afzijdig. In dat geval
zijn het burgers, bedrijven en organisaties die het probleem proberen op te lossen. Zij beschikken
over belangrijke middelen en financiële middelen, maar hebben niet de bevoegdheid om regels op te
stellen.
_ Voorbeeld oprichting van ziekenhuizen: De overheid deed niets aan de gezondheid van de
mensen. Het is de katholieke zuil die gasthuizen ging oprichten om voor mensen te gaan
zorgen.
Elke samenleving streeft naar 4 dingen (Stone):
- Zekerheid
- Veiligheid
- Efficiëntie
- Rechtvaardige gelijkheid
3 voorwaarden voor maatschappelijke zelfsturing (Stone):
- Profijt door deelnemen: Zelfsturing draagt uiteindelijk bij aan meer zekerheid, veiligheid,
efficiëntie en gelijkheid. Wie deelneemt aan de samenleving, moet daarbij meebewegen en
vooruitgaan met die samenleving.
- Gemeenschap is instaat om free riders uit te sluiten: Mensen uitsluiten die profiteren van
de voordelen, maar die zelf niets doen.
- Handelingen die voortkomen uit maatschappelijke zelfsturing blijven binnen de
wettelijke grenzen: Er zijn daarbij geen externe effecten die het duurzame karakter van de
gemeenschap in gevaar brengen, waardoor overheidsingrijpen niet nodig is.
2
,TWEEDE STURINGSVORM: Sturing in wisselwerking tussen overheid en middenveld
Het gaat om mensen die zich organiseren om invloed uit te oefenen en bepaalde doelen te bereiken,
maar zonder dat ze deel uitmaken van de overheid. De belangen van de overheid en het middenveld
kunnen soms overeenkomen. De overheid beschikt over geld en wetgevende macht, terwijl het
middenveld sterke netwerken en steun van ledenheeft. In dat geval kan de overheid financiële steun
geven en bepaalde accenten leggen, terwijl het middenveld het beleid uitvoert. Dit werkt echter
alleen wanneer beide partijen dezelfde belangen nastreven.
DERDE STURINGSVORM: Sturing door de markt
Sturing door de markt betekent dat maatschappelijke problemen worden opgelost via marktprikkels
en concurrentie. De markt kan echter alleen goed functioneren wanneer er voldoende aanbieders zijn,
zodat er echte keuzevrijheid bestaat. Consumenten beslissen zelf in welke mate ze goederen of
diensten willen kopen, afhankelijk van het prijs- en kwaliteitsniveau.
De markt stuurt niet bewust, maar creëert een situatie waarin burgers en bedrijven hun activiteiten
spontaan op elkaar afstemmen. De overheid grijpt daarbij niet rechtstreeks in, maar waakt over een
eerlijke en goed werkende markt. Als er een goed evenwicht is tussen vragen en aanbieders dan werkt
dat goed.
_ Voorbeeld oprichting internet: Bij de introductie van de telefoon richtte de overheid zelf een
bedrijf op en legde alle telefoonlijnen aan. Bij de opkomst van het internet gebeurde dat
anders: toen liet de overheid het werk over aan privébedrijven, zoals Proximus en Telenet.
2.3 Waarom is dan overheidssturing nodig?
Marktwerking wordt beschouwd als de meest efficiënte vorm van sturing. De andere twee vormen
zijn minder interessant en functioneren minder goed. Marktwerking werkt echter alleen wanneer de
macht voldoende verdeeld is. Volgens de welvaartstheorie zijn er vijf redenen waarom de overheid
toch beleid moet voeren, ondanks de efficiëntie van de markt:
REDEN 1: Preventie van monopolies en kartels
Problemen van de markt
Een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerende markt is dat er voldoende aanbieders zijn.
Wanneer er monopolies of marktkartels ontstaan, wordt de consumentensoevereiniteit aangetast. Dit
leidt vaak tot hogere prijzenen/of slechtere kwaliteit van producten en diensten.
De overheid kan hiertegen optreden door anti-kartelwetgeving in te voeren en toezicht te houden op
fusies en overnames. Een goed voorbeeld hiervan zijn de maatregelen en controles van de Europese
Commissie en het Europees Hof van Justitie.
3
,Problemen van overheidssturing
- Dubbelhartigheid van overheid: Beginsel van vrije mededinging versus tewerkstelling. Dat
betekent dat bedrijven vrij met elkaar moeten kunnen concurreren zonder dat de overheid
ingrijpt. Aan de andere kant willen overheden ook tewerkstelling behouden of bevorderen.
_ Voorbeeld nationale luchtvaartmaatschappijen: Volgens de regels van de vrije markt
zouden slecht presterende bedrijven failliet mogen gaan, maar om banen te redden
en economische stabiliteit te behouden, greep de overheid in corona in met subsidies
of steunmaatregelen.
- Machteloosheid van overheden tegen multinationals: De machteloosheid van overheden
tegenover multinationals betekent dat nationale regeringen vaak te weinig invloed hebben op
grote internationale bedrijven.
_ Voorbeeld Belgische regering tegenover Electrabel: Electrabel dat maakt deel uit van
de Suez-groep. Hoewel Electrabel actief is in België en een grote invloed heeft op
de energievoorziening en prijzen, ligt de beslissingsmacht grotendeels bij het
internationale moederbedrijf. Daardoor kan de Belgische overheid maar beperkt
ingrijpen in hun beleid of beslissingen, bijvoorbeeld bij prijszetting, investeringen of
sluiting van centrales. Dit toont hoe multinationals vaak sterker staan dan nationale
overheden op economisch vlak.
REDEN 2: Productie van collectieve goederen
Beperkingen van de markt
Collectieve goederen zijn goederen die, zodra ze zijn geproduceerd, door iedereen gebruikt kunnen
worden, ongeacht of iemand eraan heeft bijgedragen of niet. Voorbeelden zijn openbare verlichting,
wegen, veiligheid of schone lucht. Omdat iedereen ervan kan profiteren, ontstaat het free-rider
probleem: sommige mensen gebruiken het goed, maar betalen er niet aan mee.
Dit idee sluit aan bij Hardin’s “Tragedy of the Commons” (1967). In dat voorbeeld hadden meerdere
boeren gemeenschappelijke grond. Omdat iedereen de grond vrij mocht gebruiken, probeerde elke
boer zoveel mogelijk vee te laten grazen. Uiteindelijk raakte de grond over begraasd en uitgeput,
waardoor iedereen verloor.
Economisch gezien zijn collectieve goederen niet aantrekkelijk voor bedrijven, omdat ze er geen
winst mee kunnen maken. Daarom legt de overheid belastingen op aan alle burgers om de productie
en het onderhoud van deze goederen te financieren. Zo zorgt de overheid ervoor dat deze
basisvoorzieningen voor iedereen beschikbaar blijven.
Problemen van overheidssturing
- Er zijn weinig zuivere collectieve goederen
- Semi-collectieve goederen: openbaar vervoer
4
, - De overheid richt soms monopolies op, bijvoorbeeld staatsbedrijven, om collectieve goederen
aan te bieden, zoals elektriciteit, water of openbaar vervoer. Omdat er geen concurrentie is,
werken deze bedrijven vaak minder efficiënt. Toch worden ze in stand gehouden omdat
ze belangrijke diensten leveren die voor iedereen toegankelijk moeten blijven.
_ Privatiseren van collectieve goederen: Een bekend voorbeeld is de privatisering van
de treinen in het Verenigd Koninkrijk. Daar werden de spoorwegen opgedeeld en
overgenomen door verschillende private maatschappijen. De grote spoorlijnen, die
veel gebruikt werden, bleven relatief goedkoop en rendabel. De minder populaire
bestemmingen werden echter veel duurder, omdat bedrijven vooral winst wilden
maken en minder rendabele lijnen niet interessant vonden.
REDEN 3: Regulering van externe effecten
Beperkingen van de markt
Wanneer kleding aan zeer lage prijzen wordt aangeboden, gaat dat vaak ten koste van het milieu en
leidt het tot uitbuiting van arbeiders in lageloonlanden. Dit heeft een negatieve invloed op het klimaat
en op de sociale rechtvaardigheid. Om dit tegen te gaan, moet de overheid milieuwetgeving
en arbeidswetgeving invoeren.
Problemen van overheidssturing
- Verhoging van de kosten
- Verzwakking van de concurrentiepositie
- Bureaucratisering en gebrek aan coördinatie
REDEN 4: Beheersing van bemoeigoederen
Beperkingen van de markt
Er zijn twee soorten bemoeigoederen: Merit goods en demerit goods.
- Merit goods zijn goederen die wel door de markt worden geproduceerd, maar die de overheid
belangrijk vindt voor het algemeen welzijn. Daarom wil de overheid ze voor een breder
publiek toegankelijk maken, bijvoorbeeld door subsidies of lage prijzen. Een voorbeeld is
cultuur (zoals musea of theater).
- Demerit goods zijn het tegenovergestelde. Dit zijn goederen die de markt goedkoop en
gemakkelijk aanbiedt, maar die ongewenste effecten hebben op de samenleving, zoals
gezondheidsproblemen of verslaving. De overheid probeert deze juist minder toegankelijk te
maken, bijvoorbeeld door accijnzen, verbod op reclame of leeftijdsbeperkingen. Voorbeelden
hiervan zijn tabak en alcohol.
5
,Problemen van overheidssturing
- Overheidsinterventie op bemoeigoederen: Overheidsingrijpen bij bemoeigoederen (merit
en demerit goods) is altijd een politieke keuze. Dit betekent dat beslissingen erover
onvoorspelbaar kunnen zijn, omdat ze afhangen van politieke verschuivingen en de invloed
van lobbygroepen.
- Burgers reageren op beleid: Daarnaast reageren burgers op het gevoerde beleid, wat
soms contraproductief kan uitpakken. Wanneer regels te streng zijn, proberen mensen ze
te omzeilen of overtreden.
REDEN 5: Compenseren van verdelingseffecten
Beperkingen van de markt
De markt zorgt vaak voor maatschappelijke ongelijkheden, omdat niet iedereen over dezelfde kansen,
middelen of capaciteiten beschikt om succesvol te zijn. Om deze oneerlijke verdeling te compenseren,
grijpt de overheid in met herverdelingsbeleid. Op 3 manieren:
- Een progressief belastingstelsel: Mensen met een hoger inkomen betalen meer belastingen.
- Een kwalitatief hoogstaand openbaar onderwijsstelsel: Iedereen krijgt gelijke
onderwijskansen.
- Sociale zekerheid: Biedt steun aan wie het nodig heeft.
Zo probeert de overheid de scheve verdelingseffecten van de markt recht te trekken en meer
gelijkheid in de samenleving te bevorderen.
Problemen van overheidssturing
Er ontstaat steeds meer verzet van de middenklasse tegen het progressieve belastingstelsel, omdat zij
vaak het gevoel hebben meer te betalen dan ze terugkrijgen. Hierdoor ontstaat het risico op
het Mattheüseffect: mensen die het het meeste nodig hebben, profiteren het minst van de voordelen,
terwijl mensen met meer middelen er juist meer voordeel uit halen.
_ Voorbeeld is de subsidie voor dakisolatie: die is in principe bedoeld om duurzaamheid te
stimuleren, maar vooral mensen met voldoende geld om hun huis te renoveren kunnen er
gebruik van maken. Wie dat niet kan betalen, mist het voordeel.
3. Wat is beleid?
Veel definities, de kernonderdelen van de definities zijn belangrijk. Het zijn de gemeenschappelijke
elementen over de definitie van beleid:
- Actoren: middenveld, overheid
- Beleidsinhoud: doelen, middelen en tijdskeuzes
6
, - Context: beperkt capaciteit van de overheid
- Beleidsproces: het hele proces van beleid (stemming, uitvoering, evaluatie, etc.)
Het is een complex begrip met een dynamisch proces, waarbij verschillende invalshoeken worden
bekeken. Er is nood aan een volwaardige beleidswetenschap om de inhoud, structuur en effecten van
het beleid op wetenschappelijke wijze te analyseren.
4. Geschiedenis van beleidswetenschap
Oud Griekenland
De Oude Grieken waren de eersten die wetenschappelijk nadachten over politiek en macht. Ze
probeerden te begrijpen hoe samenlevingen bestuurd moesten worden en wat goed leiderschap
inhield. Socrates beschouwde politiek als een vak, iets wat men moest leren en doordacht uitoefenen,
niet zomaar iets wat iedereen vanzelf kon. Er zijn 3 manieren van denken:
- Ambachtelijk denken
- Filosofisch denken
- Politiek denken: Combinatie van ambachtelijk en filosofisch denken
19de eeuw
In de 19de eeuw ontstonden veel nieuwe wetenschappelijke disciplines. De eerste denkers over
beleid, Wilson en Weber, ontwikkelden daarbij een gelijkaardige visie op hoe beleid moest worden
begrepen en uitgevoerd.
Woodrow Wilson
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen politiek en beleid, met als achtergrond het Amerikaanse
Spoils System. In dat systeem werd, telkens wanneer er een nieuwe machthebber aantrad, het
volledige ambtenarenapparaat vervangen. Hierdoor kreeg de politiek te veel invloed op de
ambtenarij. Om dat te voorkomen, pleitten denkers ervoor om het overheidsbeleid te baseren op
neutrale en wetenschappelijke principes. Zo moest er een duidelijke scheiding komen tussen politieke
beslissingen en de uitvoering door ambtenaren.
Max Weber
Bureaucratie wordt gezien als het ideale organisatiemodel. De achtergrond ligt in het Beamtentum,
het ambtenarenstelsel dat uitgaat van professionaliteit en plichtsbesef. De bureaucratie kent
een hiërarchische opbouw van de administratie, gebaseerd op een rationele taakverdeling: iedereen
heeft een duidelijke functie en verantwoordelijkheid.
Toch wordt de strikte scheiding tussen politiek en bestuur (de dichotomie) beschouwd als onhoudbaar
en onwenselijk, omdat beleid en uitvoering in de praktijk altijd met elkaar verweven zijn.
7
, Na WOII
Na de Tweede Wereldoorlog vonden er twee belangrijke evoluties plaats:
- Wetenschappelijke disciplines dienstbaar aan beleid: Wetenschap moest bijdragen aan het
verbeteren van de samenleving en tegelijk zorgen voor legitimatie van overheidsbeslissingen.
- Postmoderne samenleving: Er is sprake van professionalisering binnen zowel het beleid als
het bestuur.
Volgens Lerner en Laswell (1951), in hun werk The Policy Sciences, ontstond in die periode de
beleidswetenschap als een zelfstandige discipline. Zij zagen een bemiddelende rol voor deze
wetenschap tussen de politiek en de academische wereld. De policy sciences houden zich zowel
bezig met kennis over beleid (analyseren en verklaren) als met kennis binnen beleid (praktisch
toepassen in besluitvorming).
5. Wat is beleidswetenschap?
Kennis in beleid
Kennis in beleid verwijst naar het beschikbaar stellen van wetenschappelijke inzichten en
onderzoeksresultaten om het beleid te ondersteunen en te verbeteren. Deze kennis kan betrekking
hebben op drie aspecten:
- Feitelijke stand van zaken: Wat er werkelijk aan de hand is in de samenleving.
- Finale samenhangen: Welke oorzaken en gevolgen met elkaar verbonden zijn.
- Normatieve uitgangspunten: Welke waarden en doelstellingen richting geven aan het beleid.
Kennis van beleid
Kennis van beleid verwijst naar het wetenschappelijk onderzoek naar hoe beleid tot stand komt, wordt
uitgevoerd en geëvalueerd. Het gaat hierbij niet om de inhoud van het beleid zelf, maar om inzicht in
het verloop van beleidsprocessen, dus hoe beslissingen worden genomen, welke actoren betrokken
zijn en hoe het beleid in de praktijk vorm krijgt.
Hoofdeigenschappen van de beleidswetenschap
- Contextualiteit: maatschappelijke en politieke context
- Probleemgerichtheid: oplossing voor maatschappelijke problemen
- Verschillende perspectieven: aspecten van zelfde realiteit
- Multidisciplinariteit: toepassing op politieke processen
8
INHOUDSOPGAVE
DEEL 1: INLEIDING EN DEFINIËRING 1
HOOFDSTUK 1: WAT IS BELEIDSWETENSCHAP? 1
1. GESCHIEDENIS VAN HET WOORD ‘BELEID’ 1
2. NOOD AAN OVERHEIDSBELEID 2
3. WAT IS BELEID? 6
4. GESCHIEDENIS VAN BELEIDSWETENSCHAP 7
5. WAT IS BELEIDSWETENSCHAP? 8
DEEL 2: ELEMENTAIRE BOUWSTEEN VOOR BELEIDSANALYSE 10
HOOFDSTUK 2: DE BELEIDSINHOUD 11
1. TYPOLOGIE VAN PROBLEMEN 11
2. ONDERDELEN VAN BELEID 12
3. STRUCTUUR VAN BELEID 14
HOOFDSTUK 3: DE BELEIDSCONTEXT 16
1. ALGEMEEN KADER 16
2. DE MEERVOUDIGE CONTEXT VAN BELEID 16
3. BELEID EN OMGEVING: CONTEXTFACTOREN 19
HOOFDSTUK 4: DE BELEIDSACTOREN 20
1. DEFINITIE VAN BELEIDSACTOR 20
2. INDIVIDUELE EN SAMENGESTELDE ACTOREN 21
3. BELANGRIJKE ACTOREN IN HET BELEIDSPROCES 24
4. BELEIDSARENA’S 28
HOOFDSTUK 5: HET BELEIDSPROCES 35
1. DEFINITIE EN ONDERDELEN VAN HET BELEIDSPROCES 35
2. FASE 1: AGENDAVORMING OF AGENDASETTING (!) 36
3. FASE 2: BELEIDSVOORBEREIDING 40
4. FASE 3: BELEIDSBEPALING 43
5. FASE 4: DE UITVOERING VAN OVERHEIDSBELEID 44
6. FASE 5: DE NALEVING EN HANDHAVING VAN BELEID 48
7. FASE 6: EVALUATIE VAN BELEID 49
DEEL 3: THEORETISCHE PERSPECTIEVEN OP BELEID 51
HOOFDSTUK 6: NORMATIEVE THEORIEËN 52
1. RATIONAL CHOICE THEORY 52
2. PUBLIC CHOICE THEORY 57
HOOFDSTUK 7: DESCRIPTIEVE THEORIE 61
1. BOUNDED RATIONALITY 61
2. PROSPECT THEORY 65
3. HEURISTIEKEN 68
,HOOFDSTUK 8: BESTUURSKUNDIGE BENADERINGEN 70
1. INCREMENTALISME OF ‘MUDDING THROUGH ‘ 70
2. MIXED SCANNING 72
3. GARBAGE CAN 75
HOOFDSTUK 9: POLITIEKE THEORIEËN 79
1. INLEIDING: EEN BREDE WAAIER 79
2. HET POLITIEKE ARENAMODEL 79
3. ESSENCE OF DECISION 80
4. NIEUW INSTITUTIONALISME 84
5. NETWERKTHEORIEËN 86
6. POLIHEURISTIC THEORY 89
VOORBEELD EXAMENVRAGEN 91
STRUCTUUR VAN HET EXAMEN 92
, Deel 1: Inleiding en definiëring
HOOFDSTUK 1: Wat is beleidswetenschap?
1. Geschiedenis van het woord ‘beleid’
Beleid komt van het middeleeuwse werkwoord ‘beleiden’. Beleiden wil zeggen aanvoeren. Een
beleider is een aanstoker, een aanvoerder, iemand die den stoot aan iets geeft. Beleid heeft een zeer
brede betekenis: regering, manier van doen, bevelvoering en bedachtzaamheid.
In de 19de eeuw verliest het woord aan betekenis en betekent het enkel nog ‘bedachtzaam’. In de 20ste
en 21ste eeuw krijgt het echter opnieuw aandacht en wordt het herontdekt. ‘Beleid’ vormt een contrast
met ‘politiek’: politiek verwijst naar de handelswijze van een staatsman en heeft een eerder partijdig
en manipulatief karakter, terwijl beleid neutraler is. Daarnaast kan men ook spreken van een derde
term, ‘bestuur’, die nog neutraler wordt beschouwd dan beleid.
Er zijn twee evoluties die het woord ‘beleid’ weer doen heropleven:
- Evolutie nomocratie naar teleocratie: In een nomocratie hoeft de overheid weinig in te
grijpen en ligt de centrale macht bij het parlement. Dit wordt gezien als een liberale
rechtsstaat, waarin men regeert op basis van wetten. In een teleocratie daarentegen streeft men
naar bepaalde doelen, waarvoor iemand initiatief moet nemen om die te realiseren. De macht
verschuift daarbij naar de regering. Dit systeem is vergelijkbaar met een sociale
verzorgingsstaat, waarin men regeert op basis van doelstellingen in plaats van louter wetten.
Het beleid krijgt hierin een grotere rol: het sturende aspect van de overheid wordt belangrijker
dan de wet zelf.
- Paradox van de moderne samenleving: Er zijn twee tegengestelde ontwikkelingen
zichtbaar.
_ De eerste trend is sociale atomisering: Mensen voelen zich minder verbonden met
een groter geheel. In de Belgische context betekent dit ontzuiling, de traditionele
sociale verbanden verdwijnen, en de samenleving wordt individualistischer.
_ De tweede trend is de gegeneraliseerde afhankelijkheid: Onze samenleving is
complexer geworden, waardoor er meer regels en structuren nodig zijn om alles te
sturen. Tegelijk vragen mensen zich af waarom ze al die regels nog moeten volgen.
Omdat er hierdoor een ontbrekend element ontstaat, neemt de overheid meer initiatief
via beleid om samenhang te bewaren. Zo is beleid belangrijker geworden als middel
om de samenleving bijeen te houden.
[ Er ontstaat zo een ruimte voor de overheid als beleider van de samenleving.
1
, 2. Nood aan overheidsbeleid
2.1 Sturing door de overheid
Twee doelen:
- Chaos vermijden en de samenleving organiseren
- Maatschappelijke veranderingen teweegbrengen: Ze willen verder gaan dan de
nachtwakersstaat: in plaats van enkel toezicht te houden, willen ze actief richting geven aan
de samenleving en bepaalde doelen nastreven.
2.2 Alternatieve sturingsvormen
EERSTE STURINGSVORM: Maatschappelijke zelfsturing
Wanneer er een probleem in de samenleving ontstaat, houdt de overheid zich afzijdig. In dat geval
zijn het burgers, bedrijven en organisaties die het probleem proberen op te lossen. Zij beschikken
over belangrijke middelen en financiële middelen, maar hebben niet de bevoegdheid om regels op te
stellen.
_ Voorbeeld oprichting van ziekenhuizen: De overheid deed niets aan de gezondheid van de
mensen. Het is de katholieke zuil die gasthuizen ging oprichten om voor mensen te gaan
zorgen.
Elke samenleving streeft naar 4 dingen (Stone):
- Zekerheid
- Veiligheid
- Efficiëntie
- Rechtvaardige gelijkheid
3 voorwaarden voor maatschappelijke zelfsturing (Stone):
- Profijt door deelnemen: Zelfsturing draagt uiteindelijk bij aan meer zekerheid, veiligheid,
efficiëntie en gelijkheid. Wie deelneemt aan de samenleving, moet daarbij meebewegen en
vooruitgaan met die samenleving.
- Gemeenschap is instaat om free riders uit te sluiten: Mensen uitsluiten die profiteren van
de voordelen, maar die zelf niets doen.
- Handelingen die voortkomen uit maatschappelijke zelfsturing blijven binnen de
wettelijke grenzen: Er zijn daarbij geen externe effecten die het duurzame karakter van de
gemeenschap in gevaar brengen, waardoor overheidsingrijpen niet nodig is.
2
,TWEEDE STURINGSVORM: Sturing in wisselwerking tussen overheid en middenveld
Het gaat om mensen die zich organiseren om invloed uit te oefenen en bepaalde doelen te bereiken,
maar zonder dat ze deel uitmaken van de overheid. De belangen van de overheid en het middenveld
kunnen soms overeenkomen. De overheid beschikt over geld en wetgevende macht, terwijl het
middenveld sterke netwerken en steun van ledenheeft. In dat geval kan de overheid financiële steun
geven en bepaalde accenten leggen, terwijl het middenveld het beleid uitvoert. Dit werkt echter
alleen wanneer beide partijen dezelfde belangen nastreven.
DERDE STURINGSVORM: Sturing door de markt
Sturing door de markt betekent dat maatschappelijke problemen worden opgelost via marktprikkels
en concurrentie. De markt kan echter alleen goed functioneren wanneer er voldoende aanbieders zijn,
zodat er echte keuzevrijheid bestaat. Consumenten beslissen zelf in welke mate ze goederen of
diensten willen kopen, afhankelijk van het prijs- en kwaliteitsniveau.
De markt stuurt niet bewust, maar creëert een situatie waarin burgers en bedrijven hun activiteiten
spontaan op elkaar afstemmen. De overheid grijpt daarbij niet rechtstreeks in, maar waakt over een
eerlijke en goed werkende markt. Als er een goed evenwicht is tussen vragen en aanbieders dan werkt
dat goed.
_ Voorbeeld oprichting internet: Bij de introductie van de telefoon richtte de overheid zelf een
bedrijf op en legde alle telefoonlijnen aan. Bij de opkomst van het internet gebeurde dat
anders: toen liet de overheid het werk over aan privébedrijven, zoals Proximus en Telenet.
2.3 Waarom is dan overheidssturing nodig?
Marktwerking wordt beschouwd als de meest efficiënte vorm van sturing. De andere twee vormen
zijn minder interessant en functioneren minder goed. Marktwerking werkt echter alleen wanneer de
macht voldoende verdeeld is. Volgens de welvaartstheorie zijn er vijf redenen waarom de overheid
toch beleid moet voeren, ondanks de efficiëntie van de markt:
REDEN 1: Preventie van monopolies en kartels
Problemen van de markt
Een belangrijke voorwaarde voor een goed functionerende markt is dat er voldoende aanbieders zijn.
Wanneer er monopolies of marktkartels ontstaan, wordt de consumentensoevereiniteit aangetast. Dit
leidt vaak tot hogere prijzenen/of slechtere kwaliteit van producten en diensten.
De overheid kan hiertegen optreden door anti-kartelwetgeving in te voeren en toezicht te houden op
fusies en overnames. Een goed voorbeeld hiervan zijn de maatregelen en controles van de Europese
Commissie en het Europees Hof van Justitie.
3
,Problemen van overheidssturing
- Dubbelhartigheid van overheid: Beginsel van vrije mededinging versus tewerkstelling. Dat
betekent dat bedrijven vrij met elkaar moeten kunnen concurreren zonder dat de overheid
ingrijpt. Aan de andere kant willen overheden ook tewerkstelling behouden of bevorderen.
_ Voorbeeld nationale luchtvaartmaatschappijen: Volgens de regels van de vrije markt
zouden slecht presterende bedrijven failliet mogen gaan, maar om banen te redden
en economische stabiliteit te behouden, greep de overheid in corona in met subsidies
of steunmaatregelen.
- Machteloosheid van overheden tegen multinationals: De machteloosheid van overheden
tegenover multinationals betekent dat nationale regeringen vaak te weinig invloed hebben op
grote internationale bedrijven.
_ Voorbeeld Belgische regering tegenover Electrabel: Electrabel dat maakt deel uit van
de Suez-groep. Hoewel Electrabel actief is in België en een grote invloed heeft op
de energievoorziening en prijzen, ligt de beslissingsmacht grotendeels bij het
internationale moederbedrijf. Daardoor kan de Belgische overheid maar beperkt
ingrijpen in hun beleid of beslissingen, bijvoorbeeld bij prijszetting, investeringen of
sluiting van centrales. Dit toont hoe multinationals vaak sterker staan dan nationale
overheden op economisch vlak.
REDEN 2: Productie van collectieve goederen
Beperkingen van de markt
Collectieve goederen zijn goederen die, zodra ze zijn geproduceerd, door iedereen gebruikt kunnen
worden, ongeacht of iemand eraan heeft bijgedragen of niet. Voorbeelden zijn openbare verlichting,
wegen, veiligheid of schone lucht. Omdat iedereen ervan kan profiteren, ontstaat het free-rider
probleem: sommige mensen gebruiken het goed, maar betalen er niet aan mee.
Dit idee sluit aan bij Hardin’s “Tragedy of the Commons” (1967). In dat voorbeeld hadden meerdere
boeren gemeenschappelijke grond. Omdat iedereen de grond vrij mocht gebruiken, probeerde elke
boer zoveel mogelijk vee te laten grazen. Uiteindelijk raakte de grond over begraasd en uitgeput,
waardoor iedereen verloor.
Economisch gezien zijn collectieve goederen niet aantrekkelijk voor bedrijven, omdat ze er geen
winst mee kunnen maken. Daarom legt de overheid belastingen op aan alle burgers om de productie
en het onderhoud van deze goederen te financieren. Zo zorgt de overheid ervoor dat deze
basisvoorzieningen voor iedereen beschikbaar blijven.
Problemen van overheidssturing
- Er zijn weinig zuivere collectieve goederen
- Semi-collectieve goederen: openbaar vervoer
4
, - De overheid richt soms monopolies op, bijvoorbeeld staatsbedrijven, om collectieve goederen
aan te bieden, zoals elektriciteit, water of openbaar vervoer. Omdat er geen concurrentie is,
werken deze bedrijven vaak minder efficiënt. Toch worden ze in stand gehouden omdat
ze belangrijke diensten leveren die voor iedereen toegankelijk moeten blijven.
_ Privatiseren van collectieve goederen: Een bekend voorbeeld is de privatisering van
de treinen in het Verenigd Koninkrijk. Daar werden de spoorwegen opgedeeld en
overgenomen door verschillende private maatschappijen. De grote spoorlijnen, die
veel gebruikt werden, bleven relatief goedkoop en rendabel. De minder populaire
bestemmingen werden echter veel duurder, omdat bedrijven vooral winst wilden
maken en minder rendabele lijnen niet interessant vonden.
REDEN 3: Regulering van externe effecten
Beperkingen van de markt
Wanneer kleding aan zeer lage prijzen wordt aangeboden, gaat dat vaak ten koste van het milieu en
leidt het tot uitbuiting van arbeiders in lageloonlanden. Dit heeft een negatieve invloed op het klimaat
en op de sociale rechtvaardigheid. Om dit tegen te gaan, moet de overheid milieuwetgeving
en arbeidswetgeving invoeren.
Problemen van overheidssturing
- Verhoging van de kosten
- Verzwakking van de concurrentiepositie
- Bureaucratisering en gebrek aan coördinatie
REDEN 4: Beheersing van bemoeigoederen
Beperkingen van de markt
Er zijn twee soorten bemoeigoederen: Merit goods en demerit goods.
- Merit goods zijn goederen die wel door de markt worden geproduceerd, maar die de overheid
belangrijk vindt voor het algemeen welzijn. Daarom wil de overheid ze voor een breder
publiek toegankelijk maken, bijvoorbeeld door subsidies of lage prijzen. Een voorbeeld is
cultuur (zoals musea of theater).
- Demerit goods zijn het tegenovergestelde. Dit zijn goederen die de markt goedkoop en
gemakkelijk aanbiedt, maar die ongewenste effecten hebben op de samenleving, zoals
gezondheidsproblemen of verslaving. De overheid probeert deze juist minder toegankelijk te
maken, bijvoorbeeld door accijnzen, verbod op reclame of leeftijdsbeperkingen. Voorbeelden
hiervan zijn tabak en alcohol.
5
,Problemen van overheidssturing
- Overheidsinterventie op bemoeigoederen: Overheidsingrijpen bij bemoeigoederen (merit
en demerit goods) is altijd een politieke keuze. Dit betekent dat beslissingen erover
onvoorspelbaar kunnen zijn, omdat ze afhangen van politieke verschuivingen en de invloed
van lobbygroepen.
- Burgers reageren op beleid: Daarnaast reageren burgers op het gevoerde beleid, wat
soms contraproductief kan uitpakken. Wanneer regels te streng zijn, proberen mensen ze
te omzeilen of overtreden.
REDEN 5: Compenseren van verdelingseffecten
Beperkingen van de markt
De markt zorgt vaak voor maatschappelijke ongelijkheden, omdat niet iedereen over dezelfde kansen,
middelen of capaciteiten beschikt om succesvol te zijn. Om deze oneerlijke verdeling te compenseren,
grijpt de overheid in met herverdelingsbeleid. Op 3 manieren:
- Een progressief belastingstelsel: Mensen met een hoger inkomen betalen meer belastingen.
- Een kwalitatief hoogstaand openbaar onderwijsstelsel: Iedereen krijgt gelijke
onderwijskansen.
- Sociale zekerheid: Biedt steun aan wie het nodig heeft.
Zo probeert de overheid de scheve verdelingseffecten van de markt recht te trekken en meer
gelijkheid in de samenleving te bevorderen.
Problemen van overheidssturing
Er ontstaat steeds meer verzet van de middenklasse tegen het progressieve belastingstelsel, omdat zij
vaak het gevoel hebben meer te betalen dan ze terugkrijgen. Hierdoor ontstaat het risico op
het Mattheüseffect: mensen die het het meeste nodig hebben, profiteren het minst van de voordelen,
terwijl mensen met meer middelen er juist meer voordeel uit halen.
_ Voorbeeld is de subsidie voor dakisolatie: die is in principe bedoeld om duurzaamheid te
stimuleren, maar vooral mensen met voldoende geld om hun huis te renoveren kunnen er
gebruik van maken. Wie dat niet kan betalen, mist het voordeel.
3. Wat is beleid?
Veel definities, de kernonderdelen van de definities zijn belangrijk. Het zijn de gemeenschappelijke
elementen over de definitie van beleid:
- Actoren: middenveld, overheid
- Beleidsinhoud: doelen, middelen en tijdskeuzes
6
, - Context: beperkt capaciteit van de overheid
- Beleidsproces: het hele proces van beleid (stemming, uitvoering, evaluatie, etc.)
Het is een complex begrip met een dynamisch proces, waarbij verschillende invalshoeken worden
bekeken. Er is nood aan een volwaardige beleidswetenschap om de inhoud, structuur en effecten van
het beleid op wetenschappelijke wijze te analyseren.
4. Geschiedenis van beleidswetenschap
Oud Griekenland
De Oude Grieken waren de eersten die wetenschappelijk nadachten over politiek en macht. Ze
probeerden te begrijpen hoe samenlevingen bestuurd moesten worden en wat goed leiderschap
inhield. Socrates beschouwde politiek als een vak, iets wat men moest leren en doordacht uitoefenen,
niet zomaar iets wat iedereen vanzelf kon. Er zijn 3 manieren van denken:
- Ambachtelijk denken
- Filosofisch denken
- Politiek denken: Combinatie van ambachtelijk en filosofisch denken
19de eeuw
In de 19de eeuw ontstonden veel nieuwe wetenschappelijke disciplines. De eerste denkers over
beleid, Wilson en Weber, ontwikkelden daarbij een gelijkaardige visie op hoe beleid moest worden
begrepen en uitgevoerd.
Woodrow Wilson
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen politiek en beleid, met als achtergrond het Amerikaanse
Spoils System. In dat systeem werd, telkens wanneer er een nieuwe machthebber aantrad, het
volledige ambtenarenapparaat vervangen. Hierdoor kreeg de politiek te veel invloed op de
ambtenarij. Om dat te voorkomen, pleitten denkers ervoor om het overheidsbeleid te baseren op
neutrale en wetenschappelijke principes. Zo moest er een duidelijke scheiding komen tussen politieke
beslissingen en de uitvoering door ambtenaren.
Max Weber
Bureaucratie wordt gezien als het ideale organisatiemodel. De achtergrond ligt in het Beamtentum,
het ambtenarenstelsel dat uitgaat van professionaliteit en plichtsbesef. De bureaucratie kent
een hiërarchische opbouw van de administratie, gebaseerd op een rationele taakverdeling: iedereen
heeft een duidelijke functie en verantwoordelijkheid.
Toch wordt de strikte scheiding tussen politiek en bestuur (de dichotomie) beschouwd als onhoudbaar
en onwenselijk, omdat beleid en uitvoering in de praktijk altijd met elkaar verweven zijn.
7
, Na WOII
Na de Tweede Wereldoorlog vonden er twee belangrijke evoluties plaats:
- Wetenschappelijke disciplines dienstbaar aan beleid: Wetenschap moest bijdragen aan het
verbeteren van de samenleving en tegelijk zorgen voor legitimatie van overheidsbeslissingen.
- Postmoderne samenleving: Er is sprake van professionalisering binnen zowel het beleid als
het bestuur.
Volgens Lerner en Laswell (1951), in hun werk The Policy Sciences, ontstond in die periode de
beleidswetenschap als een zelfstandige discipline. Zij zagen een bemiddelende rol voor deze
wetenschap tussen de politiek en de academische wereld. De policy sciences houden zich zowel
bezig met kennis over beleid (analyseren en verklaren) als met kennis binnen beleid (praktisch
toepassen in besluitvorming).
5. Wat is beleidswetenschap?
Kennis in beleid
Kennis in beleid verwijst naar het beschikbaar stellen van wetenschappelijke inzichten en
onderzoeksresultaten om het beleid te ondersteunen en te verbeteren. Deze kennis kan betrekking
hebben op drie aspecten:
- Feitelijke stand van zaken: Wat er werkelijk aan de hand is in de samenleving.
- Finale samenhangen: Welke oorzaken en gevolgen met elkaar verbonden zijn.
- Normatieve uitgangspunten: Welke waarden en doelstellingen richting geven aan het beleid.
Kennis van beleid
Kennis van beleid verwijst naar het wetenschappelijk onderzoek naar hoe beleid tot stand komt, wordt
uitgevoerd en geëvalueerd. Het gaat hierbij niet om de inhoud van het beleid zelf, maar om inzicht in
het verloop van beleidsprocessen, dus hoe beslissingen worden genomen, welke actoren betrokken
zijn en hoe het beleid in de praktijk vorm krijgt.
Hoofdeigenschappen van de beleidswetenschap
- Contextualiteit: maatschappelijke en politieke context
- Probleemgerichtheid: oplossing voor maatschappelijke problemen
- Verschillende perspectieven: aspecten van zelfde realiteit
- Multidisciplinariteit: toepassing op politieke processen
8
