SAMENVATTING LOKAAL BESTUUR, SCHAAP – LOKAAL EN REGIONAAL
BESTUUR
Inhoud
Lokaal bestuur.................................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1 – Inleiding.................................................................................................2
Hoofdstuk 2 – Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie ...................3
Hoofdstuk 3 – Burgers en de lokale democratie.......................................................6
Hoofdstuk 4 – Raad, college en wethouders..............................................................9
Hoofdstuk 5 – De burgemeester...............................................................................11
Hoofdstuk 6 – (Inter)gemeentelijk beleidsproces...................................................13
Hoofdstuk 7 – De ambtelijke en fi nanciële organisatie ..........................................16
Hoofdstuk 8 – Besturen in grote en kleine gemeenten..........................................19
Hoofdstuk 9 – Decentralisatie en centralisatie.......................................................22
Hoofdstuk 10 – Reorganisatie: naar grotere en kleinere schalen.........................23
LOKAAL BESTUUR
1
, HOOFDSTUK 1 – INLEIDING
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
Zes kenmerken van een gemeente(bestuur)
1. De gemeente heeft de jurisdictie over een specifiek gebied; de gemeente beschikt
over publiekrechtelijke bevoegdheden. Regels en verordeningen van een
gemeente gelden voor alle burgers die zich binnen de grenzen van dit gebied
bevinden.
2. Gemeente is ondergeschikt aan een hogere autoriteit; provinciale en het
rijksbestuur. De gemeente moet binnen de grenzen van hogere wet- en
regelgeving blijven.
3. Bestuur van de gemeente is democratisch gelegitimeerd door middel van
verkiezingen.
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen.
5. De gemeente heeft een ‘open huishouding’; het gemeentelijke takenpakket is in
principe onbeperkt. Dit onderscheidt het gemeentebestuur van het waterschap,
waarvan de taken nadrukkelijk zijn omschreven. Alleen het Rijk, provincies en
gemeenten hebben open huishouding, hierdoor zijn deze bestuurslagen bij uitstek
geschikt om te komen tot integrerend bestuur, waarin de verschillende terreinen
van overheidszorg op elkaar zijn afgestemd en de verschillende belangen zijn
afgewogen.
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en territoriaal kleinste overheidslaag.
Van alle vormen van bestuur voldoet alleen het gemeentelijke bestuur aan deze zes
vereisten. De provincie aan alles behalve het laatste. Waterschap niet aan het vijfde en
amper aan de derde.
1.2 Lokaal bestuur: zelfbestuur en medebestuur
De gemeente is altijd de territoriaal kleinste overheidslaag. Gemeenten voeren veelal
rijksbeleid uit. Veel dingen uit de nationale wetgeving moeten worden aangevraagd bij de
gemeente.
De taakverdeling over de bestuurslagen is niet altijd helder; sommige taken worden
gedeeld door de gemeentelijke en nationale overheid. Zo wordt rijksbeleid vaak
uitgevoerd door gemeenten, doordat het efficiënter en effectiever is om rijksbeleid lokaal
uit te voeren. MAAR: naarmate gemeenten meer vrijheid van handelen hebben, zal de
kans groter worden dat zij een eigen beleid gaan voeren dat afwijkt van de bedoelingen
van de nationale wetgever. En het kan leiden tot lokale verschillen in beleid.
Gemeenten voeren veel taken ook uit in samenwerking met andere gemeenten.
Gemeentebestuur kent dus zelfbestuur (van en door de lokale gemeenschap) als
medebestuur (samen met provinciale en nationale overheden, vaak met andere
gemeenten).
Je hebt:
- Gemeente als het bestuur van de gemeenschap.
- Gemeente als dienstverlener.
Voor de uitvoering van beide soorten taken is het gemeentebestuur
verantwoordelijk.
Accent ligt tegenwoordig op de gemeente als publieke dienstverlener in algemene
zin.
Gemeenteraad = hoogste orgaan van de gemeente.
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
Wet- en regelgeving zijn voor alle gemeenten gelijk, maar de verschillen in
(beleids)prestaties zijn groot. Naast de ‘gezamenlijke’ Gemeentewet kent iedere
gemeente haar eigen regels en omgangsvormen.
Enkele redenen voor de verschillen in regels en omgangsvormen:
1. Verschillen qua inwoneraantal.
2
, 2. Verschillen naar de mate van stedelijkheid. Stedelijke gemeenten vormen vaak het
centrum van een bepaalde regio, ze hebben vaak meer voorzieningen.
3. Verschillen in politieke en bestuurlijke cultuur.
HOOFDSTUK 2 – BINNENLANDS EN LOKAAL BESTUUR: DE LEER EN DE ESSENTIE
2.1 Inleiding
Het binnenlands bestuur kent een formele structuur, dit is grondwettelijk bepaald, net als
de verhoudingen tussen bestuurslagen.
De leer van het binnenlands bestuur-> Het geheel van normatieve uitgangspunten en
empirische assumpties dat aan de inrichting van het binnenlands bestuur ten grondslag
ligt. Er bestaat geen ‘enige juiste leer’, omdat er nooit volledige consensus bestaat over
normatieve uitganspunten en de juiste vertaling daarvan in de structuur van het
binnenlands bestuur. ‘De’ leer is ook nergens vastgesteld.
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Het lokale bestuur is van veel oudere datum dat het nationale.
1848-> hierin vindt het huidige binnenlandse bestuur zijn basis in de
grondwetsherziening.
Thorbecke had in 1842 het gedachtegoed van de democratisch rechtsstaat in een leer
voor het binnenlandsbestuur uitgewerkt. Hij zag de staat als een biologisch organisme; de
staat is een georganiseerd volk, waarbinnen verschillende gelijkwaardige groepen delen,
iedere groep is belangrijk. Als één deel ontbreekt is het niet meer volledig, maar de delen
kunnen ook niet zonder het geheel. Het gelijkwaardige belang komt tot uitdrukking door
erkenning van eigen zelfstandigheid, autonomie. De gemeente is geen onderdeel van de
nationale overheid, maar vormt samen met provincies en nationale overheid alle drie een
deel van het grotere geheel, de staat. De zelfstandige kracht van alle delen is belangrijk;
ook gemeenten hadden autonoom recht niet door de Grondwet ingesteld, maar
gehandhaafd: autonomie werd niet verleend, maar erkend als eigen recht.
Hiërarchie van verantwoordelijkheden-> nationale belang ging boven het provinciale, het
provinciale ging boven het lokale belang. Beleid mag niet in strijd komen met ‘hogere’
belangen.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Volgens Thorbecke konden gemeenten en provincies niet volledig soeverein zijn, alleen
de staat. Maar tegelijkertijd bestond er geen hiërarchische bevelsrelatie tussen nationaal
en lokaal bestuur. Later wordt dit verband ook wel een gedecentraliseerde eenheidsstaat
genoemd. Er blijft echter discussie over de mate van centralisatie en de mate van
decentralisatie.
Deconcentratie-> spreiding van taken en bevoegdheden binnen hetzelfde
overheidsniveau over verschillende diensten, inspecties en ambten (horizontale
spreiding). Was vroeger meer het geval toen door medebewindrelaties de nationale
wetgever afhankelijk kon worden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerder.
Oppenheim: plaatste de gemeente in zijn driekringenleer tegenover de nationale
overheid. Hij zag de staat als een geheel van drie zelfstandige huishoudingen: Rijk,
provincies en gemeenten. Iedere bestuurslaag had volledige autonome
verantwoordelijkheid voor de uitoefening van bevoegdheden, inmenging van andere
bestuurslagen was onaanvaardbaar.
Van Poelje: Rijk en gemeenten raakten steeds meer vervlochten. Hij vond het nodig dat
in de moderne staat op centraal niveau beslissingen over de hoofdlijnen van het beleid
werden genomen.
Brasz: nam nog verder afstand van het idee van de gemeente als bestuur van de lokale
gemeenschap. Hij nam het totaal aan overheidstaken en -bevoegdheden als startpunt
voor de inrichting van het binnenlands bestuur.
In het denken over het binnenlands bestuur heeft een verschuiving van
verscheidenheid naar eenheid plaatsgevonden.
3
BESTUUR
Inhoud
Lokaal bestuur.................................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1 – Inleiding.................................................................................................2
Hoofdstuk 2 – Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie ...................3
Hoofdstuk 3 – Burgers en de lokale democratie.......................................................6
Hoofdstuk 4 – Raad, college en wethouders..............................................................9
Hoofdstuk 5 – De burgemeester...............................................................................11
Hoofdstuk 6 – (Inter)gemeentelijk beleidsproces...................................................13
Hoofdstuk 7 – De ambtelijke en fi nanciële organisatie ..........................................16
Hoofdstuk 8 – Besturen in grote en kleine gemeenten..........................................19
Hoofdstuk 9 – Decentralisatie en centralisatie.......................................................22
Hoofdstuk 10 – Reorganisatie: naar grotere en kleinere schalen.........................23
LOKAAL BESTUUR
1
, HOOFDSTUK 1 – INLEIDING
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
Zes kenmerken van een gemeente(bestuur)
1. De gemeente heeft de jurisdictie over een specifiek gebied; de gemeente beschikt
over publiekrechtelijke bevoegdheden. Regels en verordeningen van een
gemeente gelden voor alle burgers die zich binnen de grenzen van dit gebied
bevinden.
2. Gemeente is ondergeschikt aan een hogere autoriteit; provinciale en het
rijksbestuur. De gemeente moet binnen de grenzen van hogere wet- en
regelgeving blijven.
3. Bestuur van de gemeente is democratisch gelegitimeerd door middel van
verkiezingen.
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen.
5. De gemeente heeft een ‘open huishouding’; het gemeentelijke takenpakket is in
principe onbeperkt. Dit onderscheidt het gemeentebestuur van het waterschap,
waarvan de taken nadrukkelijk zijn omschreven. Alleen het Rijk, provincies en
gemeenten hebben open huishouding, hierdoor zijn deze bestuurslagen bij uitstek
geschikt om te komen tot integrerend bestuur, waarin de verschillende terreinen
van overheidszorg op elkaar zijn afgestemd en de verschillende belangen zijn
afgewogen.
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en territoriaal kleinste overheidslaag.
Van alle vormen van bestuur voldoet alleen het gemeentelijke bestuur aan deze zes
vereisten. De provincie aan alles behalve het laatste. Waterschap niet aan het vijfde en
amper aan de derde.
1.2 Lokaal bestuur: zelfbestuur en medebestuur
De gemeente is altijd de territoriaal kleinste overheidslaag. Gemeenten voeren veelal
rijksbeleid uit. Veel dingen uit de nationale wetgeving moeten worden aangevraagd bij de
gemeente.
De taakverdeling over de bestuurslagen is niet altijd helder; sommige taken worden
gedeeld door de gemeentelijke en nationale overheid. Zo wordt rijksbeleid vaak
uitgevoerd door gemeenten, doordat het efficiënter en effectiever is om rijksbeleid lokaal
uit te voeren. MAAR: naarmate gemeenten meer vrijheid van handelen hebben, zal de
kans groter worden dat zij een eigen beleid gaan voeren dat afwijkt van de bedoelingen
van de nationale wetgever. En het kan leiden tot lokale verschillen in beleid.
Gemeenten voeren veel taken ook uit in samenwerking met andere gemeenten.
Gemeentebestuur kent dus zelfbestuur (van en door de lokale gemeenschap) als
medebestuur (samen met provinciale en nationale overheden, vaak met andere
gemeenten).
Je hebt:
- Gemeente als het bestuur van de gemeenschap.
- Gemeente als dienstverlener.
Voor de uitvoering van beide soorten taken is het gemeentebestuur
verantwoordelijk.
Accent ligt tegenwoordig op de gemeente als publieke dienstverlener in algemene
zin.
Gemeenteraad = hoogste orgaan van de gemeente.
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
Wet- en regelgeving zijn voor alle gemeenten gelijk, maar de verschillen in
(beleids)prestaties zijn groot. Naast de ‘gezamenlijke’ Gemeentewet kent iedere
gemeente haar eigen regels en omgangsvormen.
Enkele redenen voor de verschillen in regels en omgangsvormen:
1. Verschillen qua inwoneraantal.
2
, 2. Verschillen naar de mate van stedelijkheid. Stedelijke gemeenten vormen vaak het
centrum van een bepaalde regio, ze hebben vaak meer voorzieningen.
3. Verschillen in politieke en bestuurlijke cultuur.
HOOFDSTUK 2 – BINNENLANDS EN LOKAAL BESTUUR: DE LEER EN DE ESSENTIE
2.1 Inleiding
Het binnenlands bestuur kent een formele structuur, dit is grondwettelijk bepaald, net als
de verhoudingen tussen bestuurslagen.
De leer van het binnenlands bestuur-> Het geheel van normatieve uitgangspunten en
empirische assumpties dat aan de inrichting van het binnenlands bestuur ten grondslag
ligt. Er bestaat geen ‘enige juiste leer’, omdat er nooit volledige consensus bestaat over
normatieve uitganspunten en de juiste vertaling daarvan in de structuur van het
binnenlands bestuur. ‘De’ leer is ook nergens vastgesteld.
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Het lokale bestuur is van veel oudere datum dat het nationale.
1848-> hierin vindt het huidige binnenlandse bestuur zijn basis in de
grondwetsherziening.
Thorbecke had in 1842 het gedachtegoed van de democratisch rechtsstaat in een leer
voor het binnenlandsbestuur uitgewerkt. Hij zag de staat als een biologisch organisme; de
staat is een georganiseerd volk, waarbinnen verschillende gelijkwaardige groepen delen,
iedere groep is belangrijk. Als één deel ontbreekt is het niet meer volledig, maar de delen
kunnen ook niet zonder het geheel. Het gelijkwaardige belang komt tot uitdrukking door
erkenning van eigen zelfstandigheid, autonomie. De gemeente is geen onderdeel van de
nationale overheid, maar vormt samen met provincies en nationale overheid alle drie een
deel van het grotere geheel, de staat. De zelfstandige kracht van alle delen is belangrijk;
ook gemeenten hadden autonoom recht niet door de Grondwet ingesteld, maar
gehandhaafd: autonomie werd niet verleend, maar erkend als eigen recht.
Hiërarchie van verantwoordelijkheden-> nationale belang ging boven het provinciale, het
provinciale ging boven het lokale belang. Beleid mag niet in strijd komen met ‘hogere’
belangen.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Volgens Thorbecke konden gemeenten en provincies niet volledig soeverein zijn, alleen
de staat. Maar tegelijkertijd bestond er geen hiërarchische bevelsrelatie tussen nationaal
en lokaal bestuur. Later wordt dit verband ook wel een gedecentraliseerde eenheidsstaat
genoemd. Er blijft echter discussie over de mate van centralisatie en de mate van
decentralisatie.
Deconcentratie-> spreiding van taken en bevoegdheden binnen hetzelfde
overheidsniveau over verschillende diensten, inspecties en ambten (horizontale
spreiding). Was vroeger meer het geval toen door medebewindrelaties de nationale
wetgever afhankelijk kon worden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerder.
Oppenheim: plaatste de gemeente in zijn driekringenleer tegenover de nationale
overheid. Hij zag de staat als een geheel van drie zelfstandige huishoudingen: Rijk,
provincies en gemeenten. Iedere bestuurslaag had volledige autonome
verantwoordelijkheid voor de uitoefening van bevoegdheden, inmenging van andere
bestuurslagen was onaanvaardbaar.
Van Poelje: Rijk en gemeenten raakten steeds meer vervlochten. Hij vond het nodig dat
in de moderne staat op centraal niveau beslissingen over de hoofdlijnen van het beleid
werden genomen.
Brasz: nam nog verder afstand van het idee van de gemeente als bestuur van de lokale
gemeenschap. Hij nam het totaal aan overheidstaken en -bevoegdheden als startpunt
voor de inrichting van het binnenlands bestuur.
In het denken over het binnenlands bestuur heeft een verschuiving van
verscheidenheid naar eenheid plaatsgevonden.
3
