Samenvatting Bestuursrecht (SBR)
1.1: Inleiding – een casus
Twee inwoners willen wurgslangen houden, de gemeente heeft hier een bepaling over
opgenomen in de APV. De inwoners zijn van mening dat zij geen ontheffing nodig hebben
maar vragen deze voor de zekerheid aan. De gemeente stelt vervolgens eisen en de
inwoners gaan hiertegen in beroep. Uiteindelijk krijgt de gemeente gelijk.
1.2: Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar
bestuur doet en op zijn relatie tot de burgers.
Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van gemeenten, provincies en de
waterschappen, de ministeries en vele andere overheidsinstanties.
Vijf hoofdvragen die aangeven wat het bestuursrecht regelt:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd?
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur?
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden?
4. Hoe kan het bestuur ervoor zorgen dat burgers zich aan de voor hen geldende
rechtsnormen houden?
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers tegen beslissingen en handelingen
van het openbaar bestuur?
Vijf hoofdzaken van het bestuursrecht: organisatie, bevoegdheden, normering, handhaving,
rechtsbescherming.
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het openbaar bestuur
werkzaam is.
- Bijzondere delen: bijvoorbeeld het omgevingsrecht, het huisvestingsrecht, het
vreemdelingenrecht, het economisch bestuursrecht, etc.
- Algemeen deel: de centrale onderwerpen en leerstukken van het bestuursrecht, met
name de Awb heeft hier betrekking op.
1.3: Het belang en de plaats van het bestuursrecht
In Nederland gaan miljarden om aan geldelijke verstrekkingen door de overheid en
miljoenen mensen zijn (in)direct afhankelijk van een uitkering of toeslag. De besluiten en
procedures daaromtrent behoren tot het bestuursrecht en om deze reden is het
maatschappelijk belang van bestuursrecht erg groot.
Let op: het gaat om verzoeken van de burgers naar de overheid, maar de overheid ontvangt
daarnaast haar grootste inkomsten (belastingen) van burgers.
Het bestuursrecht ‘bemoeit’ zich met veel facetten uit het maatschappelijk leven. Oorzaken:
1
, - De overheid heeft meer taken naar zich toe getrokken
- We zijn mondiger geworden en er is een sterke behoefte aan rechtsbescherming
ontstaan (gevolg: de samenleving is gejuridiseerd)
Juridisering is met name een probleem waar relaties tussen burgers onderling, tussen
overheid en burgers en tussen overheden vrijwel uitsluitend (dreigen te) worden beheerst
door juridische instrumenten en procedures.
In een rechtsstaat moet het handelen van de overheid door het recht worden beheerst en
daarom is het bestuursrecht niet ten onrechte zo breed en omvangrijk geworden.
In de laatste jaren is er een streven naar deregulering ontstaan en er zijn daarnaast
initiatieven genomen om de rechtspraak doelmatiger te maken (sneller uitspraken doen,
nieuwe zaaksbehandeling, meer op een inhoudelijk eindresultaat gericht proces, etc.). Dit
vormt een tegenwicht tegen de juridisering.
Er is geen strikte scheiding tussen het privaatrecht, het bestuursrecht en het strafrecht. Het
openbaar bestuur bedient zich van privaatrecht en kan in bepaalde gevallen boetes
opleggen (dit was voorheen een strafrechtelijke activiteit).
Conclusie: de overheid is een grotere rol gaan spelen in onze samenleving en om deze reden
is het bestuursrecht noodzakelijkerwijs gegroeid.
1.4: Nederlands bestuursrecht en Europees bestuursrecht
Nederlands bestuursrecht is verweven met Europees (en internationaal) bestuursrecht, de
invloed van het Europees recht is niet te onderschatten. Andersom beïnvloedt het
Nederlands bestuursrecht (en dat van andere lidstaten) de opvattingen van het Hof van
Justitie. Het Hof laat zich namelijk leiden door de gemeenschappelijke elementen in het
recht van de lidstaten.
1.5: Opzet van dit boek
Hoofdstuk 3 organisatie
Hoofdstuk 4 bevoegdheden
Hoofdstuk 5 normering
Hoofdstuk 6 handhaving
Hoofdstuk 7 rechtsbescherming
Alle hoofdstukken beginnen met een casus.
2.1: Kenmerken van het bestuursrecht - inleiding
2
,Nederland is een democratische rechtsstaat: de overheid moet fundamentele rechten en
vrijheden van burgers eerbiedigen en moet zich inzetten voor de verwerkelijking van die
rechten en vrijheid. Dit alles geschiedt onder controle van de door het volk in vrije
verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging. Vier eisen om aan de rechtsstaat te voldoen:
1. Wetmatigheid van bestuur (legaliteitsvereiste en specialiteitsbeginsel)
2. Rechterlijke controle
3. Evenwicht tussen de verschillende machten
4. Eerbiediging van grondrechten
Legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor veel handelingen een grondslag nodig in een
(democratisch tot stand gekomen) wet en het bestuur dient te handelen conform die wet
wanneer het handelingen verricht.
Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij de uitvoering van een bepaalde wettelijke regeling
slechts die belangen behartigen ter bescherming waarvan de betrokken regeling in het leven
is geroepen.
Casus:
Antoinette verliest haar baan in loondienst, ze besluit zelfstandig ondernemer te worden. In
de benedenverdieping van het door haar gehuurde huis wil zij een kapsalon beginnen. Ze
heeft geen vergunning maar laat het pand door een aannemer verbouwen en uitbreiden.
Antoinette werkt zwart. Verderop in de straat werkt een witte kapsalon en de eigenaar
hiervan schrijft een brief aan het gemeentebestuur. Het college van B en W leggen
Antoinette op om de verbouwing ongedaan te maken en haar kappersbedrijf te staken.
Bovendien ontvangt Antoinette een boete en een stevige aanslag inkomstenbelasting van de
belastinginspecteur.
2.2: Twee uitgangspunten
Het legaliteitsvereiste
De overheid beschikt over vele, soms ingrijpende bevoegdheden. Deze bevoegdheden
berusten op een democratisch tot stand gekomen wet in formele zin en ze worden op een
zorgvuldige wijze uitgeoefend, om deze reden zijn burgers bereid om mee te werken. Maar:
de bevoegdheden van de overheid moeten ook een grondslag hebben in het recht. Het
legaliteitsvereiste komt onder andere tot uitdrukking in veel grondrechtenbepalingen in de
Grondwet.
Bestuursorganen moeten de hen gegeven bevoegdheden conform de daarvoor geldende
wettelijke regels en rechtsbeginselen uitoefenen.
Maar: hoe ver reikt het legaliteitsvereiste? Geldt het voor al het handelen of alleen voor het
handelen dat belastend is (en dus een inbreuk maakt op de rechten en/of vrijheden van
burgers)? Hier bestaat onenigheid over.
Het specialiteitsbeginsel
De overheid behartigt het algemeen belang. Dit algemeen belang moet worden
gespecifieerd, anders biedt het begrip weinig houvast bij de uitoefening van overheidstaken.
3
, Wetten dienen daarom een specifiek belang en geven aan een of meer organen nauwkeurig
omschreven bevoegdheden om dat specifieke belang te behartigen.
Het bestuur mag bij het gebruik van een bevoegdheid (toegekend in een bepaalde wettelijke
regeling) dus slechts het belang behartigen waarvoor die regeling speciaal is vastgesteld.
2.3: De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Het bestuursrecht bevat veel wetten, regelingen en voorschriften.
Er zijn normen die zijn bedoeld voor overheidsinstanties.
- EU-richtlijnen leggen bijvoorbeeld verplichtingen op aan lidstaten.
- De Grondwet draagt de wetgever op om wetten te maken.
- Wettelijke voorschriften leggen bestuursorganen verplichtingen op.
- Etc.
De meeste normen zijn echter gericht tot burgers (waaronder bedrijven en instellingen),
denk aan verboden, meldingsplichten, betalingsplichten, etc.
Er bestaat hiërarchie tussen staats- en bestuursrechtelijke regels. Een lagere regeling mag
daarbij niet in strijd komen met het hogere. Van ‘hoog’ naar ‘laag’:
- Verdragen: bijvoorbeeld het EVRM en het IVBPR. Hieronder valt ook secundair
verdragsrecht (EU-richtlijnen en EU-verordeningen bijv.)
- Statuut: regeling voor de verhoudingen tussen Nederland en de andere landen van
het Koninkrijk
- Grondwet: grondrechten, organisatierecht, etc.
- Wetten in formele zin: deze mogen niet in strijd zijn met de Grondwet maar de
rechter mag dit niet toetsen o.b.v. Art. 120 Gw. Voorbeeld: Awb
- Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s)
- Ministeriële regelingen (verordeningen)
- Provinciale verordeningen
- Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
- Beleidsregels
- Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking
Het normenstelsel is dus (verticaal) geleed: het bestaat uit meerdere onderdelen. In de regel
wordt dan het begrip ‘gelede normstelling’ gehanteerd. Er is daarnaast ook sprake van een
horizontale geleding. Vanwege het specialiteitsbeginsel is horizontale gelede normstelling
tot op zekere hoogte noodzakelijk: één wet kan doorgaans bezwaarlijk alle belangen dienen
die bij een activiteit spelen.
Voor een bepaalde activiteit zijn soms meer wetten en de daarop gebaseerde regelgeving
tegelijk van belang.
2.4.1: De Algemene wet bestuursrecht - Algemeen
Historie
4
1.1: Inleiding – een casus
Twee inwoners willen wurgslangen houden, de gemeente heeft hier een bepaling over
opgenomen in de APV. De inwoners zijn van mening dat zij geen ontheffing nodig hebben
maar vragen deze voor de zekerheid aan. De gemeente stelt vervolgens eisen en de
inwoners gaan hiertegen in beroep. Uiteindelijk krijgt de gemeente gelijk.
1.2: Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar
bestuur doet en op zijn relatie tot de burgers.
Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van gemeenten, provincies en de
waterschappen, de ministeries en vele andere overheidsinstanties.
Vijf hoofdvragen die aangeven wat het bestuursrecht regelt:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd?
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur?
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden?
4. Hoe kan het bestuur ervoor zorgen dat burgers zich aan de voor hen geldende
rechtsnormen houden?
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers tegen beslissingen en handelingen
van het openbaar bestuur?
Vijf hoofdzaken van het bestuursrecht: organisatie, bevoegdheden, normering, handhaving,
rechtsbescherming.
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het openbaar bestuur
werkzaam is.
- Bijzondere delen: bijvoorbeeld het omgevingsrecht, het huisvestingsrecht, het
vreemdelingenrecht, het economisch bestuursrecht, etc.
- Algemeen deel: de centrale onderwerpen en leerstukken van het bestuursrecht, met
name de Awb heeft hier betrekking op.
1.3: Het belang en de plaats van het bestuursrecht
In Nederland gaan miljarden om aan geldelijke verstrekkingen door de overheid en
miljoenen mensen zijn (in)direct afhankelijk van een uitkering of toeslag. De besluiten en
procedures daaromtrent behoren tot het bestuursrecht en om deze reden is het
maatschappelijk belang van bestuursrecht erg groot.
Let op: het gaat om verzoeken van de burgers naar de overheid, maar de overheid ontvangt
daarnaast haar grootste inkomsten (belastingen) van burgers.
Het bestuursrecht ‘bemoeit’ zich met veel facetten uit het maatschappelijk leven. Oorzaken:
1
, - De overheid heeft meer taken naar zich toe getrokken
- We zijn mondiger geworden en er is een sterke behoefte aan rechtsbescherming
ontstaan (gevolg: de samenleving is gejuridiseerd)
Juridisering is met name een probleem waar relaties tussen burgers onderling, tussen
overheid en burgers en tussen overheden vrijwel uitsluitend (dreigen te) worden beheerst
door juridische instrumenten en procedures.
In een rechtsstaat moet het handelen van de overheid door het recht worden beheerst en
daarom is het bestuursrecht niet ten onrechte zo breed en omvangrijk geworden.
In de laatste jaren is er een streven naar deregulering ontstaan en er zijn daarnaast
initiatieven genomen om de rechtspraak doelmatiger te maken (sneller uitspraken doen,
nieuwe zaaksbehandeling, meer op een inhoudelijk eindresultaat gericht proces, etc.). Dit
vormt een tegenwicht tegen de juridisering.
Er is geen strikte scheiding tussen het privaatrecht, het bestuursrecht en het strafrecht. Het
openbaar bestuur bedient zich van privaatrecht en kan in bepaalde gevallen boetes
opleggen (dit was voorheen een strafrechtelijke activiteit).
Conclusie: de overheid is een grotere rol gaan spelen in onze samenleving en om deze reden
is het bestuursrecht noodzakelijkerwijs gegroeid.
1.4: Nederlands bestuursrecht en Europees bestuursrecht
Nederlands bestuursrecht is verweven met Europees (en internationaal) bestuursrecht, de
invloed van het Europees recht is niet te onderschatten. Andersom beïnvloedt het
Nederlands bestuursrecht (en dat van andere lidstaten) de opvattingen van het Hof van
Justitie. Het Hof laat zich namelijk leiden door de gemeenschappelijke elementen in het
recht van de lidstaten.
1.5: Opzet van dit boek
Hoofdstuk 3 organisatie
Hoofdstuk 4 bevoegdheden
Hoofdstuk 5 normering
Hoofdstuk 6 handhaving
Hoofdstuk 7 rechtsbescherming
Alle hoofdstukken beginnen met een casus.
2.1: Kenmerken van het bestuursrecht - inleiding
2
,Nederland is een democratische rechtsstaat: de overheid moet fundamentele rechten en
vrijheden van burgers eerbiedigen en moet zich inzetten voor de verwerkelijking van die
rechten en vrijheid. Dit alles geschiedt onder controle van de door het volk in vrije
verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging. Vier eisen om aan de rechtsstaat te voldoen:
1. Wetmatigheid van bestuur (legaliteitsvereiste en specialiteitsbeginsel)
2. Rechterlijke controle
3. Evenwicht tussen de verschillende machten
4. Eerbiediging van grondrechten
Legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor veel handelingen een grondslag nodig in een
(democratisch tot stand gekomen) wet en het bestuur dient te handelen conform die wet
wanneer het handelingen verricht.
Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij de uitvoering van een bepaalde wettelijke regeling
slechts die belangen behartigen ter bescherming waarvan de betrokken regeling in het leven
is geroepen.
Casus:
Antoinette verliest haar baan in loondienst, ze besluit zelfstandig ondernemer te worden. In
de benedenverdieping van het door haar gehuurde huis wil zij een kapsalon beginnen. Ze
heeft geen vergunning maar laat het pand door een aannemer verbouwen en uitbreiden.
Antoinette werkt zwart. Verderop in de straat werkt een witte kapsalon en de eigenaar
hiervan schrijft een brief aan het gemeentebestuur. Het college van B en W leggen
Antoinette op om de verbouwing ongedaan te maken en haar kappersbedrijf te staken.
Bovendien ontvangt Antoinette een boete en een stevige aanslag inkomstenbelasting van de
belastinginspecteur.
2.2: Twee uitgangspunten
Het legaliteitsvereiste
De overheid beschikt over vele, soms ingrijpende bevoegdheden. Deze bevoegdheden
berusten op een democratisch tot stand gekomen wet in formele zin en ze worden op een
zorgvuldige wijze uitgeoefend, om deze reden zijn burgers bereid om mee te werken. Maar:
de bevoegdheden van de overheid moeten ook een grondslag hebben in het recht. Het
legaliteitsvereiste komt onder andere tot uitdrukking in veel grondrechtenbepalingen in de
Grondwet.
Bestuursorganen moeten de hen gegeven bevoegdheden conform de daarvoor geldende
wettelijke regels en rechtsbeginselen uitoefenen.
Maar: hoe ver reikt het legaliteitsvereiste? Geldt het voor al het handelen of alleen voor het
handelen dat belastend is (en dus een inbreuk maakt op de rechten en/of vrijheden van
burgers)? Hier bestaat onenigheid over.
Het specialiteitsbeginsel
De overheid behartigt het algemeen belang. Dit algemeen belang moet worden
gespecifieerd, anders biedt het begrip weinig houvast bij de uitoefening van overheidstaken.
3
, Wetten dienen daarom een specifiek belang en geven aan een of meer organen nauwkeurig
omschreven bevoegdheden om dat specifieke belang te behartigen.
Het bestuur mag bij het gebruik van een bevoegdheid (toegekend in een bepaalde wettelijke
regeling) dus slechts het belang behartigen waarvoor die regeling speciaal is vastgesteld.
2.3: De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Het bestuursrecht bevat veel wetten, regelingen en voorschriften.
Er zijn normen die zijn bedoeld voor overheidsinstanties.
- EU-richtlijnen leggen bijvoorbeeld verplichtingen op aan lidstaten.
- De Grondwet draagt de wetgever op om wetten te maken.
- Wettelijke voorschriften leggen bestuursorganen verplichtingen op.
- Etc.
De meeste normen zijn echter gericht tot burgers (waaronder bedrijven en instellingen),
denk aan verboden, meldingsplichten, betalingsplichten, etc.
Er bestaat hiërarchie tussen staats- en bestuursrechtelijke regels. Een lagere regeling mag
daarbij niet in strijd komen met het hogere. Van ‘hoog’ naar ‘laag’:
- Verdragen: bijvoorbeeld het EVRM en het IVBPR. Hieronder valt ook secundair
verdragsrecht (EU-richtlijnen en EU-verordeningen bijv.)
- Statuut: regeling voor de verhoudingen tussen Nederland en de andere landen van
het Koninkrijk
- Grondwet: grondrechten, organisatierecht, etc.
- Wetten in formele zin: deze mogen niet in strijd zijn met de Grondwet maar de
rechter mag dit niet toetsen o.b.v. Art. 120 Gw. Voorbeeld: Awb
- Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s)
- Ministeriële regelingen (verordeningen)
- Provinciale verordeningen
- Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
- Beleidsregels
- Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking
Het normenstelsel is dus (verticaal) geleed: het bestaat uit meerdere onderdelen. In de regel
wordt dan het begrip ‘gelede normstelling’ gehanteerd. Er is daarnaast ook sprake van een
horizontale geleding. Vanwege het specialiteitsbeginsel is horizontale gelede normstelling
tot op zekere hoogte noodzakelijk: één wet kan doorgaans bezwaarlijk alle belangen dienen
die bij een activiteit spelen.
Voor een bepaalde activiteit zijn soms meer wetten en de daarop gebaseerde regelgeving
tegelijk van belang.
2.4.1: De Algemene wet bestuursrecht - Algemeen
Historie
4
