Geschiedenis van het Openbaar Bestuur samenvatting
1. Een bestuursgeschiedenis van Nederland
1.1 Een boek over Nederlandse bestuursgeschiedenis
Weber wilde verklaren en gebruikte een ideaaltypisch model, waarbij een vergelijking
tussen dat model en de werkelijkheid nuttige inzichten opleverde. Sociale
wetenschappers zouden doorgaan op de door Weber ingeslagen weg en moderne
concepten, modellen en theorieën voor historische analyse en verklaring inzetten.
Historici zouden zich hiertegen afzetten uit angst voor anachronisme, en voor te veel
betekenis toekennen aan mogelijk toevallige gebeurtenissen.
1.2 Het belang van bestuursgeschiedenis
- Het doorgronden van het hedendaagse bestuur is niet goed mogelijk zonder
inzicht in zijn ontstaan.
- Men pleit soms voor bestuursgeschiedenis als savoir pour savoir.
Het belang voor bestuursgeschiedenis:
- Kan inzicht bieden in the potential meanings of our lives.
- Geschiedenis toont het onbedoelde en het toevallige in de sociale
werkelijkheid.
- Dergelijke kennis van de totstandkoming van ons openbaar bestuur, en onze
maatschappij als geheel, bevordert ons begrip van de veranderingen die we
tegenwoordig meemaken en die we proberen te plannen voor de toekomst.
- De geschiedenis helpt ons ook doordat de historische context de uniciteit of
vergelijkbaarheid tussen landen en systemen bepaalt.
- Wie het verleden niet kent is gedoemd het te herhalen (Edmund Burke)
- We moeten ons realiseren dat geschiedenis altijd – al dan niet bewust – een
grote rol speelt in verhandelingen over en door het openbaar bestuur.
- Een verantwoorder omgang met de geschiedenis tot verbetering in
theorievorming in de sociale wetenschappen kan leiden
1.3 Wat is bestuursgeschiedenis?
Besturen heeft te maken met het richting geven aan iets; het bepalen waarheen en
op welke wijze iets verandert of juist constant wordt gehouden. Besturen als sociaal
verschijnsel is het beïnvloeden van het gedrag van anderen. Het heeft te maken met:
- Macht (vermogen anderen te beïnvloeden)
- Legitimiteit (aanvaarding van het vermogen anderen te beïnvloeden)
Grenzen tussen overheid en niet-overheid, of beter gezegd tussen publieke en
private sfeer, vloeiend en voortdurend in beweging zijn. In vroeger tijden waren de
scheidslijnen vager of afwezig. Het hele concept van publiek versus privaat bestond
soms niet.
Openbaar bestuur = het complext van instituties en activiteiten dat vanuit het
publieke belang gericht is op het gelegitimeerd waarde toedelen en bindend
richting geven aan de samenleving.
Het openbaar bestuur houdt zich bezig met de realisering van publieke waarden, of
dat nu door de staat, de semioverheid of door private actoren wordt gedaan.
, Overheid = alle instituties (organisaties en personen) die beschikken over
bestuursrechtelijke bevoegdheden, en dus bindende beslissingen kunnen
nemen.
Staatsvorming gaat over het beschrijven van verstatelijking, groei en taakuitbreiding
van de overheid en penetratie van de centrale overheid in het leven van de burger.
Definities van de staat kent meerdere kenmerken:
- Territorium: een specifiek grondgebied + monopolie op het maken van
bindende regels, fysieke geweldsuitoefening en belastingheffing
- Bevolking: bewoners
- Rechtsorde en handhavingsapparaat: wetten en overheidsorganisaties
- Erkenning: door andere staten
- Nationaliteitsprincipe: bevolking is de basis voor territoriale organisatie
- Volkssoevereiniteit
- Economisch onafhankelijk
- Burgerschap: burgers bezitten grondrechten
- Doelrationaliteit: handelt op basis van doelrationaliteit en niet op traditie
Wanneer we dit uitschrijven betekent dit dat een staat beschikt over een complex
systeem van instituties en personeel, dat zij de kern vormt: de politiek-bestuurlijke
instituties.
1.4 Theoretische uitgangspunten
Theorieën die de groei, uitbreiding en verandering van het openbaar bestuur in enge
zin proberen te verklaren kunnen ruwweg worden ingedeeld in drie categorieën:
1. Vraagzijdetheorieën -> maatschappelijke behoeften vormen de verklaring voor
taakuitbreiding van de overheid
2. Aanbodzijdetheorieën -> de overheid wil juist groeien
3. Andersoortige verklaringsmodellen -> verklaren de groei uit interne factoren
1.4.1 Charles Tilly: van patrimonialisme naar specialisme
Volgens Tilly zijn enkelvoudige theorieën als de bovenstaande al snel te simplistisch
om de complexe historische ontwikkelingen adequaat mee te duiden. Hij komt
daarom met een staatsvormingstheorie waarin de drie zojuist genoemde
theorieclusters gecombineerd worden. Tilly die een definitie van staat gebruikt die
dicht tegen die van Weber aanligt, onderscheidt vier fasen in het
staatsvormingsproces:
1. Patrimonialisme (tot ca. 1500):
o Het krijgsbedrijf verloopt via stammenoorlog, feodale leger en stedelijke
milities, en overheidsinkomen worden verworven via domeinen,
leningen en tribuut
2. Makelaardij (ca. 1400 – 1700):
o Oorlogen worden gevoerd met huurlingenlegers gerekruteerd door
ondernemers, de overheid leunt ook op ondernemers voor leningen,
bestuur is indirect
3. Nationalisatie (ca. 1700 – 1850):
o Massale dienstplichtlegers, professionele marines, legers opgenomen
in de bestuurlijke structuur van de staat, die ook directe controle over
het fiscale apparaat heeft verworven. Het bestuur wordt steeds directer,
de staat schept zich een natie.
, 4. Specialisatie (ca. 1850 – heden):
o Enorme uitbreiding van en differentiatie in overheidstaken.
Vertegenwoordigende lichamen verkrijgen controle over het leger.
Oorlogen worden steeds bloediger, de burgerlijke maatschappij
daarentegen steeds vreedzamer. De burger wordt door de staat
ontwapend. De staat onderhandelt met de burger om geweldsmiddelen.
Die legt op zijn beurt steeds nieuwe eisen op tafel, waaruit een enorme
taakuitbreiding van de overheid volgt: de verzorgingsstaat ontstaat.
- Tilly: “war made the state, and the state made war.”
Nu reageerde niet elke staat op dezelfde manier om de noodzaak oorlog te voeren.
Tilly onderscheidt drie mogelijke reacties:
3. Vorsten gebruikte dwang om oorlogsmiddelen van de bevolking te krijgen ->
maatschappij had een sterk agrarisch karakter dus hadden de bewoners geen
keus (Pruisen en Russen)
3. Commerciële/maritieme stadstaten konden de handelsstromen waarvan ze
bestonden aftappen door accijnzen en in- en uitvoerrechten te heffen en
gebruik te maken van het krediet van de ondernemers die hun regeringen
vormden. Voor oorlogsvoering gebruikte ze huurlegers en -marines. Een grote
bureaucratie hadden ze niet nodig (Venetië).
3. Gemengd model van mogendheden die dwang en kapitaal wisten te
combineren. Overwegend agrarische samenleving, waarin een paar grote
handelssteden bestonden. Dus in staat om enerzijds te steunen op particuliere
ondernemers, die na verloop van tijd deel gingen uitmaken van de structuur
van de staat, terwijl zij anderzijds een beroep deden op machtige
grondbezitters en ze een fors ambtenaar apparaat inrichtten (Frankrijk).
Zo komt Tilly niet alleen tot drie routes naar de moderne natiestaat, maar verdeelt hij
Europa ook onder in drie geografische zones:
- In de buitenste ring (Rusland, Hongarije) overheerste dwang
- In de binnenste ring (de Nederlandse Republiek, Venetië) overheerste kapitaal
- Daartussen een gemengd model (Frankrijk, Engeland)
Nadelen van Tilly zijn benadering:
- Laat ruimte voor contingentie
- Staatsvorming wordt opgevat als een proces dat via onderhandelingen zowel
bottom-up als top-down verloopt
- Richt zich vooral op de vroegmoderne tijd, veel minder op wat daaraan
voorafging en erop volgde
- Uitsluitend gericht op het centrale bestuursniveau. Lokale-bestuurlijke
ontwikkelingen spelen in zijn model geen rol
1.4.2 Max Weber en bureaucratisering
Een ideaaltype is een instrument om te kunnen ordenen, en daarmee waarnemen:
het is een abstracte weergave van kenmerken van organisaties en functies. Het
ideaaltype van Weber heeft een sterk historisch karakter: in de loop van de tijd zijn
organisaties er steeds sterker aan gaan voldoen.
Weber zelf hanteerde zeventien kenmerken, die door bestuurskundige Van Braam
zijn uitgebreid naar twintig kenmerken
1. Een bestuursgeschiedenis van Nederland
1.1 Een boek over Nederlandse bestuursgeschiedenis
Weber wilde verklaren en gebruikte een ideaaltypisch model, waarbij een vergelijking
tussen dat model en de werkelijkheid nuttige inzichten opleverde. Sociale
wetenschappers zouden doorgaan op de door Weber ingeslagen weg en moderne
concepten, modellen en theorieën voor historische analyse en verklaring inzetten.
Historici zouden zich hiertegen afzetten uit angst voor anachronisme, en voor te veel
betekenis toekennen aan mogelijk toevallige gebeurtenissen.
1.2 Het belang van bestuursgeschiedenis
- Het doorgronden van het hedendaagse bestuur is niet goed mogelijk zonder
inzicht in zijn ontstaan.
- Men pleit soms voor bestuursgeschiedenis als savoir pour savoir.
Het belang voor bestuursgeschiedenis:
- Kan inzicht bieden in the potential meanings of our lives.
- Geschiedenis toont het onbedoelde en het toevallige in de sociale
werkelijkheid.
- Dergelijke kennis van de totstandkoming van ons openbaar bestuur, en onze
maatschappij als geheel, bevordert ons begrip van de veranderingen die we
tegenwoordig meemaken en die we proberen te plannen voor de toekomst.
- De geschiedenis helpt ons ook doordat de historische context de uniciteit of
vergelijkbaarheid tussen landen en systemen bepaalt.
- Wie het verleden niet kent is gedoemd het te herhalen (Edmund Burke)
- We moeten ons realiseren dat geschiedenis altijd – al dan niet bewust – een
grote rol speelt in verhandelingen over en door het openbaar bestuur.
- Een verantwoorder omgang met de geschiedenis tot verbetering in
theorievorming in de sociale wetenschappen kan leiden
1.3 Wat is bestuursgeschiedenis?
Besturen heeft te maken met het richting geven aan iets; het bepalen waarheen en
op welke wijze iets verandert of juist constant wordt gehouden. Besturen als sociaal
verschijnsel is het beïnvloeden van het gedrag van anderen. Het heeft te maken met:
- Macht (vermogen anderen te beïnvloeden)
- Legitimiteit (aanvaarding van het vermogen anderen te beïnvloeden)
Grenzen tussen overheid en niet-overheid, of beter gezegd tussen publieke en
private sfeer, vloeiend en voortdurend in beweging zijn. In vroeger tijden waren de
scheidslijnen vager of afwezig. Het hele concept van publiek versus privaat bestond
soms niet.
Openbaar bestuur = het complext van instituties en activiteiten dat vanuit het
publieke belang gericht is op het gelegitimeerd waarde toedelen en bindend
richting geven aan de samenleving.
Het openbaar bestuur houdt zich bezig met de realisering van publieke waarden, of
dat nu door de staat, de semioverheid of door private actoren wordt gedaan.
, Overheid = alle instituties (organisaties en personen) die beschikken over
bestuursrechtelijke bevoegdheden, en dus bindende beslissingen kunnen
nemen.
Staatsvorming gaat over het beschrijven van verstatelijking, groei en taakuitbreiding
van de overheid en penetratie van de centrale overheid in het leven van de burger.
Definities van de staat kent meerdere kenmerken:
- Territorium: een specifiek grondgebied + monopolie op het maken van
bindende regels, fysieke geweldsuitoefening en belastingheffing
- Bevolking: bewoners
- Rechtsorde en handhavingsapparaat: wetten en overheidsorganisaties
- Erkenning: door andere staten
- Nationaliteitsprincipe: bevolking is de basis voor territoriale organisatie
- Volkssoevereiniteit
- Economisch onafhankelijk
- Burgerschap: burgers bezitten grondrechten
- Doelrationaliteit: handelt op basis van doelrationaliteit en niet op traditie
Wanneer we dit uitschrijven betekent dit dat een staat beschikt over een complex
systeem van instituties en personeel, dat zij de kern vormt: de politiek-bestuurlijke
instituties.
1.4 Theoretische uitgangspunten
Theorieën die de groei, uitbreiding en verandering van het openbaar bestuur in enge
zin proberen te verklaren kunnen ruwweg worden ingedeeld in drie categorieën:
1. Vraagzijdetheorieën -> maatschappelijke behoeften vormen de verklaring voor
taakuitbreiding van de overheid
2. Aanbodzijdetheorieën -> de overheid wil juist groeien
3. Andersoortige verklaringsmodellen -> verklaren de groei uit interne factoren
1.4.1 Charles Tilly: van patrimonialisme naar specialisme
Volgens Tilly zijn enkelvoudige theorieën als de bovenstaande al snel te simplistisch
om de complexe historische ontwikkelingen adequaat mee te duiden. Hij komt
daarom met een staatsvormingstheorie waarin de drie zojuist genoemde
theorieclusters gecombineerd worden. Tilly die een definitie van staat gebruikt die
dicht tegen die van Weber aanligt, onderscheidt vier fasen in het
staatsvormingsproces:
1. Patrimonialisme (tot ca. 1500):
o Het krijgsbedrijf verloopt via stammenoorlog, feodale leger en stedelijke
milities, en overheidsinkomen worden verworven via domeinen,
leningen en tribuut
2. Makelaardij (ca. 1400 – 1700):
o Oorlogen worden gevoerd met huurlingenlegers gerekruteerd door
ondernemers, de overheid leunt ook op ondernemers voor leningen,
bestuur is indirect
3. Nationalisatie (ca. 1700 – 1850):
o Massale dienstplichtlegers, professionele marines, legers opgenomen
in de bestuurlijke structuur van de staat, die ook directe controle over
het fiscale apparaat heeft verworven. Het bestuur wordt steeds directer,
de staat schept zich een natie.
, 4. Specialisatie (ca. 1850 – heden):
o Enorme uitbreiding van en differentiatie in overheidstaken.
Vertegenwoordigende lichamen verkrijgen controle over het leger.
Oorlogen worden steeds bloediger, de burgerlijke maatschappij
daarentegen steeds vreedzamer. De burger wordt door de staat
ontwapend. De staat onderhandelt met de burger om geweldsmiddelen.
Die legt op zijn beurt steeds nieuwe eisen op tafel, waaruit een enorme
taakuitbreiding van de overheid volgt: de verzorgingsstaat ontstaat.
- Tilly: “war made the state, and the state made war.”
Nu reageerde niet elke staat op dezelfde manier om de noodzaak oorlog te voeren.
Tilly onderscheidt drie mogelijke reacties:
3. Vorsten gebruikte dwang om oorlogsmiddelen van de bevolking te krijgen ->
maatschappij had een sterk agrarisch karakter dus hadden de bewoners geen
keus (Pruisen en Russen)
3. Commerciële/maritieme stadstaten konden de handelsstromen waarvan ze
bestonden aftappen door accijnzen en in- en uitvoerrechten te heffen en
gebruik te maken van het krediet van de ondernemers die hun regeringen
vormden. Voor oorlogsvoering gebruikte ze huurlegers en -marines. Een grote
bureaucratie hadden ze niet nodig (Venetië).
3. Gemengd model van mogendheden die dwang en kapitaal wisten te
combineren. Overwegend agrarische samenleving, waarin een paar grote
handelssteden bestonden. Dus in staat om enerzijds te steunen op particuliere
ondernemers, die na verloop van tijd deel gingen uitmaken van de structuur
van de staat, terwijl zij anderzijds een beroep deden op machtige
grondbezitters en ze een fors ambtenaar apparaat inrichtten (Frankrijk).
Zo komt Tilly niet alleen tot drie routes naar de moderne natiestaat, maar verdeelt hij
Europa ook onder in drie geografische zones:
- In de buitenste ring (Rusland, Hongarije) overheerste dwang
- In de binnenste ring (de Nederlandse Republiek, Venetië) overheerste kapitaal
- Daartussen een gemengd model (Frankrijk, Engeland)
Nadelen van Tilly zijn benadering:
- Laat ruimte voor contingentie
- Staatsvorming wordt opgevat als een proces dat via onderhandelingen zowel
bottom-up als top-down verloopt
- Richt zich vooral op de vroegmoderne tijd, veel minder op wat daaraan
voorafging en erop volgde
- Uitsluitend gericht op het centrale bestuursniveau. Lokale-bestuurlijke
ontwikkelingen spelen in zijn model geen rol
1.4.2 Max Weber en bureaucratisering
Een ideaaltype is een instrument om te kunnen ordenen, en daarmee waarnemen:
het is een abstracte weergave van kenmerken van organisaties en functies. Het
ideaaltype van Weber heeft een sterk historisch karakter: in de loop van de tijd zijn
organisaties er steeds sterker aan gaan voldoen.
Weber zelf hanteerde zeventien kenmerken, die door bestuurskundige Van Braam
zijn uitgebreid naar twintig kenmerken
