Samenvatting
BASISTEST
BEROEPSOPLEIDING
Eindtermen Bestuursrecht
,26. Systeem en grondbeginselen
26.1 Algemene wet bestuursrecht
“De kandidaat kan in een concreet geval beoordelen welke bepalingen van de Algemene wet
bestuursrecht van toepassing zijn, ook in de verhouding tot bijzondere bestuursrechtelijke
regels.”
Welke regels van de Awb van toepassing zijn, is afhankelijk van het concreet geval. De benaming
van de wet geeft al aan wat de verhouding is tot bijzondere wetten: in de Algemene Wet
Bestuursrecht staan alleen algemene procedureregels. Het gaat om procedureregels die voor alle
besluiten gelden.
In veel situaties gelden afwijkende en/of extra procedureregels. Deze regels zijn niet opgenomen
in de Algemene Wet Bestuursrecht, simpelweg omdat deze wet anders veel te ingewikkeld en
omvangrijk zou worden. Alle wetten die niet in de AWB staan, vallen onder het bijzonder
bestuursrecht. Deze bijzondere wetten hebben doorgaans betrekking op een specifieke tak van
de overheid, zoals de maatschappelijke zorg of het onderwijs.
26.2 Legaliteits-,specialisteits- en relativiteitsbeginsel
“De kandidaat kan de inhoud en uitwerking van het legaliteitsbeginsel, specialiteitsbeginsel en
relativiteitsbeginsel benoemen.”
26.2.1 Het legaliteitsbeginsel
Dit beginsel houdt in dat al het handelen van het bestuur dient te berusten op een wettelijke
grondslag. Het overheidsgezag komt voort uit de wet en is daar ook aan gebonden. Alleen als de
volksvertegenwoordiging de overheid instrumenten heeft gegeven, kan de overheid bevoegdheid
uitoefenen. De burger mag alles wat niet verboden is en mag alles nalaten wat niet geboden is.
Voor negatief (belastend) overheidsoptreden moet er altijd een wettelijke grondslag zijn. Als deze
er niet is, is dit onrechtmatig. Voor positief (presterend) overheidsoptreden is vaak ook een
wettelijke grondslag vereist, omdat dit vaak ook ingrijpend is. In art. 4:23 Awb is bijvoorbeeld
opgenomen dat er slechts subsidie kan worden verstrekt wanneer hiervoor een wettelijke
grondslag is. Dit is positief overheidsoptreden, maar er is toch een wettelijke grondslag vereist.
Eigenlijk zou elk overheidsoptreden van een wettelijke grondslag moeten zijn voorzien. Zover is
het nu nog net niet, maar bij ingrijpend optreden is er altijd een wettelijke grondslag vereist. Het
legaliteitsbeginsel betekent niet alleen dat er een wettelijke grondslag moet zijn, maar ook dat de
overheid gebonden is aan het recht.
26.2.2 Het specialiteitsbeginsel
Dit beginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend binnen het
doelgebonden kader van de wet die de bevoegdheid verleent. Dit betekent tevens dat slechts
1
,belangen mogen worden behartigt die passen binnen het doel die de bevoegdheid verleent. Het
specialiteitsbeginsel is gecodificeerd in artikel 3:4 eerste lid van de Awb. Dit lid vereist namelijk dat
belangen worden afgewogen met inachtneming van het specialiteitsbeginsel.
Het specialiteitsbeginsel stoelt op de gedachte dat bestuursbevoegdheden geen
blanketbevoegdheden zijn, die zonder enige begrenzing kunnen worden gehanteerd, maar zijn
toegekend met het oog op een of meer specifieke algemene belangen. Wanneer een regeling is
gericht op het belang van de verkeersveiligheid te water, het in standhouden van (de bruikbaarheid
van) waterwegen en het voorkomen van schade door scheepvaartverkeer aan de
waterhuishouding, oevers, waterkeringen of werken gelegen in of over scheepvaartwerken, dan is
daarmee gezegd dat het belang van het voorkomen van geluidsoverlast niet door de regeling wordt
beschermd.1
Bevoegdheden zijn zoals het specialiteitsbeginsel articuleert beperkt en doelgebonden, in het
verlengde van de eis dat een bevoegdheid een wettelijke grondslag moet hebben. Wanneer
bijvoorbeeld een bevoegdheid tot vergunningverlening is toegekend ter bescherming van de
openbare orde en veiligheid, dan mag op grond van die bevoegdheid een vergunning niet worden
geweigerd uit hoofde van het belang van een eerlijke verdeling van woonruimte. Zou de
vergunning toch op laatstgenoemde grond worden geweigerd, dan is dat een inbreuk op het
legaliteitsbeginsel en, meer in het bijzonder, het specialiteitsbeginsel. Waar de wettekst of
wetsgeschiedenis minder stellig is over beperktheid van het afwegingskader is de Afdeling in het
algemeen wel bereid te aanvaarden dat een ruim scala van belangen een rol mag spelen. 2
26.2.3 Het relativiteitsbeginsel
Het relativiteitsvereiste ligt eigenlijk in het verlengde van het specialiteitsbeginsel. Waar een
overheid slechts de belangen uit de wet mag behartigen, kan een burger zich niet beroepen op
normen die niet zijn geschreven ter bescherming van zijn belangen.
Artikel 8:69a Awb
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven
of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel
kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Ter illustratie wordt verwezen naar een Afdelingsuitspraak van 28 oktober 2020 waarin de
Afdeling oordeelt dat omwonenden zich niet kunnen beroepen op normen met betrekking tot
vluchtveiligheid:
“De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Bouwbesluit normen bevat voor de veiligheid in en een
veilige doorgang uit een bouwwerk geen gebouw zijnde. Deze normen strekken tot bescherming van de
bezoekers van het Namenmonument en niet van omwonenden zoals appellanten. Voor zover appellanten
hebben aangevoerd dat ook zij bezoekers van het Namenmonument zullen zijn, heeft de rechtbank terecht
overwogen dat het voor appellanten in deze procedure echter gaat om het belang van het voorkomen dat
1 Zie ABRvS 18 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7801, AB 2003/57, m.nt. De Waard, AB Klassiek 2022/24 (Schlössels) (Jetski’s).
2 ABRvS 27 mei 1986, ECLI:NL:RVS:1986:AM9356, m.nt. H.J. Simon
2
, het woon- en leefklimaat in de omgeving wordt aangetast. Dat is een belang dat zij hebben als omwonende
en niet als bezoeker van het Namenmonument. Er is daarom geen verband tussen deze beroepsgrond en
het belang waarin appellanten door de bouwvergunning dreigen te worden geschaad. Bedoelde normen in
het Bouwbesluit strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van appellanten bedoeld
in artikel 8:69a van de Awb. De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat deze beroepsgrond
niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en zij aan een inhoudelijke bespreking van deze
beroepsgrond daarom niet toekomt.”3
Het relativiteitsvereiste kan slechts niet worden tegengeworpen indien naast de ingeroepen
norm ook sprake is van schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel. Deze nuancering
wordt ook wel de correctie-Langemeijer genoemd.4 In zo’n geval kan een concurrent bijvoorbeeld
bereiken dat de rechter een besluit toch vernietigt terwijl de geschonden norm niet geschreven is
om zijn belangen te beschermen.5
26.3 Elektronisch verkeer
“De kandidaat kan aangeven in hoeverre de Algemene wet bestuursrecht elektronisch verkeer
toestaat.”
Op 9 mei 2023 werd het wetsvoorstel Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer
(Wmebv) aangenomen. Deze wet regelt dat burgers en bedrijven hun zaken met de overheid
digitaal kunnen afhandelen. De wet introduceert een zorgplicht bij alle communicatie met de
overheid (ook niet elektronisch).
Artikel 2:1 Awb
1.Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat
bestuursorgaan.
2. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan
of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
3. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
Regels over het elektronisch verzenden van berichten is te vinden in afdeling 2.3 van de Awb.
26.4 Functie van het aanvraag-begrip
“De kandidaat kan in een concreet geval de functie van de aanvraag in het systeem van de
Algemene wet bestuursrecht benoemen.”
3 ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2569, r.o. 16.1.
4 Conclusie van A-G Widdershoven bij ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680.
5 ABRvS 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3453.
3
BASISTEST
BEROEPSOPLEIDING
Eindtermen Bestuursrecht
,26. Systeem en grondbeginselen
26.1 Algemene wet bestuursrecht
“De kandidaat kan in een concreet geval beoordelen welke bepalingen van de Algemene wet
bestuursrecht van toepassing zijn, ook in de verhouding tot bijzondere bestuursrechtelijke
regels.”
Welke regels van de Awb van toepassing zijn, is afhankelijk van het concreet geval. De benaming
van de wet geeft al aan wat de verhouding is tot bijzondere wetten: in de Algemene Wet
Bestuursrecht staan alleen algemene procedureregels. Het gaat om procedureregels die voor alle
besluiten gelden.
In veel situaties gelden afwijkende en/of extra procedureregels. Deze regels zijn niet opgenomen
in de Algemene Wet Bestuursrecht, simpelweg omdat deze wet anders veel te ingewikkeld en
omvangrijk zou worden. Alle wetten die niet in de AWB staan, vallen onder het bijzonder
bestuursrecht. Deze bijzondere wetten hebben doorgaans betrekking op een specifieke tak van
de overheid, zoals de maatschappelijke zorg of het onderwijs.
26.2 Legaliteits-,specialisteits- en relativiteitsbeginsel
“De kandidaat kan de inhoud en uitwerking van het legaliteitsbeginsel, specialiteitsbeginsel en
relativiteitsbeginsel benoemen.”
26.2.1 Het legaliteitsbeginsel
Dit beginsel houdt in dat al het handelen van het bestuur dient te berusten op een wettelijke
grondslag. Het overheidsgezag komt voort uit de wet en is daar ook aan gebonden. Alleen als de
volksvertegenwoordiging de overheid instrumenten heeft gegeven, kan de overheid bevoegdheid
uitoefenen. De burger mag alles wat niet verboden is en mag alles nalaten wat niet geboden is.
Voor negatief (belastend) overheidsoptreden moet er altijd een wettelijke grondslag zijn. Als deze
er niet is, is dit onrechtmatig. Voor positief (presterend) overheidsoptreden is vaak ook een
wettelijke grondslag vereist, omdat dit vaak ook ingrijpend is. In art. 4:23 Awb is bijvoorbeeld
opgenomen dat er slechts subsidie kan worden verstrekt wanneer hiervoor een wettelijke
grondslag is. Dit is positief overheidsoptreden, maar er is toch een wettelijke grondslag vereist.
Eigenlijk zou elk overheidsoptreden van een wettelijke grondslag moeten zijn voorzien. Zover is
het nu nog net niet, maar bij ingrijpend optreden is er altijd een wettelijke grondslag vereist. Het
legaliteitsbeginsel betekent niet alleen dat er een wettelijke grondslag moet zijn, maar ook dat de
overheid gebonden is aan het recht.
26.2.2 Het specialiteitsbeginsel
Dit beginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend binnen het
doelgebonden kader van de wet die de bevoegdheid verleent. Dit betekent tevens dat slechts
1
,belangen mogen worden behartigt die passen binnen het doel die de bevoegdheid verleent. Het
specialiteitsbeginsel is gecodificeerd in artikel 3:4 eerste lid van de Awb. Dit lid vereist namelijk dat
belangen worden afgewogen met inachtneming van het specialiteitsbeginsel.
Het specialiteitsbeginsel stoelt op de gedachte dat bestuursbevoegdheden geen
blanketbevoegdheden zijn, die zonder enige begrenzing kunnen worden gehanteerd, maar zijn
toegekend met het oog op een of meer specifieke algemene belangen. Wanneer een regeling is
gericht op het belang van de verkeersveiligheid te water, het in standhouden van (de bruikbaarheid
van) waterwegen en het voorkomen van schade door scheepvaartverkeer aan de
waterhuishouding, oevers, waterkeringen of werken gelegen in of over scheepvaartwerken, dan is
daarmee gezegd dat het belang van het voorkomen van geluidsoverlast niet door de regeling wordt
beschermd.1
Bevoegdheden zijn zoals het specialiteitsbeginsel articuleert beperkt en doelgebonden, in het
verlengde van de eis dat een bevoegdheid een wettelijke grondslag moet hebben. Wanneer
bijvoorbeeld een bevoegdheid tot vergunningverlening is toegekend ter bescherming van de
openbare orde en veiligheid, dan mag op grond van die bevoegdheid een vergunning niet worden
geweigerd uit hoofde van het belang van een eerlijke verdeling van woonruimte. Zou de
vergunning toch op laatstgenoemde grond worden geweigerd, dan is dat een inbreuk op het
legaliteitsbeginsel en, meer in het bijzonder, het specialiteitsbeginsel. Waar de wettekst of
wetsgeschiedenis minder stellig is over beperktheid van het afwegingskader is de Afdeling in het
algemeen wel bereid te aanvaarden dat een ruim scala van belangen een rol mag spelen. 2
26.2.3 Het relativiteitsbeginsel
Het relativiteitsvereiste ligt eigenlijk in het verlengde van het specialiteitsbeginsel. Waar een
overheid slechts de belangen uit de wet mag behartigen, kan een burger zich niet beroepen op
normen die niet zijn geschreven ter bescherming van zijn belangen.
Artikel 8:69a Awb
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven
of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel
kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Ter illustratie wordt verwezen naar een Afdelingsuitspraak van 28 oktober 2020 waarin de
Afdeling oordeelt dat omwonenden zich niet kunnen beroepen op normen met betrekking tot
vluchtveiligheid:
“De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Bouwbesluit normen bevat voor de veiligheid in en een
veilige doorgang uit een bouwwerk geen gebouw zijnde. Deze normen strekken tot bescherming van de
bezoekers van het Namenmonument en niet van omwonenden zoals appellanten. Voor zover appellanten
hebben aangevoerd dat ook zij bezoekers van het Namenmonument zullen zijn, heeft de rechtbank terecht
overwogen dat het voor appellanten in deze procedure echter gaat om het belang van het voorkomen dat
1 Zie ABRvS 18 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7801, AB 2003/57, m.nt. De Waard, AB Klassiek 2022/24 (Schlössels) (Jetski’s).
2 ABRvS 27 mei 1986, ECLI:NL:RVS:1986:AM9356, m.nt. H.J. Simon
2
, het woon- en leefklimaat in de omgeving wordt aangetast. Dat is een belang dat zij hebben als omwonende
en niet als bezoeker van het Namenmonument. Er is daarom geen verband tussen deze beroepsgrond en
het belang waarin appellanten door de bouwvergunning dreigen te worden geschaad. Bedoelde normen in
het Bouwbesluit strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van appellanten bedoeld
in artikel 8:69a van de Awb. De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat deze beroepsgrond
niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en zij aan een inhoudelijke bespreking van deze
beroepsgrond daarom niet toekomt.”3
Het relativiteitsvereiste kan slechts niet worden tegengeworpen indien naast de ingeroepen
norm ook sprake is van schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel. Deze nuancering
wordt ook wel de correctie-Langemeijer genoemd.4 In zo’n geval kan een concurrent bijvoorbeeld
bereiken dat de rechter een besluit toch vernietigt terwijl de geschonden norm niet geschreven is
om zijn belangen te beschermen.5
26.3 Elektronisch verkeer
“De kandidaat kan aangeven in hoeverre de Algemene wet bestuursrecht elektronisch verkeer
toestaat.”
Op 9 mei 2023 werd het wetsvoorstel Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer
(Wmebv) aangenomen. Deze wet regelt dat burgers en bedrijven hun zaken met de overheid
digitaal kunnen afhandelen. De wet introduceert een zorgplicht bij alle communicatie met de
overheid (ook niet elektronisch).
Artikel 2:1 Awb
1.Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat
bestuursorgaan.
2. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan
of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
3. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
Regels over het elektronisch verzenden van berichten is te vinden in afdeling 2.3 van de Awb.
26.4 Functie van het aanvraag-begrip
“De kandidaat kan in een concreet geval de functie van de aanvraag in het systeem van de
Algemene wet bestuursrecht benoemen.”
3 ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2569, r.o. 16.1.
4 Conclusie van A-G Widdershoven bij ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680.
5 ABRvS 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3453.
3
