Hoorcolleges Beleidsimplementatie- en
evaluatie
DEEL BELEIDSIMPLEMENTATIE
Hoorcollege 1 - Belang van beleidsimplementatie
- Beleidscyclus
-> als analysekader, in de praktijk loopt het door elkaar heen.
,- Grote uitvoeringsorganisaties roepen om meer om tafel met politiek (gesprek),
ruimte in de regelgeving en voldoende tijd en geld.
-> om de uitvoering beter te laten verlopen.
-> ‘Werk aan Uitvoering’-rapport onder aandacht van informateur door
secretarissen-generaal.
- Nieuwe brief aan informateur (Plasterk):
-> veel mis in uitvoering betrek uitvoerders, professionals in praktijk bij
ontwikkeling beleid.
- Implementatie is het omzetten van beleid naar praktijk.
-> besluit voert zichzelf nooit uit organisatie of programma nodig (aansturing,
management, coördinatie, etc.) mensen moeten iets doen.
-> in die implementatie ging het niet zo goed.
- Lang geleden dacht men dat implementatie iets mechanisch was beleid
formuleren was de essentie.
-> implementatie doet er eigenlijk niet toe hobbelt erachteraan.
- Pressman en Wildavsky (1973) met baanbrekend onderzoek
werkgelegenheidsproject in Oakland miljoenen dollars geïnvesteerd in
werkgelegenheidsprogramma’s
-> na programma 15 mensen een baan gevonden (20 miljoen dollar gekost)
“why it is amazing that Federal programs work at all”
-> zoveel misslagen dat Pressman en Wildavsky zich afvroegen hoe er toch nog
15 mensen aan een baan zijn gekomen wake-up call.
- Implementatieonderzoek kwam hierna onder de aandacht.
-> niet zonder slag of stoot.
- Eerste stroom (1960-1970) case-studie gericht negatief verhaal, geen een
programma juist geïmplementeerd.
-> vanaf ’70 bestuurskundigen (tweede stroom constructiever twee
belangrijke benaderingen top-down en bottom-up benaderingen.
- Tweede stroom (1970-1990) factoren gevonden (doelovereenstemming,
beschikbare middelen, etc.)
-> top-down: Sabatier en Maxmanian (1980)
-> bottom-up: Lipsky (1971)
- Derde stroom (1990-heden): testen van frameworks bottom-up en top-down
-> maar frameworks werden eerst nog onafhankelijk van elkaar onderzocht.
-> wel positiever beeld van implementatie
-> later deze periode: synthese tussen top-down en bottom-up (Matland)
, - Nu: meer focus op ontwerp (policy design en beleidsinstrumenten), op
bewegingen van de staat (governance) en op (big) data, etc.
- Implementatieonderzoek is lastig
-> vraag: wanneer is implementatie succesvol?
-> top-down: als beleid wordt uitgevoerd doelstellingen gerealiseerd, zo niet
dan is het mislukt (maar sommige doelstellingen niet zo duidelijk, staan vaak
niet concreet op papier)
- Ieder beleid heeft onvoorziene en (on)gewenste effecten.
-> als er onvoorziene, maar gewenste effecten voortkomen, is het dan gefaald?
-> soms ook lastig causaal te relateren aan het handelen van beleid.
Top-downers
- Eenduidige visie op implementatie
-> start bij formele besluit (bv. door regering, gemeenteraad, college, etc.)
politieke besluit
- Succesvol als er zekere mate van overeenstemming is tussen doelen uit besluit
en implementatie van het besluit.
- In hoeverre verloopt de implementatie volgens het besluit? In hoeverre worden
de beoogde effecten gegenereerd? Welke factoren beïnvloeden de output en de
effecten?
Sabatier
- Sabatier ging stapje verder.
-> zes belangrijke condities waaronder beleid kans van slagen heeft in de
uitvoering
1. Duidelijke en consistente doelstellingen
-> anders teveel ruimte voor uitvoerders voor eigen weg gevaar dat
uitvoerders afwijken van het doel.
2. Adequate causale beleidstheorie (ieder beleid bevat veronderstellingen
bepaalde situatie die ongewenst is, dus bepaalde instrumenten en een doelgroep
tot uitvoering)
-> verband tussen instrumenten, doelgroep en beleid moet valide zijn.
-> dat verband (veronderstellingen) is vaak niet valide.
3. Voorgeschreven en juridisch gestructureerd implementatieproces om de
compliance te borgen
-> werkinstructies, incentives, sanctiemogelijkheden
4. Betrokken en ervaren ambtenaren
5. Politieke en externe steun
6. Geen veranderingen in de socio-economische omstandigheden die de
bovenstaande condities ondermijnen.
- Sabatier erkende dat je niet 100% de implementatie in hiërarchische control kan
houden, maar wel in acceptabele bandbreedtes houden als die zes voorwaarden
worden vervuld.
-> bestuurders kunnen bijvoorbeeld uitvoerders selecteren, kunnen sancties en
incentives uitvoeren, kunnen steun mobiliseren, kunnen een valide causale
theorie hanteren, etc.
-> de zes factoren helpen met het verklaren van implementatiesucces.
, Aanbevelingen
- Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen.
-> maar abstracte doelstellingen komt voort uit politieke rationaliteit als er
conflict dreigt, gaan ze abstraheren (politiek geen overeenstemming, dan heel
abstract formuleren)
- Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
- Bewerkstellig gehoorzaamheid: rekruteer betrokken en ervaren ambtenaren.
- Reduceer het aantal ‘veto’ actoren en besluitmomenten.
- Mobiliseer steun.
- Zorg voor adequate sanctionering, monitoring en beloning.
Kritiek
- De top down benadering heeft een mechanistisch beeld van implementatie.
-> alsof het machine is die aan en uit kan, en dat het vanzelf gaat draaien.
- De top down benadering negeert beleidsinitiatieven vanuit de private sector, de
street-levels, decentrale ambtenaren en andere politieke subsystemen
-> beleid wordt niet alleen gevormd binnen een centrale overheid.
-> dat beleid intervenieert met beleid van de top, en er zijn verschillende
vormen van beleid die bewegen op hetzelfde thema (dringt door in verschillende
domeinen)
- Wat te doen als er geen dominant beleid is, maar eerder verschillende
richtlijnen? Wat als er geen duidelijke beleidsdoelstelling is?
- Wat te doen als er te weinig kennis is? Weet je altijd het causaal verband tussen
instrument, doelgroep en effect?
- De top down benadering gaat voorbij aan strategieën die door street-levels en
de doelgroep worden ingezet om het beleid om te buigen naar hun eigen
doelstellingen en om beleid hanteerbaar te maken.
-> om te gaan met werkdruk en met conflicten met doelgroep.
- Is beleid alleen succesvol als voorziene en gewenste effecten worden
gerealiseerd?
- Is er wel een duidelijke scheiding tussen beleidsformulering en implementatie?
- Wordt beleid m.a.w. niet vormgegeven tijdens de implementatie?
-> het besluit zelf is niks, de doelgroep ervaart het beleid pas in de uitvoering.
Bottom-uppers
- Start implementatie ligt bij ambtenaren en uitvoerende organisaties.
- Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten.
- Doorgaans dus ook conflicterende beleidsdoelstellingen en doelstellingen van de
doelgroep.
-> vaak geen sprake van één doelgroep (studentendoelgroep bestaat uit sub-
doelgroepen met verschillende belangen)
- Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme (de normen van de
uitvoerders), samenwerking, discretionaire ruimte (vrijheid van uitvoerende
ambtenaar om zelf beslissingen te nemen).
-> ambtenaar moet je vrijheid geven om te schakelen, oog hebben voor
menselijke maat, rekening houden met omstandigheden van het geval.
-> teveel ruimte voor ambtenaren gevaar op rechtsongelijkheid
- Implementatie is ook succesvol als onvoorziene gewenste effecten (bijvangst)
worden gegenereerd.
evaluatie
DEEL BELEIDSIMPLEMENTATIE
Hoorcollege 1 - Belang van beleidsimplementatie
- Beleidscyclus
-> als analysekader, in de praktijk loopt het door elkaar heen.
,- Grote uitvoeringsorganisaties roepen om meer om tafel met politiek (gesprek),
ruimte in de regelgeving en voldoende tijd en geld.
-> om de uitvoering beter te laten verlopen.
-> ‘Werk aan Uitvoering’-rapport onder aandacht van informateur door
secretarissen-generaal.
- Nieuwe brief aan informateur (Plasterk):
-> veel mis in uitvoering betrek uitvoerders, professionals in praktijk bij
ontwikkeling beleid.
- Implementatie is het omzetten van beleid naar praktijk.
-> besluit voert zichzelf nooit uit organisatie of programma nodig (aansturing,
management, coördinatie, etc.) mensen moeten iets doen.
-> in die implementatie ging het niet zo goed.
- Lang geleden dacht men dat implementatie iets mechanisch was beleid
formuleren was de essentie.
-> implementatie doet er eigenlijk niet toe hobbelt erachteraan.
- Pressman en Wildavsky (1973) met baanbrekend onderzoek
werkgelegenheidsproject in Oakland miljoenen dollars geïnvesteerd in
werkgelegenheidsprogramma’s
-> na programma 15 mensen een baan gevonden (20 miljoen dollar gekost)
“why it is amazing that Federal programs work at all”
-> zoveel misslagen dat Pressman en Wildavsky zich afvroegen hoe er toch nog
15 mensen aan een baan zijn gekomen wake-up call.
- Implementatieonderzoek kwam hierna onder de aandacht.
-> niet zonder slag of stoot.
- Eerste stroom (1960-1970) case-studie gericht negatief verhaal, geen een
programma juist geïmplementeerd.
-> vanaf ’70 bestuurskundigen (tweede stroom constructiever twee
belangrijke benaderingen top-down en bottom-up benaderingen.
- Tweede stroom (1970-1990) factoren gevonden (doelovereenstemming,
beschikbare middelen, etc.)
-> top-down: Sabatier en Maxmanian (1980)
-> bottom-up: Lipsky (1971)
- Derde stroom (1990-heden): testen van frameworks bottom-up en top-down
-> maar frameworks werden eerst nog onafhankelijk van elkaar onderzocht.
-> wel positiever beeld van implementatie
-> later deze periode: synthese tussen top-down en bottom-up (Matland)
, - Nu: meer focus op ontwerp (policy design en beleidsinstrumenten), op
bewegingen van de staat (governance) en op (big) data, etc.
- Implementatieonderzoek is lastig
-> vraag: wanneer is implementatie succesvol?
-> top-down: als beleid wordt uitgevoerd doelstellingen gerealiseerd, zo niet
dan is het mislukt (maar sommige doelstellingen niet zo duidelijk, staan vaak
niet concreet op papier)
- Ieder beleid heeft onvoorziene en (on)gewenste effecten.
-> als er onvoorziene, maar gewenste effecten voortkomen, is het dan gefaald?
-> soms ook lastig causaal te relateren aan het handelen van beleid.
Top-downers
- Eenduidige visie op implementatie
-> start bij formele besluit (bv. door regering, gemeenteraad, college, etc.)
politieke besluit
- Succesvol als er zekere mate van overeenstemming is tussen doelen uit besluit
en implementatie van het besluit.
- In hoeverre verloopt de implementatie volgens het besluit? In hoeverre worden
de beoogde effecten gegenereerd? Welke factoren beïnvloeden de output en de
effecten?
Sabatier
- Sabatier ging stapje verder.
-> zes belangrijke condities waaronder beleid kans van slagen heeft in de
uitvoering
1. Duidelijke en consistente doelstellingen
-> anders teveel ruimte voor uitvoerders voor eigen weg gevaar dat
uitvoerders afwijken van het doel.
2. Adequate causale beleidstheorie (ieder beleid bevat veronderstellingen
bepaalde situatie die ongewenst is, dus bepaalde instrumenten en een doelgroep
tot uitvoering)
-> verband tussen instrumenten, doelgroep en beleid moet valide zijn.
-> dat verband (veronderstellingen) is vaak niet valide.
3. Voorgeschreven en juridisch gestructureerd implementatieproces om de
compliance te borgen
-> werkinstructies, incentives, sanctiemogelijkheden
4. Betrokken en ervaren ambtenaren
5. Politieke en externe steun
6. Geen veranderingen in de socio-economische omstandigheden die de
bovenstaande condities ondermijnen.
- Sabatier erkende dat je niet 100% de implementatie in hiërarchische control kan
houden, maar wel in acceptabele bandbreedtes houden als die zes voorwaarden
worden vervuld.
-> bestuurders kunnen bijvoorbeeld uitvoerders selecteren, kunnen sancties en
incentives uitvoeren, kunnen steun mobiliseren, kunnen een valide causale
theorie hanteren, etc.
-> de zes factoren helpen met het verklaren van implementatiesucces.
, Aanbevelingen
- Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen.
-> maar abstracte doelstellingen komt voort uit politieke rationaliteit als er
conflict dreigt, gaan ze abstraheren (politiek geen overeenstemming, dan heel
abstract formuleren)
- Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
- Bewerkstellig gehoorzaamheid: rekruteer betrokken en ervaren ambtenaren.
- Reduceer het aantal ‘veto’ actoren en besluitmomenten.
- Mobiliseer steun.
- Zorg voor adequate sanctionering, monitoring en beloning.
Kritiek
- De top down benadering heeft een mechanistisch beeld van implementatie.
-> alsof het machine is die aan en uit kan, en dat het vanzelf gaat draaien.
- De top down benadering negeert beleidsinitiatieven vanuit de private sector, de
street-levels, decentrale ambtenaren en andere politieke subsystemen
-> beleid wordt niet alleen gevormd binnen een centrale overheid.
-> dat beleid intervenieert met beleid van de top, en er zijn verschillende
vormen van beleid die bewegen op hetzelfde thema (dringt door in verschillende
domeinen)
- Wat te doen als er geen dominant beleid is, maar eerder verschillende
richtlijnen? Wat als er geen duidelijke beleidsdoelstelling is?
- Wat te doen als er te weinig kennis is? Weet je altijd het causaal verband tussen
instrument, doelgroep en effect?
- De top down benadering gaat voorbij aan strategieën die door street-levels en
de doelgroep worden ingezet om het beleid om te buigen naar hun eigen
doelstellingen en om beleid hanteerbaar te maken.
-> om te gaan met werkdruk en met conflicten met doelgroep.
- Is beleid alleen succesvol als voorziene en gewenste effecten worden
gerealiseerd?
- Is er wel een duidelijke scheiding tussen beleidsformulering en implementatie?
- Wordt beleid m.a.w. niet vormgegeven tijdens de implementatie?
-> het besluit zelf is niks, de doelgroep ervaart het beleid pas in de uitvoering.
Bottom-uppers
- Start implementatie ligt bij ambtenaren en uitvoerende organisaties.
- Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten.
- Doorgaans dus ook conflicterende beleidsdoelstellingen en doelstellingen van de
doelgroep.
-> vaak geen sprake van één doelgroep (studentendoelgroep bestaat uit sub-
doelgroepen met verschillende belangen)
- Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme (de normen van de
uitvoerders), samenwerking, discretionaire ruimte (vrijheid van uitvoerende
ambtenaar om zelf beslissingen te nemen).
-> ambtenaar moet je vrijheid geven om te schakelen, oog hebben voor
menselijke maat, rekening houden met omstandigheden van het geval.
-> teveel ruimte voor ambtenaren gevaar op rechtsongelijkheid
- Implementatie is ook succesvol als onvoorziene gewenste effecten (bijvangst)
worden gegenereerd.
