Hoorcollege 1 – Beleid 2
Introductie implementatie
NRC: 16 januari 2023
Topambtenaren (Buitendijk en Schurink) kritisch over politiek: ‘Er worden met enige
regelmaat irreële eisen aan ons gesteld.’
Vierpartijenkabinetten, zonder meerderheid in de Eerste Kamer die daarom moet worden
gezocht bij veel kleine partijen. Dat alles onder druk van burgers en pers die resultaten eisen.
Het effect: Bewindspersonen die in korte tijd leveren én zichzelf profileren. Snelheid is
volgens de twee zó belangrijk geworden dat het onderzoeken van de risico’s van beleid in het
gedrang komt.
Schurink: “Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ambtenaren gesteld.”
Implementatie
Het omzetten van beleid in een praktijk.
Deze praktijk moet bijdragen aan beleidsuitkomsten.
Beleid als geformuleerd versus beleid als geïmplementeerd.
Er gaat wel een wat mis bij implementatie…
Top-down versus bottom-up
De ‘wake-up call’ in de bestuurskunde
Pressman en Wildavsky (1973)
Implementation.
o How great expectations are dashed in Oakland.
o Why it is amazing that Federal programs work at all.
Doel beleid: Aan het werk helpen van de werkloze Amerikanen.
Hoe: Grote bouwprojecten, een opleidingsplan, een grote zak geld en gemotiveerde
ambtenaren.
Hier kwam niet zo veel van terecht…
The great debate
,Assumpties ‘Top-downers’
Start implementatie ligt bij politiek besluit (statuten, wetten, formeel vastgesteld beleid).
Implementatie is ‘succesvol’ als er overeenstemming is tussen uitvoering en doelen uit het
politiek besluit.
Zo niet: Welke factoren we manipuleren op centraal niveau?
Aanbevelingen top-downers
Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen.
Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
Bewerkstellig gehoorzaamheid: Rekruteer betrokken en ervaren ambtenaren.
Reduceren aantal ‘veto’ actoren en besluitmomenten: Mobiliseer steun.
Adequate sanctionering, monitoring en beloning.
Kritiek op top-downers
Te rationeel/ mechanistisch perspectief.
Onderkent de belangen van non-gouvernementele en decentrale actoren niet. Primaat ligt bij
de staat (gevolg is onder andere ‘goal displacement’).
Werkt slecht als er geen eenduidige wet is, of weinig kennis.
Onderkent de strategieën en het handelen van uitvoerders zelf niet (geen systeem van regels
is perfect, en alle zijn kostbaar).
Maakt een kunstmatig onderscheid tussen besluitvorming en uitvoering (incrementalisme,
standaard beleidscyclus); een kunstmatige scheiding tussen politiek en bestuur.
Assumpties ‘Bottom-uppers’
Start implementatie ligt bij ambtenaren en uitvoerende organisaties.
Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten.
Doorgaans dus ook conflicterende beleidsdoelstellingen en doelstellingen van de doelgroep.
Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme, samenwerking en discretie.
Implementatie is ook succesvol als onvoorziene gewenste effecten worden gegenereerd.
Aanbevelingen bottom-uppers
Beleidsmakers moeten flexibele strategie volgen (aanpassen aan lokale omstandigheden en
grote mate van discretie aanvaardbaar).
Uitvoerders sterk betrekken in de fase van het beleidsontwerp, bevorderen consensus en
‘leren’ van uitvoerders.
, Overeenstemming met Top-downers: Capabele mensen op de juiste plek nodig (maar: hun
doelen verschillen van besluitvormers).
Kritiek op bottom-uppers
Benadrukken te veel de ‘periferie’.
Besluitvormers kunnen doelen en strategieën van uitvoerders vaak sterk beïnvloeden.
Gevaar van ‘democratic deficit’: Uitvoerders zijn geen volksvertegenwoordigers.
Hoe bewaak je het principe van gelijke behandeling, en voorkom je ambtelijke willekeur?
En: Wat is nu eigenlijk ‘succesvol’ beleid?
Implementatieonderzoek
Beleidsimplementatie - onderzoek
(Howlett et al. 2009/ 2020)
Tot jaren ‘60/’70: weinig aandacht.
Implementatie is onproblematisch (ondanks waarschuwende geluiden uit de wetenschap).
Jaren ’60/’70: 1e generatie implementatieonderzoek.
Pessimistische kijk op implementatie, overheden kunnen makkelijk falen (bv. Pressman en
Wildavsky).
Jaren ’80/’90: 2e generatie onderzoek.
‘Top-down’ versus ‘Bottom-up’ debat.
Jaren ’90 en verder: 3e generatie onderzoek.
Poging tot integratie Top-down en Bottom-up. Sterkere aandacht voor design en inzet
specifieke beleidsinstrumenten (vb. Sabatier en Matland in hun latere publicaties).
Nu: meer focus op ontwerp (‘policy design’), op bewegingen weg van de staat (‘governance’),
op (big) data, etc.
3e generatie: integratie van ideeën
Typische probleemstellingen:
Wanneer werkt top-down beter dan bottom-up en andersom? Kunnen we daarvoor
algemene condities aanwijzen?
Welke beleidsinstrumenten kunnen we het beste inzetten in verschillende implementatie
situaties?
Sabatier, Matland en Howlett Samenvatting van de verplichte literatuur
Top down versus bottom up: Sabatier
Top down start met beleidsbesluit en stelt vervolgens de volgende vragen:
In hoeverre verloopt de implementatie volgens het besluit?
In hoeverre worden de beoogde effecten gegenereerd?
Welke factoren beïnvloeden de output en de effecten?
Implementatie wordt bevorderd door:
1. Duidelijke en consistente doelstellingen.
2. Een adequate causale beleidstheorie.
3. Een voorgeschreven en juridisch gestructureerd implementatieproces om de
compliance te borgen.
4. Betrokken en ervaren ambtenaren.
5. Politieke en externe steun.
, 6. Geen veranderingen in de socio-economische omstandigheden die de bovenstaande
condities ondermijnen
Top down implementatie volgens Sabatier
Sabatier
Hoewel hiërarchische control in de implementatie niet mogelijk is, kan het gedrag van
uitvoerders en doelgroepen binnen acceptabele bandbreedte worden gehouden als de zes
voorwaarden worden vervuld.
Bestuurders kunnen bijvoorbeeld uitvoerders selecteren, kunnen sancties en incentives
invoeren, kunnen steun mobiliseren, kunnen een valide causale theorie hanteren, etc.
De zes factoren helpen bij het verklaren van implementatiesucces.
Maar: een duidelijke en consistente doelstelling is lang niet altijd aanwezig.
Kritiek vanaf de vloer…
De top down benadering negeert initiatieven vanuit de private sector, de street levels,
decentrale ambtenaren en andere politieke subsystemen.
Wat te doen als er geen dominant beleid is, maar eerder verschillende richtlijnen en actoren?
De top down benadering gaat voorbij aan strategieën die door street levels en de doelgroep
worden ingezet om het beleid om te buigen naar hun eigen doelstellingen.
Is er wel een duidelijke scheiding tussen beleidsformulering en implementatie als dezelfde
actoren daarbij betrokken zijn?
Wordt met andere woorden beleid niet vormgegeven tijdens de implementatie?
Top down versus bottom up
Introductie implementatie
NRC: 16 januari 2023
Topambtenaren (Buitendijk en Schurink) kritisch over politiek: ‘Er worden met enige
regelmaat irreële eisen aan ons gesteld.’
Vierpartijenkabinetten, zonder meerderheid in de Eerste Kamer die daarom moet worden
gezocht bij veel kleine partijen. Dat alles onder druk van burgers en pers die resultaten eisen.
Het effect: Bewindspersonen die in korte tijd leveren én zichzelf profileren. Snelheid is
volgens de twee zó belangrijk geworden dat het onderzoeken van de risico’s van beleid in het
gedrang komt.
Schurink: “Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ambtenaren gesteld.”
Implementatie
Het omzetten van beleid in een praktijk.
Deze praktijk moet bijdragen aan beleidsuitkomsten.
Beleid als geformuleerd versus beleid als geïmplementeerd.
Er gaat wel een wat mis bij implementatie…
Top-down versus bottom-up
De ‘wake-up call’ in de bestuurskunde
Pressman en Wildavsky (1973)
Implementation.
o How great expectations are dashed in Oakland.
o Why it is amazing that Federal programs work at all.
Doel beleid: Aan het werk helpen van de werkloze Amerikanen.
Hoe: Grote bouwprojecten, een opleidingsplan, een grote zak geld en gemotiveerde
ambtenaren.
Hier kwam niet zo veel van terecht…
The great debate
,Assumpties ‘Top-downers’
Start implementatie ligt bij politiek besluit (statuten, wetten, formeel vastgesteld beleid).
Implementatie is ‘succesvol’ als er overeenstemming is tussen uitvoering en doelen uit het
politiek besluit.
Zo niet: Welke factoren we manipuleren op centraal niveau?
Aanbevelingen top-downers
Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen.
Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
Bewerkstellig gehoorzaamheid: Rekruteer betrokken en ervaren ambtenaren.
Reduceren aantal ‘veto’ actoren en besluitmomenten: Mobiliseer steun.
Adequate sanctionering, monitoring en beloning.
Kritiek op top-downers
Te rationeel/ mechanistisch perspectief.
Onderkent de belangen van non-gouvernementele en decentrale actoren niet. Primaat ligt bij
de staat (gevolg is onder andere ‘goal displacement’).
Werkt slecht als er geen eenduidige wet is, of weinig kennis.
Onderkent de strategieën en het handelen van uitvoerders zelf niet (geen systeem van regels
is perfect, en alle zijn kostbaar).
Maakt een kunstmatig onderscheid tussen besluitvorming en uitvoering (incrementalisme,
standaard beleidscyclus); een kunstmatige scheiding tussen politiek en bestuur.
Assumpties ‘Bottom-uppers’
Start implementatie ligt bij ambtenaren en uitvoerende organisaties.
Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten.
Doorgaans dus ook conflicterende beleidsdoelstellingen en doelstellingen van de doelgroep.
Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme, samenwerking en discretie.
Implementatie is ook succesvol als onvoorziene gewenste effecten worden gegenereerd.
Aanbevelingen bottom-uppers
Beleidsmakers moeten flexibele strategie volgen (aanpassen aan lokale omstandigheden en
grote mate van discretie aanvaardbaar).
Uitvoerders sterk betrekken in de fase van het beleidsontwerp, bevorderen consensus en
‘leren’ van uitvoerders.
, Overeenstemming met Top-downers: Capabele mensen op de juiste plek nodig (maar: hun
doelen verschillen van besluitvormers).
Kritiek op bottom-uppers
Benadrukken te veel de ‘periferie’.
Besluitvormers kunnen doelen en strategieën van uitvoerders vaak sterk beïnvloeden.
Gevaar van ‘democratic deficit’: Uitvoerders zijn geen volksvertegenwoordigers.
Hoe bewaak je het principe van gelijke behandeling, en voorkom je ambtelijke willekeur?
En: Wat is nu eigenlijk ‘succesvol’ beleid?
Implementatieonderzoek
Beleidsimplementatie - onderzoek
(Howlett et al. 2009/ 2020)
Tot jaren ‘60/’70: weinig aandacht.
Implementatie is onproblematisch (ondanks waarschuwende geluiden uit de wetenschap).
Jaren ’60/’70: 1e generatie implementatieonderzoek.
Pessimistische kijk op implementatie, overheden kunnen makkelijk falen (bv. Pressman en
Wildavsky).
Jaren ’80/’90: 2e generatie onderzoek.
‘Top-down’ versus ‘Bottom-up’ debat.
Jaren ’90 en verder: 3e generatie onderzoek.
Poging tot integratie Top-down en Bottom-up. Sterkere aandacht voor design en inzet
specifieke beleidsinstrumenten (vb. Sabatier en Matland in hun latere publicaties).
Nu: meer focus op ontwerp (‘policy design’), op bewegingen weg van de staat (‘governance’),
op (big) data, etc.
3e generatie: integratie van ideeën
Typische probleemstellingen:
Wanneer werkt top-down beter dan bottom-up en andersom? Kunnen we daarvoor
algemene condities aanwijzen?
Welke beleidsinstrumenten kunnen we het beste inzetten in verschillende implementatie
situaties?
Sabatier, Matland en Howlett Samenvatting van de verplichte literatuur
Top down versus bottom up: Sabatier
Top down start met beleidsbesluit en stelt vervolgens de volgende vragen:
In hoeverre verloopt de implementatie volgens het besluit?
In hoeverre worden de beoogde effecten gegenereerd?
Welke factoren beïnvloeden de output en de effecten?
Implementatie wordt bevorderd door:
1. Duidelijke en consistente doelstellingen.
2. Een adequate causale beleidstheorie.
3. Een voorgeschreven en juridisch gestructureerd implementatieproces om de
compliance te borgen.
4. Betrokken en ervaren ambtenaren.
5. Politieke en externe steun.
, 6. Geen veranderingen in de socio-economische omstandigheden die de bovenstaande
condities ondermijnen
Top down implementatie volgens Sabatier
Sabatier
Hoewel hiërarchische control in de implementatie niet mogelijk is, kan het gedrag van
uitvoerders en doelgroepen binnen acceptabele bandbreedte worden gehouden als de zes
voorwaarden worden vervuld.
Bestuurders kunnen bijvoorbeeld uitvoerders selecteren, kunnen sancties en incentives
invoeren, kunnen steun mobiliseren, kunnen een valide causale theorie hanteren, etc.
De zes factoren helpen bij het verklaren van implementatiesucces.
Maar: een duidelijke en consistente doelstelling is lang niet altijd aanwezig.
Kritiek vanaf de vloer…
De top down benadering negeert initiatieven vanuit de private sector, de street levels,
decentrale ambtenaren en andere politieke subsystemen.
Wat te doen als er geen dominant beleid is, maar eerder verschillende richtlijnen en actoren?
De top down benadering gaat voorbij aan strategieën die door street levels en de doelgroep
worden ingezet om het beleid om te buigen naar hun eigen doelstellingen.
Is er wel een duidelijke scheiding tussen beleidsformulering en implementatie als dezelfde
actoren daarbij betrokken zijn?
Wordt met andere woorden beleid niet vormgegeven tijdens de implementatie?
Top down versus bottom up
