Albers Hoofdstuk 7 – Bestuursrecht Handhaving
Hoofdstuk 7.1 Inleiding
Om het bestaande recht te kunnen handhaven beschikken bestuursorganen over specifieke
bestuursbevoegdheden. Om een effectieve handhaving te kunnen garanderen moeten
bestuursorganen beschikken over toezichtsbevoegdheden en over handhavingsbevoegdheden. Een
bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan naar aanleiding van een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden afspraak (art. 5:2 Awb). Er moet in een bijzondere bestuursrechtelijke wet
een expliciete bevoegdheid zijn neergelegd voor het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie
door een bepaald bestuursorgaan, legaliteitsbeginsel (art. 5:4 Awb). Welke sanctie wordt opgelegd is
afhankelijk van het resultaat dat het bestuursorgaan wil bereiken. Het is van belang of het
voornaamste doel van de sanctie is gelegen in het bestraffen van de overtreder of dat de sanctie
vooral gericht is op het daadwerkelijk herstellen van een onrechtmatige in een rechtmatige toestand.
Als een bestuursorgaan een sanctie oplegt, gebeurt dat in de vorm van aan beschikking.
Hoofdstuk 7.2 Enkele algemene aspecten van toezicht en
handhaving
Hoofdstuk 7.2.1 Toezicht op de naleving van bestuursrechtelijke regels en
voorschriften
Toezicht op de naleving houdt in dat door een ‘toezichthouder’ gecontroleerd wordt of
rechtssubjecten de tot het gerichte bestuursrechtelijke voorschriften naleven.
Interbestuurlijk toezicht houdt in dat een hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan toezicht
uitoefent op een ander bestuursorgaan. Dit staat los van het nalevings- en handhavingstoezicht.
Een toezichthouder beschikt op grond van de Awb over de volgende bevoegdheden:
De bevoegdheid tot het betreden van elke plaats met uitzondering van een woning zonder
toestemming van de bewoner (art. 5:15)
De bevoegdheid inlichtingen te vorderen (art. 5:16)
De bevoegdheid van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs (art. 5:16a)
De bevoegdheid inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17)
De bevoegdheid zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters
te nemen (art. 5:18)
De bevoegdheid vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een
toezichthoudende taak heeft (art. 5:19)
Soms worden de aan de toezichthouder toekomende bevoegdheden bij wettelijk voorschrift of bij
besluit van een bestuursorgaan beperkt (art. 5:14 Awb). Ook kan er bij of krachtens de bijzondere
bestuursrechtelijke wet verruiming van de toezichtsbevoegdheden worden geregeld.
Het is belangrijk dat burgers medewerking verlenen aan het onderzoek. Daarom is er de plicht voor
iedereen om aan een toezichthouder medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen
ter uitoefening van zijn bevoegdheden. Een toezichthouder mag alleen van zijn bevoegdheden
gebruikmaken als dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is (proportionaliteitseis).
Toezichthouders beschikken naast de bestuurlijke toezichtsbevoegdheden vaak ook over
opsporingsbevoegdheden (strafrecht).
Hoofdstuk 7.2.2 Handhaving door middel van bestuursrecht, strafrecht of
civiel recht?
Ook het strafrecht en de civielrechtelijke onrechtmatigedaadsactie kunnen als
handhavingsinstrument worden ingezet.
7.2.2.1 Strafrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke
regels
, Wanneer strafrechtelijk gesanctioneerd wordt, legt niet het bestuursorgaan, maar de (straf)rechter
een sanctie op. Er moet dan sprake zijn van een voorafgaande strafbaarstelling van de overtreding
van het desbetreffende bestuursrechtelijke voorschrift.
7.2.2.2 Privaatrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke
regels
De overheid kan via de onrechtmatigedaadsactie proberen te bewerkstelligen dat er een einde komt
aan de overtreding van het bestuursrechtelijk voorschrift. Handhaving via het privaatrecht is alleen
mogelijk als de keuze voor deze weg geen onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke
weg oplevert.
Hoofdstuk 7.2.3 Herstelsancties en bestraffende sancties
Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden aanspraak (art. 5:2 Awb). Een overtreding is een gedraging die in strijd is
met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (art. 5:1 Awb).
Een bestuurlijke sanctie kan aan een overtreder worden opgelegd zonder dat de rechter daar aan te
pas komt, omdat een bestuurlijke sanctie door een bestuursorgaan wordt opgelegd. Tegen de
sanctiebeschikking staat pas de weg open naar de rechter nadat zij aan de overtreder is opgelegd.
Herstelsancties zien op het herstel van een onrechtmatige in een rechtmatige toestand. Voor zover
dat nog mogelijk is, moet de overtreding ongedaan gemaakt worden. Daarnaast moeten de gevolgen
van de overtreding, als dat mogelijk is, weggenomen of beperkt worden. Een herstelsanctie kan
verder zien op het voorkomen van herhaling van een overtreding. De last onder bestuursdwang en de
last onder dwangsom zijn typische herstelsancties.
Kenmerk van een herstelsanctie is dat geen verdere benadeling van de overtreder plaatsvindt dan
nodig is voor het doen naleven van bepaalde voorschriften. Het is belangrijk dat de rechter
controleert of de herstelsanctie inderdaad niet verder gaat dan nodig is voor herstel van een
onrechtmatige in een rechtmatige toestand.
Een bestuurlijke sanctie is bestraffend voor zover de sanctie beoogt de overtreder leed toe te voegen.
Een belangrijk doel is de generale preventie die uitgaat van leedtoevoeging. Daarnaast speelt
vergelding een rol.
Het kunnen onderscheiden tussen herstelsancties en bestraffende sancties is van belang omdat:
Bestraffende sancties meestal worden aangemerkt als ‘criminal charge’. Daarom moeten bij
de oplegging van bestraffende sancties straf(proces)rechtelijke waarborgen uit het EVRM in
acht worden genomen.
De zwaarte van bestraffende sancties door de bestuursrechter volledig op evenredigheid
moeten worden getoetst terwijl de zwaarte van herstelsancties marginaal aan het
evenredigheidsbeginsel worden getoetst.
De soort sanctie van belang is bij beantwoording van de vraag of ten aanzien hetzelfde feit
gelijktijdig of na elkaar meerdere sancties kunnen worden opgelegd.
Criminal charge – straf(proces)rechtelijke waarborgen van toepassing
Een bestraffende sanctie wordt door het EHRM aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van
artikel 6 EVRM.
Het EHRM geeft aan dat er 3 criteria zijn aan de hand waarvan moet worden vastgesteld of er sprake
is van ‘criminal charge’: alternatief!
I. Er moet worden vastgesteld of de normschending naar nationaal recht als strafbaar feit
geclassificeerd wordt:
Er moet gekeken worden naar de plek van de normschending in het nationale rechtssysteem.
Is de normschending neergelegd in een strafrechtelijke wet, dan is er sprake van criminal
charge. Als het hier niet onder valt, kan er nog sprake zijn van criminal charge omdat het
tweede en derde criterium belangrijker zijn.
II. De aard van de overtreding.
Hoofdstuk 7.1 Inleiding
Om het bestaande recht te kunnen handhaven beschikken bestuursorganen over specifieke
bestuursbevoegdheden. Om een effectieve handhaving te kunnen garanderen moeten
bestuursorganen beschikken over toezichtsbevoegdheden en over handhavingsbevoegdheden. Een
bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan naar aanleiding van een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden afspraak (art. 5:2 Awb). Er moet in een bijzondere bestuursrechtelijke wet
een expliciete bevoegdheid zijn neergelegd voor het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie
door een bepaald bestuursorgaan, legaliteitsbeginsel (art. 5:4 Awb). Welke sanctie wordt opgelegd is
afhankelijk van het resultaat dat het bestuursorgaan wil bereiken. Het is van belang of het
voornaamste doel van de sanctie is gelegen in het bestraffen van de overtreder of dat de sanctie
vooral gericht is op het daadwerkelijk herstellen van een onrechtmatige in een rechtmatige toestand.
Als een bestuursorgaan een sanctie oplegt, gebeurt dat in de vorm van aan beschikking.
Hoofdstuk 7.2 Enkele algemene aspecten van toezicht en
handhaving
Hoofdstuk 7.2.1 Toezicht op de naleving van bestuursrechtelijke regels en
voorschriften
Toezicht op de naleving houdt in dat door een ‘toezichthouder’ gecontroleerd wordt of
rechtssubjecten de tot het gerichte bestuursrechtelijke voorschriften naleven.
Interbestuurlijk toezicht houdt in dat een hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan toezicht
uitoefent op een ander bestuursorgaan. Dit staat los van het nalevings- en handhavingstoezicht.
Een toezichthouder beschikt op grond van de Awb over de volgende bevoegdheden:
De bevoegdheid tot het betreden van elke plaats met uitzondering van een woning zonder
toestemming van de bewoner (art. 5:15)
De bevoegdheid inlichtingen te vorderen (art. 5:16)
De bevoegdheid van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs (art. 5:16a)
De bevoegdheid inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17)
De bevoegdheid zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters
te nemen (art. 5:18)
De bevoegdheid vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een
toezichthoudende taak heeft (art. 5:19)
Soms worden de aan de toezichthouder toekomende bevoegdheden bij wettelijk voorschrift of bij
besluit van een bestuursorgaan beperkt (art. 5:14 Awb). Ook kan er bij of krachtens de bijzondere
bestuursrechtelijke wet verruiming van de toezichtsbevoegdheden worden geregeld.
Het is belangrijk dat burgers medewerking verlenen aan het onderzoek. Daarom is er de plicht voor
iedereen om aan een toezichthouder medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen
ter uitoefening van zijn bevoegdheden. Een toezichthouder mag alleen van zijn bevoegdheden
gebruikmaken als dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is (proportionaliteitseis).
Toezichthouders beschikken naast de bestuurlijke toezichtsbevoegdheden vaak ook over
opsporingsbevoegdheden (strafrecht).
Hoofdstuk 7.2.2 Handhaving door middel van bestuursrecht, strafrecht of
civiel recht?
Ook het strafrecht en de civielrechtelijke onrechtmatigedaadsactie kunnen als
handhavingsinstrument worden ingezet.
7.2.2.1 Strafrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke
regels
, Wanneer strafrechtelijk gesanctioneerd wordt, legt niet het bestuursorgaan, maar de (straf)rechter
een sanctie op. Er moet dan sprake zijn van een voorafgaande strafbaarstelling van de overtreding
van het desbetreffende bestuursrechtelijke voorschrift.
7.2.2.2 Privaatrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke
regels
De overheid kan via de onrechtmatigedaadsactie proberen te bewerkstelligen dat er een einde komt
aan de overtreding van het bestuursrechtelijk voorschrift. Handhaving via het privaatrecht is alleen
mogelijk als de keuze voor deze weg geen onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke
weg oplevert.
Hoofdstuk 7.2.3 Herstelsancties en bestraffende sancties
Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden aanspraak (art. 5:2 Awb). Een overtreding is een gedraging die in strijd is
met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (art. 5:1 Awb).
Een bestuurlijke sanctie kan aan een overtreder worden opgelegd zonder dat de rechter daar aan te
pas komt, omdat een bestuurlijke sanctie door een bestuursorgaan wordt opgelegd. Tegen de
sanctiebeschikking staat pas de weg open naar de rechter nadat zij aan de overtreder is opgelegd.
Herstelsancties zien op het herstel van een onrechtmatige in een rechtmatige toestand. Voor zover
dat nog mogelijk is, moet de overtreding ongedaan gemaakt worden. Daarnaast moeten de gevolgen
van de overtreding, als dat mogelijk is, weggenomen of beperkt worden. Een herstelsanctie kan
verder zien op het voorkomen van herhaling van een overtreding. De last onder bestuursdwang en de
last onder dwangsom zijn typische herstelsancties.
Kenmerk van een herstelsanctie is dat geen verdere benadeling van de overtreder plaatsvindt dan
nodig is voor het doen naleven van bepaalde voorschriften. Het is belangrijk dat de rechter
controleert of de herstelsanctie inderdaad niet verder gaat dan nodig is voor herstel van een
onrechtmatige in een rechtmatige toestand.
Een bestuurlijke sanctie is bestraffend voor zover de sanctie beoogt de overtreder leed toe te voegen.
Een belangrijk doel is de generale preventie die uitgaat van leedtoevoeging. Daarnaast speelt
vergelding een rol.
Het kunnen onderscheiden tussen herstelsancties en bestraffende sancties is van belang omdat:
Bestraffende sancties meestal worden aangemerkt als ‘criminal charge’. Daarom moeten bij
de oplegging van bestraffende sancties straf(proces)rechtelijke waarborgen uit het EVRM in
acht worden genomen.
De zwaarte van bestraffende sancties door de bestuursrechter volledig op evenredigheid
moeten worden getoetst terwijl de zwaarte van herstelsancties marginaal aan het
evenredigheidsbeginsel worden getoetst.
De soort sanctie van belang is bij beantwoording van de vraag of ten aanzien hetzelfde feit
gelijktijdig of na elkaar meerdere sancties kunnen worden opgelegd.
Criminal charge – straf(proces)rechtelijke waarborgen van toepassing
Een bestraffende sanctie wordt door het EHRM aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van
artikel 6 EVRM.
Het EHRM geeft aan dat er 3 criteria zijn aan de hand waarvan moet worden vastgesteld of er sprake
is van ‘criminal charge’: alternatief!
I. Er moet worden vastgesteld of de normschending naar nationaal recht als strafbaar feit
geclassificeerd wordt:
Er moet gekeken worden naar de plek van de normschending in het nationale rechtssysteem.
Is de normschending neergelegd in een strafrechtelijke wet, dan is er sprake van criminal
charge. Als het hier niet onder valt, kan er nog sprake zijn van criminal charge omdat het
tweede en derde criterium belangrijker zijn.
II. De aard van de overtreding.
