Bestuursrecht leereenheid 9: rechtsbescherming bij de burgerlijke
rechter en klachtrecht
Informatie Brightspace
Twee andere vormen van rechtsbescherming:
1. Rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt als restrechter.
2. Klachtvoorzieningen
= de mogelijkheid om een klacht tegen (een onderdeel van) de overheid in
te dienen (bijv. bij de Nationale Ombudsman).
De burgerlijke rechter als restrechter
Wanneer de burger een geschil heeft met de overheid waarbij de rechtsgang naar
de bestuursrechter niet open staat (bijv. er is geen sprake van een appellabel
besluit), biedt de burgerlijke rechter “aanvullende” rechtsbescherming.
Als de burgerlijke rechter optreedt als 'restrechter' in een geschil tussen overheid
en burger gaat het niet om een bestuursrechtelijke voorziening maar om een
vordering op basis van het burgerlijk recht. Uiteindelijk is ieder
overheidshandelen, ook als het bestaat uit het nemen van een besluit, een daad
die onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW. Voor bestuurshandelen
(of nalaten) waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat, is
de burgerlijke rechter de enige rechterlijke beschermer.
In een aantal gevallen wordt de hulp v.d. burgerlijke rechter ingeroepen als het
gaat om handelingen waar de bestuursrechter in het geheel niet over kan
oordelen. Denk bijv. aan schade die een burger lijdt door feitelijk
overheidshandelen (of nalaten).
Zo kan een motorrijder die lelijk ten val komt door een niet gerepareerd gat in
het wegdek van een provinciale weg een onrechtmatigedaadsactie starten tegen
de provincie.
Vaak is het echter zo dat er linksom of rechtsom toch ook een (appellabel) besluit
deel uit maakt van het geschil tussen burger en overheid dat speelt in de
procedure bij de burgerlijke rechter.
Als de burger met de procedure bij de burgerlijke rechter iets wil bereiken dat hij
niet kan bereiken bij de bestuursrechter terwijl het geschil tussen overheid en
burger in principe wel gaat over een appellabel besluit.
Het komt ook wel eens voor dat iemand die geen belanghebbende is, en dus niet
terecht kan bij de bestuursrechter, meent schade te ondervinden van een
appellabel besluit en daarom naar de burgerlijke rechter stapt. In die gevallen zal
de burgerlijke rechter rekening soms moeten houden met het oordeel van de
bestuursrechter over dat besluit en de rechtskracht van dat besluit.
Klachtvoorzieningen
Deze voorzieningen vallen niet onder de bestuursrechtelijke voorzieningen en
fungeren als een soort ‘vangnet’ wanneer een bestuursrechtelijke voorziening
ontbreekt. Zoals voor de burgerlijke rechter geldt dat zijn taken en
bevoegdheden goed moeten zijn afgebakend in verhouding tot de
bestuursrechtelijke voorzieningen, geldt dat ook voor de klachtvoorzieningen.
Externe klachtvoorzieningen (i.h.b. de Nationale Ombudsman)
,Wanneer er geen rechtsgang mogelijk is (geweest) bij de bestuursrechter en de
overheid volgens de burger wel onrechtmatig heeft gehandeld, treedt de
burgerlijke rechter op als restrechter.
Soms is er echter geen sprake van een “juridisch geschil” dat gericht is op het
onrechtmatig laten verklaren van een handeling v.h. bestuur, maar vindt de
burger bijv. dat hij niet netjes is behandeld door een bo of bij dat orgaan
werkzame ambtenaar.
Voor die gevallen kent de Awb klachtvoorzieningen, zoals de voorziening die
openstaat bij de Nationale Ombudsman. Deze voorzieningen vallen – net zoals de
procedure bij de burgerlijke rechter (in zijn rol als restrechter) niet onder de
bestuursrechtelijke voorzieningen. Zij fungeren als een soort ‘vangnet’ waar een
bestuursrechtelijke voorziening ontbreekt.
Klachtvoorzieningen vormen vooral een belangrijke aanvulling in situaties waarin
niet gezegd kan worden dat het bestuur onrechtmatig heeft gehandeld, maar
waarin wel behoorlijkheidsmaatstaven zijn geschonden door een bo of daar
werkzame ambtenaren. Zoals voor de burgerlijke rechter geldt dat zijn taken en
bevoegdheden goed moeten zijn afgebakend in verhouding tot de
bestuursrechtelijke voorzieningen, geldt dat ook voor de klachtvoorzieningen.
Klachten van een burger over bestuurshandelen kunnen immers ook betrekking
hebben op (het nemen van) appellabele besluiten of zijdelings raken aan een
genomen (appellabel) besluit. De afbakening tussen de klachtvoorziening en de
bestuursrechtelijke procedure is te vinden in de Awb (gelezen in samenhang met
de Wet op de Nationale ombudsman).
,Literatuur
Hoofdstuk 23, paragraaf 23.4 en 23.5
Eerder is aangegeven dat ook de gewone of burgerlijke rechter een belangrijke
rol vervult bij de rechtsbescherming tegen de overheid. De aanvullende
rechtsbeschermingsfunctie van de burgerlijke rechter kan, vanuit het perspectief
van de rechtzoekende burger, in een drietal situaties aan de orde zijn:
1. Bij overheidshandelen ter zake waarvan de bestuursrechter niet bevoegd
is.
2. Als een burger o.b.v. het bestuursprocesrecht geen toegang heeft tot de
bestuursrechter.
3. Als de uitspraakbevoegdheden v.d. bestuursrechter tekortschieten of
exclusief zijn.
In zaken tegen de overheid wordt de bevoegdheid van de burgerlijke rechter
sinds Guldemond/Noordwijkerhout bepaald door de eis van degene die de civiele
vordering instelt. Heeft deze eis betrekking op burgerlijke rechter of strekt zij tot
afdwinging van een schuldvordering dan is de bevoegdheid van de burgerlijke
rechter gegeven. In dit arrest koos de Hoge Raad definitief voor de objectum litis-
leer. Volgens deze leer bepaalt het recht of de schuldvordering waarvan de eiser
bescherming vraagt de rechtelijke bevoegdheid. Deze leer brengt mee, dat
wanneer de eis maar in de juiste bewoordingen wordt ingekleed, de bevoegdheid
van de burgerlijke rechter is gegeven.
Voor een actie bij de burgerlijke rechter van of tegen de overheid gelden in de
eerste plaats de ontvankelijkheidsvereisten uit het reguliere burgerlijk
procesrecht. Deze houden in:
1. dat een eiser rechters moet bestaan; en
2. dat hij voldoende belang bij zijn vordering moet hebben.
De combinatie van de objectum litis-leer met de regel dat ook vorderingen ter
zake van overheidsbelangen of algemene belangen ontvankelijk zijn, brengt mee
dat de burgerlijke rechter politiek getinte onrechtmatige daadsacties en
algemeenbelangacties niet op formele, procesrechtelijke gronden buiten de deur
kan houden. De burgerlijke rechter ontkomt daarom soms niet aan inhoudelijke
beoordeling van kwesties waarvan op goede gronden kan worden betoogd dat
die tot de bevoegdheid van regering en parlement behoren. De problemen die dit
kan opleveren in het licht van de machtenscheiding zal de burgerlijke rechter dus
in beginsel moeten oplossen bij zijn inhoudelijke beoordeling.
In relatie tot de bestuursrechtelijke rechtsgangen hanteert de Hoge Raad een
specifieke ontvankelijkheidsleer: wanneer voor een bepaalde overheidshandeling
een bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsweg beschikbaar is, verklaart de
burgerlijke rechter een civiele vordering tegen dit handelen niet-ontvankelijk. Zo
krijgt de bestuursrechtelijke rechtsgang voorrang. De regel dat de burgerlijke
rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaart, wanneer een
bestuursrechtelijke voorziening openstaat of opengestaan heeft, die had kunnen
leiden tot een vergelijkbaar rechtsbeschermingsresultaat, geldt alleen bij
vorderingen tegen de overheid. Een burger kan altijd een civielrechtelijke
vordering instellen teen een andere burger.
, Het klachtrecht is ook wel het sluitstuk van het stelsel van rechtsbescherming
tegen de overheid. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen externe en interne
klachtprocedures:
Interne klachtregeling
Hierbij wordt de gedraging van een bestuursorgaan of zijn ondergeschikte
beoordeeld door het bestuursorgaan zelf.
Externe klachtregeling
Hierbij wordt de klacht door een externe onafhankelijke instantie (ombudsman)
onderzocht en beoordeeld en mondt de klachtbehandeling uit in een rapport van
bevindingen en eventueel een aanbeveling.
De belangrijkste vormen zijn:
1. De Wet Nationale ombudsman
2. De regeling inzake gemeentelijke ombudsmannen en-commissies op basis
van art. 81q Gemw e.v.
De functies van de ombudsman hangen samen met de dubbele doelstelling die
het ambt kent, te weten:
1. het bieden van aanvullende rechtsbescherming in individuele gevallen.
2. Het signaleren van structurele tekortkomingen in de wijze waarop het
openbaar bestuur functioneert en het bevorderen van daardoor
noodzakelijke verbeteringen, de zgn. preventiefunctie.
Het gaat dus én om genoegdoening van de klager én om herstel van het
vertrouwen van de burger in de overheid. De ombudsman heeft tevens tot taak
ambtshalve te waken tegen onbehoorlijk overheidsgedrag. Deze functie ligt
besloten in zijn bevoegdheid om, zonder klacht, op eigen initiatief onderzoek te
doen naar de gedragingen van een overheidsorgaan (art. 9:26 Awb).
Ten opzichte van het stelsel van rechtsbescherming vervult de ombudsman een
aanvullende rol. Dit komt tot uiting in de uitgewerkte regeling die de Awb (titel
9.2) bevat voor de afbakening van zijn competentie ten opzichte van die van
andere instanties. Daarnaast blijkt het aanvullende karakter uit het feit dat
gedragingen van de overheid waartegen geen beroepsmogelijkheden openstaan
wél binnen het bereik van de ombudsman vallen. De Nationale ombudsman
wordt benoemd en ontslagen door de Tweede Kamer (art. 78a lid 2 Gw en art. 2
WNo e.v.). De wetgever heeft via art. 1a WNo voorzien in een in beginsel landelijk
dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen voor het openbaar bestuur.
Allereerst is de Nationale ombudsman bevoegd voor de hele centrale overheid.
Daarnaast is bepaald dat de Ombudsman ook bevoegd is ten aanzien van
bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen,
gemeenschappelijke regelingen en openbare lichamen.
De regeling in de Awb heeft betrekking op alle onafhankelijke
ombudsvoorzieningen. Op grond van art. 9:18 lid 1 Awb heeft eenieder het recht
de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze
waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft
gedragen. De ombudsman heeft de plicht een onderzoek naar die zaak in te
stellen, tenzij zich een wettelijke uitzondering voordoet. De ombudsman is niet
bevoegd een onderzoek in te stellen, indien het betreft een aangelegenheid die
behoort tot het algemeen regeringsbeleid of tot het algemeen beleid van het
betrokken bestuursorgaan, dan wel betrekking heeft op algemeen verbindende
rechter en klachtrecht
Informatie Brightspace
Twee andere vormen van rechtsbescherming:
1. Rechtsbescherming die de burgerlijke rechter biedt als restrechter.
2. Klachtvoorzieningen
= de mogelijkheid om een klacht tegen (een onderdeel van) de overheid in
te dienen (bijv. bij de Nationale Ombudsman).
De burgerlijke rechter als restrechter
Wanneer de burger een geschil heeft met de overheid waarbij de rechtsgang naar
de bestuursrechter niet open staat (bijv. er is geen sprake van een appellabel
besluit), biedt de burgerlijke rechter “aanvullende” rechtsbescherming.
Als de burgerlijke rechter optreedt als 'restrechter' in een geschil tussen overheid
en burger gaat het niet om een bestuursrechtelijke voorziening maar om een
vordering op basis van het burgerlijk recht. Uiteindelijk is ieder
overheidshandelen, ook als het bestaat uit het nemen van een besluit, een daad
die onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW. Voor bestuurshandelen
(of nalaten) waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat, is
de burgerlijke rechter de enige rechterlijke beschermer.
In een aantal gevallen wordt de hulp v.d. burgerlijke rechter ingeroepen als het
gaat om handelingen waar de bestuursrechter in het geheel niet over kan
oordelen. Denk bijv. aan schade die een burger lijdt door feitelijk
overheidshandelen (of nalaten).
Zo kan een motorrijder die lelijk ten val komt door een niet gerepareerd gat in
het wegdek van een provinciale weg een onrechtmatigedaadsactie starten tegen
de provincie.
Vaak is het echter zo dat er linksom of rechtsom toch ook een (appellabel) besluit
deel uit maakt van het geschil tussen burger en overheid dat speelt in de
procedure bij de burgerlijke rechter.
Als de burger met de procedure bij de burgerlijke rechter iets wil bereiken dat hij
niet kan bereiken bij de bestuursrechter terwijl het geschil tussen overheid en
burger in principe wel gaat over een appellabel besluit.
Het komt ook wel eens voor dat iemand die geen belanghebbende is, en dus niet
terecht kan bij de bestuursrechter, meent schade te ondervinden van een
appellabel besluit en daarom naar de burgerlijke rechter stapt. In die gevallen zal
de burgerlijke rechter rekening soms moeten houden met het oordeel van de
bestuursrechter over dat besluit en de rechtskracht van dat besluit.
Klachtvoorzieningen
Deze voorzieningen vallen niet onder de bestuursrechtelijke voorzieningen en
fungeren als een soort ‘vangnet’ wanneer een bestuursrechtelijke voorziening
ontbreekt. Zoals voor de burgerlijke rechter geldt dat zijn taken en
bevoegdheden goed moeten zijn afgebakend in verhouding tot de
bestuursrechtelijke voorzieningen, geldt dat ook voor de klachtvoorzieningen.
Externe klachtvoorzieningen (i.h.b. de Nationale Ombudsman)
,Wanneer er geen rechtsgang mogelijk is (geweest) bij de bestuursrechter en de
overheid volgens de burger wel onrechtmatig heeft gehandeld, treedt de
burgerlijke rechter op als restrechter.
Soms is er echter geen sprake van een “juridisch geschil” dat gericht is op het
onrechtmatig laten verklaren van een handeling v.h. bestuur, maar vindt de
burger bijv. dat hij niet netjes is behandeld door een bo of bij dat orgaan
werkzame ambtenaar.
Voor die gevallen kent de Awb klachtvoorzieningen, zoals de voorziening die
openstaat bij de Nationale Ombudsman. Deze voorzieningen vallen – net zoals de
procedure bij de burgerlijke rechter (in zijn rol als restrechter) niet onder de
bestuursrechtelijke voorzieningen. Zij fungeren als een soort ‘vangnet’ waar een
bestuursrechtelijke voorziening ontbreekt.
Klachtvoorzieningen vormen vooral een belangrijke aanvulling in situaties waarin
niet gezegd kan worden dat het bestuur onrechtmatig heeft gehandeld, maar
waarin wel behoorlijkheidsmaatstaven zijn geschonden door een bo of daar
werkzame ambtenaren. Zoals voor de burgerlijke rechter geldt dat zijn taken en
bevoegdheden goed moeten zijn afgebakend in verhouding tot de
bestuursrechtelijke voorzieningen, geldt dat ook voor de klachtvoorzieningen.
Klachten van een burger over bestuurshandelen kunnen immers ook betrekking
hebben op (het nemen van) appellabele besluiten of zijdelings raken aan een
genomen (appellabel) besluit. De afbakening tussen de klachtvoorziening en de
bestuursrechtelijke procedure is te vinden in de Awb (gelezen in samenhang met
de Wet op de Nationale ombudsman).
,Literatuur
Hoofdstuk 23, paragraaf 23.4 en 23.5
Eerder is aangegeven dat ook de gewone of burgerlijke rechter een belangrijke
rol vervult bij de rechtsbescherming tegen de overheid. De aanvullende
rechtsbeschermingsfunctie van de burgerlijke rechter kan, vanuit het perspectief
van de rechtzoekende burger, in een drietal situaties aan de orde zijn:
1. Bij overheidshandelen ter zake waarvan de bestuursrechter niet bevoegd
is.
2. Als een burger o.b.v. het bestuursprocesrecht geen toegang heeft tot de
bestuursrechter.
3. Als de uitspraakbevoegdheden v.d. bestuursrechter tekortschieten of
exclusief zijn.
In zaken tegen de overheid wordt de bevoegdheid van de burgerlijke rechter
sinds Guldemond/Noordwijkerhout bepaald door de eis van degene die de civiele
vordering instelt. Heeft deze eis betrekking op burgerlijke rechter of strekt zij tot
afdwinging van een schuldvordering dan is de bevoegdheid van de burgerlijke
rechter gegeven. In dit arrest koos de Hoge Raad definitief voor de objectum litis-
leer. Volgens deze leer bepaalt het recht of de schuldvordering waarvan de eiser
bescherming vraagt de rechtelijke bevoegdheid. Deze leer brengt mee, dat
wanneer de eis maar in de juiste bewoordingen wordt ingekleed, de bevoegdheid
van de burgerlijke rechter is gegeven.
Voor een actie bij de burgerlijke rechter van of tegen de overheid gelden in de
eerste plaats de ontvankelijkheidsvereisten uit het reguliere burgerlijk
procesrecht. Deze houden in:
1. dat een eiser rechters moet bestaan; en
2. dat hij voldoende belang bij zijn vordering moet hebben.
De combinatie van de objectum litis-leer met de regel dat ook vorderingen ter
zake van overheidsbelangen of algemene belangen ontvankelijk zijn, brengt mee
dat de burgerlijke rechter politiek getinte onrechtmatige daadsacties en
algemeenbelangacties niet op formele, procesrechtelijke gronden buiten de deur
kan houden. De burgerlijke rechter ontkomt daarom soms niet aan inhoudelijke
beoordeling van kwesties waarvan op goede gronden kan worden betoogd dat
die tot de bevoegdheid van regering en parlement behoren. De problemen die dit
kan opleveren in het licht van de machtenscheiding zal de burgerlijke rechter dus
in beginsel moeten oplossen bij zijn inhoudelijke beoordeling.
In relatie tot de bestuursrechtelijke rechtsgangen hanteert de Hoge Raad een
specifieke ontvankelijkheidsleer: wanneer voor een bepaalde overheidshandeling
een bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsweg beschikbaar is, verklaart de
burgerlijke rechter een civiele vordering tegen dit handelen niet-ontvankelijk. Zo
krijgt de bestuursrechtelijke rechtsgang voorrang. De regel dat de burgerlijke
rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaart, wanneer een
bestuursrechtelijke voorziening openstaat of opengestaan heeft, die had kunnen
leiden tot een vergelijkbaar rechtsbeschermingsresultaat, geldt alleen bij
vorderingen tegen de overheid. Een burger kan altijd een civielrechtelijke
vordering instellen teen een andere burger.
, Het klachtrecht is ook wel het sluitstuk van het stelsel van rechtsbescherming
tegen de overheid. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen externe en interne
klachtprocedures:
Interne klachtregeling
Hierbij wordt de gedraging van een bestuursorgaan of zijn ondergeschikte
beoordeeld door het bestuursorgaan zelf.
Externe klachtregeling
Hierbij wordt de klacht door een externe onafhankelijke instantie (ombudsman)
onderzocht en beoordeeld en mondt de klachtbehandeling uit in een rapport van
bevindingen en eventueel een aanbeveling.
De belangrijkste vormen zijn:
1. De Wet Nationale ombudsman
2. De regeling inzake gemeentelijke ombudsmannen en-commissies op basis
van art. 81q Gemw e.v.
De functies van de ombudsman hangen samen met de dubbele doelstelling die
het ambt kent, te weten:
1. het bieden van aanvullende rechtsbescherming in individuele gevallen.
2. Het signaleren van structurele tekortkomingen in de wijze waarop het
openbaar bestuur functioneert en het bevorderen van daardoor
noodzakelijke verbeteringen, de zgn. preventiefunctie.
Het gaat dus én om genoegdoening van de klager én om herstel van het
vertrouwen van de burger in de overheid. De ombudsman heeft tevens tot taak
ambtshalve te waken tegen onbehoorlijk overheidsgedrag. Deze functie ligt
besloten in zijn bevoegdheid om, zonder klacht, op eigen initiatief onderzoek te
doen naar de gedragingen van een overheidsorgaan (art. 9:26 Awb).
Ten opzichte van het stelsel van rechtsbescherming vervult de ombudsman een
aanvullende rol. Dit komt tot uiting in de uitgewerkte regeling die de Awb (titel
9.2) bevat voor de afbakening van zijn competentie ten opzichte van die van
andere instanties. Daarnaast blijkt het aanvullende karakter uit het feit dat
gedragingen van de overheid waartegen geen beroepsmogelijkheden openstaan
wél binnen het bereik van de ombudsman vallen. De Nationale ombudsman
wordt benoemd en ontslagen door de Tweede Kamer (art. 78a lid 2 Gw en art. 2
WNo e.v.). De wetgever heeft via art. 1a WNo voorzien in een in beginsel landelijk
dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen voor het openbaar bestuur.
Allereerst is de Nationale ombudsman bevoegd voor de hele centrale overheid.
Daarnaast is bepaald dat de Ombudsman ook bevoegd is ten aanzien van
bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen,
gemeenschappelijke regelingen en openbare lichamen.
De regeling in de Awb heeft betrekking op alle onafhankelijke
ombudsvoorzieningen. Op grond van art. 9:18 lid 1 Awb heeft eenieder het recht
de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze
waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft
gedragen. De ombudsman heeft de plicht een onderzoek naar die zaak in te
stellen, tenzij zich een wettelijke uitzondering voordoet. De ombudsman is niet
bevoegd een onderzoek in te stellen, indien het betreft een aangelegenheid die
behoort tot het algemeen regeringsbeleid of tot het algemeen beleid van het
betrokken bestuursorgaan, dan wel betrekking heeft op algemeen verbindende
