H.1 Inleiding
Bestuursrecht:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij besturen in acht moeten worden
genomen
- De (rechtsbeschermings)mogelijkheden voor betrokken om zich tegen het
overheidsbestuur te verzetten
Waarom zijn er aparte regels van bestuursrecht?
Overheidsorganen stellen vaak eenzijdig (verticaal) vast wat rechtens is. Dit hangt samen
met het uitgangspunt dat overheidsorganen handelen in het algemeen belang. Het
algemeen belang wordt tegen andere belangen afgewogen, terwijl bij privaatrecht
gelijkwaardige partijen eigen belangen behartigen.
Waar het strafrecht is gericht op bestraffing, is het bestuursrecht veel meer gericht
op het bereiken/herstellen van de legale situatie. Strafrechtelijke normen zijn doorgaans
onvoorwaardelijk geformuleerd, bestuursrechtelijke normen voorwaardelijk: iets is
verboden tenzij er een vergunning/ontheffing wordt verleend.
➜ bestuursrecht tracht normen te reguleren of in goede banen te leiden, i.p.v. ze ‘in te
prenten’.
Op welke terreinen treedt de overheid op, en hoe?
Tijdens de klassieke liberale rechtsstaat stond de ordende functie voorop, maar bij de
steeds groter wordende zorg voor bestaanszekerheid kwam de presterende functie van
de overheid naar voren. En na de economische crisis vorige eeuw werden de vrije
marktverhoudingen onderworpen aan overheidsmaatregelen die ongewenste concurrentie-
en prijsontwikkelingen moesten tegengaan ➜ sturende functie. Tot slot werd men met de
groei van de bevolking en welvaart bewust dat er grenzen zijn aan het gebruik van
grondstoffen, energie en ruimte ➜ de arbitrerende functie kwam naar boven.
Hoe heeft de bestuursrechtelijke betrekking tussen bestuur/burger
gestalte gekregen?
Voor al het overheidshandelen moet een wet ten grondslag liggen (legaliteitsbeginsel).
Dit biedt rechtszekerheid. Het primaat van de wetgever is formeel vol te houden omdat
een machtiging van de meerderheid impliceert dat de meerderheid van de burgers instemt.
Oftewel, via de wet krijgt de relatie tussen burger/overheid gestalte.
Desondanks zijn in moderne bestuursrechtelijke wetten vaak ruim geformuleerde
bevoegdheden gegeven aan bestuursorganen, omdat de wetgever steeds minder in staat is
om te voorzien wat het bestuur allemaal moet doen, of wat de consequenties van bepaald
,bestuurlijk handelen zijn. In deze ‘terugtred van de wetgever’ zijn twee aspecten te
onderscheiden:
1. In de wet in formele zin wordt het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
overgelaten aan bestuursorganen van de centrale overheid, dan wel aan wetgevende
bestuursorganen van de lagere overheid (delegatie).
2. De normering van het gedrag van burgers wordt overgelaten aan een bestuursorgaan
d.m.v. uitoefening van beschikkings- of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Alhoewel bestuursorganen beschikken over beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid, kan
de rechter wel toetsen of het orgaan binnen de grenzen van zijn bevoegdheden is gebleven
➜ rechtmatigheidstoets. Dientengevolge heeft de rechter allerlei abbb’s geformuleerd
waaraan het bestuurlijk handelen kan worden getoetst, waar ook de burger zich op kan
beroepen. Uiteindelijk zijn de abbb’s normen voor bestuurlijk handelen geworden, en
sommigen zijn zelfs gecodificeerd in de Awb.
Tot slot geven beleidsregels burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen
hun bevoegdheden zullen uitoefenen (art. 4:84 Awb).
Hoe wordt de kwaliteit van het overheidsbestuur gewaarborgd?
1. Kwaliteit van de wetgeving: in bestuursrechtelijke wetten moet duidelijke en
werkbare inhoudelijke criteria bevatten voor de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
2. Politieke controle: vertegenwoordigende organen controleren het bestuurlijk doen
en laten in grote lijnen en zijn alert op fouten in de ambtelijke organisatie.
3. Rechterlijke controle: de rechter kan echter niet toetsen op doelmatigheid. De
bezwaarprocedure voorafgaand aan de rechter heeft op zichzelf ook een ‘leereffect’.
4. Bestuurlijk toezicht: hogere bestuursorganen kunnen controle uitoefenen
(repressief en preventief), wat een kwaliteitsimpuls geeft.
Fundamentele beginselen en uitgangspunten
Democratie
De grondslag van de democratie is volkssoevereiniteit. De belangrijkste
overheidsbesluiten worden altijd gezamenlijk met de volksvertegenwoordiging genomen.
Daarnaast is er, om machtsmisbruik en -concentratie te voorkomen, een
machtenscheiding van het overheidsbestuur. De checks and balances gebeuren tussen
de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, maar komt ook tot uiting door
decentralisatie binnen die machten zelf. Verantwoordelijkheid van politici/
bestuurders is hier van groot belang voor volksvertegenwoordigingen om controlerende
invloed uit te oefenen op de uitvoerende macht.
,Ten slotte is er in een democratie sprake van openbaarheid van bestuur. Zo kunnen
ook burgers enigszins het bestuur controleren.
Legaliteit
Legaliteitsbeginsel: overheidsoptreden behoeft een grondslag in de wet voor zover een
bestuursorgaan de burgers gebiedend of verbindend in hun vrijheid of eigendom beperkt.
NB: het gaat hier om een beginsel, geen dwingend voorschrift.
Vooral de Grondwet bevat allerlei taakomschrijvende bepalingen (wat zoal moet worden
geregeld bij wet). Ook staan er grondwettelijke voorbehouden in (vrijheid van
meningsuiting), en bevat de Grondwet het strafrechtelijke en fiscale legaliteitsbeginsel.
- Negatief overheidsoptreden (Eingriffsverwaltung)
vereist altijd een uitdrukkelijke, voldoende specifieke wettelijke grondslag
- Positief overheidsoptreden (Leistungsverwaltung)
wettelijke grondslag is gewenst t.b.v. rechtszekerheid, maar vaak gaat dergelijk optreden
alsnóg – meestal indirect – gepaard met verplichtingen voor burgers (inlichtingenplicht
en verantwoordingsplicht omtrent subsidies/toeslagen etc.)
Wesentlichkeitstheorie: kijkt vooral naar het karakter van het overheidsoptreden
Voor overheidsoptreden dat feitelijk gezien gebiedend of verbiedend is, is een wettelijke
grondslag vereist ➜
• Methadonbrief-arrest
Dit betreft een brief aan alle artsen over de ambulante behandeling van verslaafden.
Huisartsen zouden geen methadon moeten verstrekken, indien een gespecialiseerde
instelling verslaafden kan behandelen. In Groningen bestond zo’n instelling, en dus
vonden inspecteurs dat huisartsen daar geen methadon mochten verstrekken. Dr.
Rauwerda houdt zich niet aan deze methadonbrief. Hierop heeft inspecteur
Kaufmann ene brief geschreven aan alle apothekers in de wijde omgeving om
recepten van Rauwerda te weigeren. Rauwerda start een procedure.
De Hoge Raad oordeelt dat er geen wettelijke grondslag is om artsen bindende
voorschriften te geven. De methadonbrief is slechts een – gezaghebbend – advies;
artsen zijn alleen gebonden aan medisch tuchtrecht en strafrecht. De
methadonbrief is daarbij een effectieve boycot door de overheid, maar zonder
wettelijke grondslag. Derhalve is het versturen hiervan een onrechtmatige
daad.
Voor overheidsoptreden dat ingrijpend van aard is, is een wettelijke grondslag vereist ➜
• Fluoridering-arrest
Gemeente Amsterdam wilt om tandbederf tegen te gaan t.b.v. de volksgezondheid het
, drinkwater fluorideren. Hier waren enkele burgers niet van gediend, en zodoende werd
op (slechts) 5 plekken in de stad tappunten voor ‘gewoon’ drinkwater aangeboden.
Burgers waren echter bang voor gevolgen negatieve gevolgen bij inname van
gefluorideerd drinkwater. Deze burgers gingen procederen, omdat de wet
waterbedrijven niet toestaat om fluoride toe te voegen aan het drinkwater.
De Hoge Raad oordeelt dat fluoridering een maatregel van zo’n ingrijpende aard is, dat
het bestuur zonder wettelijke grondslag niet de vrijheid heeft om daartoe over te gaan.
Die ingrijpende aard is te wijten aan het feit dat het voor burgers praktisch onmogelijk
was om op andere wijze in een eerste levensbehoefte te voorzien. Daarnaast dient het
doel van fluoridering (tegengaan tandbederf) een ander doel dan de wettelijk
opgedragen taak (zorg voor deugdelijk drinkwater).
Specialiteit, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en
individuele rechtsbedeling
• Specialiteitsbeginsel
Art. 3:4 lid 1 Awb: de belangenafweging moet zich beperken tot de rechtstreeks bij het
besluit betrokken belangen.
Art. 3:3 Awb: het bestuur mag slechts doelgebonden specifieke bevoegdheden
uitoefenen die in een wettelijk voorschrift zijn toegekend. Het bestuursorgaan heeft
daarbij uitsluitend belangen die het bestuursorgaan zijn toevertrouwd (art. 1:2 lid 2
Awb).
• Rechtszekerheid
Formele rechtszekerheidsbeginsel ziet op een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van
de burger.
Materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook werkelijk
toepassing vindt en voorts dat besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan
burgers mogen worden tegengeworpen.
• Rechtsgelijkheid
Een ongelijke behandeling van groepen burgers behoeft altijd een rechtens voldoende
rechtvaardiging ➜ ongelijkheden moeten gerechtvaardigd zijn. Hiervoor is wel vereist
dat bestuursorganen algemene beslissingscriteria ontwikkelen.
• Stelselmatigheid
Een bestuursorgaan moet zijn bevoegdheden (waarbij ze keuzes mogen maken)
stelselmatig uitoefenen. Die stelselmatigheid sluit aan bij het legaliteitsbeginsel, het
rechtszekerheidsbeginsel, maar vereist ook een deugdelijke motivering waarmee wordt
aangetoond dat binnen de stelselmatigheid is besloten.
• Individuele rechtsbedeling
Als een bestuursorgaan beslist op basis van de algemene beslissingscriteria, moeten ook
bijzondere en individuele omstandigheden meewegen. Het individueel belang van de
Bestuursrecht:
- Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt
- De normen voor het overheidsbestuur, die bij besturen in acht moeten worden
genomen
- De (rechtsbeschermings)mogelijkheden voor betrokken om zich tegen het
overheidsbestuur te verzetten
Waarom zijn er aparte regels van bestuursrecht?
Overheidsorganen stellen vaak eenzijdig (verticaal) vast wat rechtens is. Dit hangt samen
met het uitgangspunt dat overheidsorganen handelen in het algemeen belang. Het
algemeen belang wordt tegen andere belangen afgewogen, terwijl bij privaatrecht
gelijkwaardige partijen eigen belangen behartigen.
Waar het strafrecht is gericht op bestraffing, is het bestuursrecht veel meer gericht
op het bereiken/herstellen van de legale situatie. Strafrechtelijke normen zijn doorgaans
onvoorwaardelijk geformuleerd, bestuursrechtelijke normen voorwaardelijk: iets is
verboden tenzij er een vergunning/ontheffing wordt verleend.
➜ bestuursrecht tracht normen te reguleren of in goede banen te leiden, i.p.v. ze ‘in te
prenten’.
Op welke terreinen treedt de overheid op, en hoe?
Tijdens de klassieke liberale rechtsstaat stond de ordende functie voorop, maar bij de
steeds groter wordende zorg voor bestaanszekerheid kwam de presterende functie van
de overheid naar voren. En na de economische crisis vorige eeuw werden de vrije
marktverhoudingen onderworpen aan overheidsmaatregelen die ongewenste concurrentie-
en prijsontwikkelingen moesten tegengaan ➜ sturende functie. Tot slot werd men met de
groei van de bevolking en welvaart bewust dat er grenzen zijn aan het gebruik van
grondstoffen, energie en ruimte ➜ de arbitrerende functie kwam naar boven.
Hoe heeft de bestuursrechtelijke betrekking tussen bestuur/burger
gestalte gekregen?
Voor al het overheidshandelen moet een wet ten grondslag liggen (legaliteitsbeginsel).
Dit biedt rechtszekerheid. Het primaat van de wetgever is formeel vol te houden omdat
een machtiging van de meerderheid impliceert dat de meerderheid van de burgers instemt.
Oftewel, via de wet krijgt de relatie tussen burger/overheid gestalte.
Desondanks zijn in moderne bestuursrechtelijke wetten vaak ruim geformuleerde
bevoegdheden gegeven aan bestuursorganen, omdat de wetgever steeds minder in staat is
om te voorzien wat het bestuur allemaal moet doen, of wat de consequenties van bepaald
,bestuurlijk handelen zijn. In deze ‘terugtred van de wetgever’ zijn twee aspecten te
onderscheiden:
1. In de wet in formele zin wordt het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
overgelaten aan bestuursorganen van de centrale overheid, dan wel aan wetgevende
bestuursorganen van de lagere overheid (delegatie).
2. De normering van het gedrag van burgers wordt overgelaten aan een bestuursorgaan
d.m.v. uitoefening van beschikkings- of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.
Alhoewel bestuursorganen beschikken over beleidsvrijheid en beoordelingsvrijheid, kan
de rechter wel toetsen of het orgaan binnen de grenzen van zijn bevoegdheden is gebleven
➜ rechtmatigheidstoets. Dientengevolge heeft de rechter allerlei abbb’s geformuleerd
waaraan het bestuurlijk handelen kan worden getoetst, waar ook de burger zich op kan
beroepen. Uiteindelijk zijn de abbb’s normen voor bestuurlijk handelen geworden, en
sommigen zijn zelfs gecodificeerd in de Awb.
Tot slot geven beleidsregels burgers inzicht in de wijze waarop bestuursorganen
hun bevoegdheden zullen uitoefenen (art. 4:84 Awb).
Hoe wordt de kwaliteit van het overheidsbestuur gewaarborgd?
1. Kwaliteit van de wetgeving: in bestuursrechtelijke wetten moet duidelijke en
werkbare inhoudelijke criteria bevatten voor de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
2. Politieke controle: vertegenwoordigende organen controleren het bestuurlijk doen
en laten in grote lijnen en zijn alert op fouten in de ambtelijke organisatie.
3. Rechterlijke controle: de rechter kan echter niet toetsen op doelmatigheid. De
bezwaarprocedure voorafgaand aan de rechter heeft op zichzelf ook een ‘leereffect’.
4. Bestuurlijk toezicht: hogere bestuursorganen kunnen controle uitoefenen
(repressief en preventief), wat een kwaliteitsimpuls geeft.
Fundamentele beginselen en uitgangspunten
Democratie
De grondslag van de democratie is volkssoevereiniteit. De belangrijkste
overheidsbesluiten worden altijd gezamenlijk met de volksvertegenwoordiging genomen.
Daarnaast is er, om machtsmisbruik en -concentratie te voorkomen, een
machtenscheiding van het overheidsbestuur. De checks and balances gebeuren tussen
de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, maar komt ook tot uiting door
decentralisatie binnen die machten zelf. Verantwoordelijkheid van politici/
bestuurders is hier van groot belang voor volksvertegenwoordigingen om controlerende
invloed uit te oefenen op de uitvoerende macht.
,Ten slotte is er in een democratie sprake van openbaarheid van bestuur. Zo kunnen
ook burgers enigszins het bestuur controleren.
Legaliteit
Legaliteitsbeginsel: overheidsoptreden behoeft een grondslag in de wet voor zover een
bestuursorgaan de burgers gebiedend of verbindend in hun vrijheid of eigendom beperkt.
NB: het gaat hier om een beginsel, geen dwingend voorschrift.
Vooral de Grondwet bevat allerlei taakomschrijvende bepalingen (wat zoal moet worden
geregeld bij wet). Ook staan er grondwettelijke voorbehouden in (vrijheid van
meningsuiting), en bevat de Grondwet het strafrechtelijke en fiscale legaliteitsbeginsel.
- Negatief overheidsoptreden (Eingriffsverwaltung)
vereist altijd een uitdrukkelijke, voldoende specifieke wettelijke grondslag
- Positief overheidsoptreden (Leistungsverwaltung)
wettelijke grondslag is gewenst t.b.v. rechtszekerheid, maar vaak gaat dergelijk optreden
alsnóg – meestal indirect – gepaard met verplichtingen voor burgers (inlichtingenplicht
en verantwoordingsplicht omtrent subsidies/toeslagen etc.)
Wesentlichkeitstheorie: kijkt vooral naar het karakter van het overheidsoptreden
Voor overheidsoptreden dat feitelijk gezien gebiedend of verbiedend is, is een wettelijke
grondslag vereist ➜
• Methadonbrief-arrest
Dit betreft een brief aan alle artsen over de ambulante behandeling van verslaafden.
Huisartsen zouden geen methadon moeten verstrekken, indien een gespecialiseerde
instelling verslaafden kan behandelen. In Groningen bestond zo’n instelling, en dus
vonden inspecteurs dat huisartsen daar geen methadon mochten verstrekken. Dr.
Rauwerda houdt zich niet aan deze methadonbrief. Hierop heeft inspecteur
Kaufmann ene brief geschreven aan alle apothekers in de wijde omgeving om
recepten van Rauwerda te weigeren. Rauwerda start een procedure.
De Hoge Raad oordeelt dat er geen wettelijke grondslag is om artsen bindende
voorschriften te geven. De methadonbrief is slechts een – gezaghebbend – advies;
artsen zijn alleen gebonden aan medisch tuchtrecht en strafrecht. De
methadonbrief is daarbij een effectieve boycot door de overheid, maar zonder
wettelijke grondslag. Derhalve is het versturen hiervan een onrechtmatige
daad.
Voor overheidsoptreden dat ingrijpend van aard is, is een wettelijke grondslag vereist ➜
• Fluoridering-arrest
Gemeente Amsterdam wilt om tandbederf tegen te gaan t.b.v. de volksgezondheid het
, drinkwater fluorideren. Hier waren enkele burgers niet van gediend, en zodoende werd
op (slechts) 5 plekken in de stad tappunten voor ‘gewoon’ drinkwater aangeboden.
Burgers waren echter bang voor gevolgen negatieve gevolgen bij inname van
gefluorideerd drinkwater. Deze burgers gingen procederen, omdat de wet
waterbedrijven niet toestaat om fluoride toe te voegen aan het drinkwater.
De Hoge Raad oordeelt dat fluoridering een maatregel van zo’n ingrijpende aard is, dat
het bestuur zonder wettelijke grondslag niet de vrijheid heeft om daartoe over te gaan.
Die ingrijpende aard is te wijten aan het feit dat het voor burgers praktisch onmogelijk
was om op andere wijze in een eerste levensbehoefte te voorzien. Daarnaast dient het
doel van fluoridering (tegengaan tandbederf) een ander doel dan de wettelijk
opgedragen taak (zorg voor deugdelijk drinkwater).
Specialiteit, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en
individuele rechtsbedeling
• Specialiteitsbeginsel
Art. 3:4 lid 1 Awb: de belangenafweging moet zich beperken tot de rechtstreeks bij het
besluit betrokken belangen.
Art. 3:3 Awb: het bestuur mag slechts doelgebonden specifieke bevoegdheden
uitoefenen die in een wettelijk voorschrift zijn toegekend. Het bestuursorgaan heeft
daarbij uitsluitend belangen die het bestuursorgaan zijn toevertrouwd (art. 1:2 lid 2
Awb).
• Rechtszekerheid
Formele rechtszekerheidsbeginsel ziet op een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en op ondubbelzinnigheid in de bepaling van de rechtspositie van
de burger.
Materiële rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat het geldende recht ook werkelijk
toepassing vindt en voorts dat besluiten in beginsel niet met terugwerkende kracht aan
burgers mogen worden tegengeworpen.
• Rechtsgelijkheid
Een ongelijke behandeling van groepen burgers behoeft altijd een rechtens voldoende
rechtvaardiging ➜ ongelijkheden moeten gerechtvaardigd zijn. Hiervoor is wel vereist
dat bestuursorganen algemene beslissingscriteria ontwikkelen.
• Stelselmatigheid
Een bestuursorgaan moet zijn bevoegdheden (waarbij ze keuzes mogen maken)
stelselmatig uitoefenen. Die stelselmatigheid sluit aan bij het legaliteitsbeginsel, het
rechtszekerheidsbeginsel, maar vereist ook een deugdelijke motivering waarmee wordt
aangetoond dat binnen de stelselmatigheid is besloten.
• Individuele rechtsbedeling
Als een bestuursorgaan beslist op basis van de algemene beslissingscriteria, moeten ook
bijzondere en individuele omstandigheden meewegen. Het individueel belang van de
