Samenvatting Bestuursrecht Lierman

BESTUURSRECHT
DEEL I. publiekrecht in perspectief................................................4
HOOFDSTUK I. Basisbegrippen en centrale thema’s van het publiekrecht
..........................................................................................................4
Afdeling 1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde........................................4
Afdeling 2. GRONDWETTELIJK RECHT (pg 9-29)...............................................................5
Afdeling 3. Het bestuur.................................................................................................... 5
§1. Verhouding tussen regering en administratie en belang van administratieve
rekenplichtigheid....................................................................................................... 12
A. Voorrang van de politiek....................................................................................12
B. Administratieve rekenplichtigheid (accountability) staat meer dan ooit centraal
............................................................................................................................... 13
§2. Verreikende overheidstussenkomst......................................................................14
A. Algemeen en bijzonder bestuursrecht................................................................14
B. Ontbreken van codificatie van het algemeen bestuursrecht..............................15
§3. Bijzondere prerogatieven en verplichtingen van het bestuur...............................16
A. Prerogatieven van het bestuur...........................................................................17
B. Verplichtingen van het bestuur..........................................................................19
§4. Evolutie naar een meer horizontale verhouding tussen bestuur en burger:
inspraak en participatie............................................................................................. 19
Afdeling 4. Enkele centrale thema’s van het publiekrecht.............................................22
§1. GRONDWETTELIJK RECHT.....................................................................................22
§2. GRONDWETTELIJK RECHT.....................................................................................22
§3. Afbakening van het overheidsbegrip en vervagende grens tussen publiek en
privaat....................................................................................................................... 23

HOOFDSTUK II. Bronnen van het publiekrecht.....................................25
Afdeling 1. Inleiding....................................................................................................... 25
Afdeling 2. Het lokale, Vlaamse en Belgische bestuursniveau.......................................25
§1. GRONDWETTELIJK RECHT.....................................................................................25
§2. Overige Belgische publiekrechtelijke bronnen......................................................25
Afdeling 3. GRONDWETTELIJK RECHT.............................................................................32
Afdeling 4. GRONDWETTELIJK RECHT.............................................................................32

HOOFDSTUK III. Verhoudingen in de gelaagde rechtsorde....................32
Afdeling 1. GRONDWETTELIJK RECHT.............................................................................32
Afdeling 2. GRONDWETTELIJK RECHT.............................................................................32
Afdeling 3. GRONDWETTELIJK RECHT.............................................................................32
Afdeling 4. Verhouding tussen de centrale overheid en de lokale besturen...................32
§1. Nationale perspectieven.......................................................................................33
§2. Belgische perspectief........................................................................................... 35
A. Begrip territoriale decentralisatie.......................................................................35
B. Taken van G&P belang, medebewindstaken en taken van gemengd belang......36
C. Omvang en intensiteit van het bestuurlijk en het rechterlijk toezicht................37

DEEL II. Bestuur en zijn verschijningsvormen...............................39
HOOFDSTUK I. Bestuur: begrip, beginselen, verschijningsvormen en
vormen van toezicht..........................................................................39
Afdeling 1. Begrip (administratieve) overheid................................................................39
§1. Belang van het overheidsbegrip...........................................................................39
§2. Overheid en uitvoerende macht...........................................................................40

1

, §3. Bestuursrecht voor private actoren?.....................................................................41
§4. Geen wettelijke definitie van het overheidsbegrip................................................41
§5. Criteria voor de kwalificatie als “administratieve overheid” in de zin van art 14
RvS-wet...................................................................................................................... 41
A. Oprichting of erkenning door de overheid..........................................................42
B. Controle door de overheid..................................................................................42
C. Taken van algemeen belang vervullen:..............................................................42
D. Eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid ten aanzien van derden:...............43
§6. Besluit.................................................................................................................. 45
Afdeling 2. Verschijningsvormen van het bestuur..........................................................45
§1. Rechtspersoonlijkheid.......................................................................................... 45
§3. Decentralisatie..................................................................................................... 55
Afdeling 3. Vormen en intensiteit van toezicht en georganiseerde bestuurlijke beroepen
...................................................................................................................................... 61
§1. Hiërarchisch toezicht............................................................................................ 61
§2. Bestuurlijk (of administratief) toezicht..................................................................62
A. Vormen van bestuurlijk toezicht........................................................................63
B. Omvang en intensiteit van het bestuurlijk toezicht............................................70
Oefeningen zie ppt..................................................................................................... 74

HOOFDSTUK II. Lokale besturen: organisatie, werking en bevoegdheden
........................................................................................................74
DEEL III. Actiemiddelen en werking van het bestuur......................74
HOOFDSTUK I. Bestuurshandeling......................................................74
Afdeling 1. Bestuurlijke rechtshandeling........................................................................74
§1. Inleiding................................................................................................................ 74
§2. Begrip................................................................................................................... 74
§3. Bijzondere kenmerken van de bestuurshandeling................................................75
§4. Belang van het begrip.......................................................................................... 76
§5. Reglementaire vs. Individuele bestuurshandeling................................................77
§6. Gebonden en discretionaire bevoegdheid............................................................79
§7. Termijnen.............................................................................................................. 82
§8. Bekendmaking...................................................................................................... 84
§9. Einde van de bestuurshandeling..........................................................................84
Afdeling 2. Bijzondere bestuurshandelingen..................................................................86
§1. Bestuurlijke sancties............................................................................................. 86
§2. Preventieve en curatieve handhavingsmaatregelen.............................................91
§3. Onteigening.......................................................................................................... 92
§4. Opeising............................................................................................................... 93

HOOFDSTUK II. Contracteren met de overheid (David D’hooghe)..........93
DEEL IV. Grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in de
verhouding met de overheid........................................................93
HOOFDSTUK I. Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk
bestuur: algemeen kader...................................................................93
Afdeling 1. Inleiding....................................................................................................... 93
Afdeling 2. Situering van de BBB t.a.v. de overige algemene rechtsbeginselen.............94
Afdeling 3. Oorsprong.................................................................................................... 94
Afdeling 4. Indeling van de BBB.....................................................................................95
Afdeling 5. Kenmerken en toepassingsgebied................................................................95
Afdeling 6. Plaats in de hiërarchie der normen..............................................................96

2

, §1. ARB met wettelijke en grondwettelijke waarde.....................................................97
§2. Kritische kanttekeningen bij het onderscheid.......................................................97
Afdeling 7. Beginselen van behoorlijk burgerschap........................................................98
Afdeling 8. BBB in de gelaagde rechtsorde....................................................................99

HOOFDSTUK II. Overzicht van enkele belangrijke beginselen van
behoorlijk bestuur...........................................................................100
Afdeling 1. Processuele beginselen..............................................................................100
§1. Hoorplicht........................................................................................................... 100
§2. Onpartijdigheid................................................................................................... 101
§3. Motivering.......................................................................................................... 102
§4. Fair Play.............................................................................................................. 104
§5. Zorgvuldigheidsbeginsel.....................................................................................104
Afdeling 2. Inhoudelijke beginselen..............................................................................105
§1. Gelijkheidsbeginsel............................................................................................. 105
§2. Rechtszekerheid en vertrouwensbeginsel...........................................................106
§3. Motivering.......................................................................................................... 108
§4. Redelijkheidsbeginsel......................................................................................... 108

HOOFDSTUK III. Openbaarheid van bestuur.......................................109
Afdeling 1. Onderscheid actieve en passieve openbaarheid........................................109
Afdeling 2. Rechtsgrondslag en personeel toepassingsgebied.....................................110
§1. Art 32 Grondwet................................................................................................. 110
§2. Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur (WOB)...........112
§3. Vlaams bestuursdecreet.....................................................................................112
§4. Specifieke regelgeving.......................................................................................113
§5. Supranationale/ internationale regelgeving........................................................114
Afdeling 3. Actieve openbaarheid................................................................................114
Afdeling 4. Passieve openbaarheid..............................................................................115
§1. Wat verstaan we onder passieve openbaarheid?................................................115
§2. Wat valt in beginsel onder de openbaarheidsplicht?...........................................115
§3. Wie heeft recht op openbaarheid?......................................................................116
§4. Beperkingen op de openbaarheid.......................................................................117
§5. Procedure........................................................................................................... 118
§6. Beroepsmogelijkheden.......................................................................................118

DEEL V. Rechterlijke toezicht op de overheid...............................122
HOOFDSTUK I. Rechtsbescherming tegen het bestuur........................122
Afdeling 1. Preventieve vs. Repressieve rechtsbescherming........................................122
Afdeling 2. Administratief versus jurisdictioneel beroep..............................................122
§1. Algemeen........................................................................................................... 122
§2. Onderscheidscriteria (organieke, formele en materiële).....................................125
Afdeling 3. Jurisdictioneel monisme, dualisme en pluralisme.......................................126
§1. Een rechtsvergelijkend perspectief.....................................................................126
A. Subjectief beroep en Objectief beroep.............................................................128
B. Burgerlijke en politieke rechten........................................................................131
Afdeling 4. Wettigheidstoezicht gewone hoven en rechtbanken..................................134
§1. Algemeen........................................................................................................... 134
HvC & RvS kennen aan artikel een andere draagwijdte toe.........................................135
§2. Omvang en intensiteit van het rechterlijk toezicht: van marginale toetsing tot
substitutiebevoegdheid............................................................................................ 136
§3. Kort geding, schorsing en voorlopige maatregelen.............................................138
Afdeling 5. Wettigheidstoezicht Raad van State...........................................................138
§1. Algemeen........................................................................................................... 138

3

, §3. Administratief kort geding: schorsing van bestuurshandelingen en voorlopige
maatregelen............................................................................................................. 141
Afdeling 6. Overige administratieve rechtscolleges.....................................................142



DEEL I. publiekrecht in perspectief
HOOFDSTUK I. Basisbegrippen en centrale thema’s van
het publiekrecht
Afdeling 1. Inleiding: publiekrecht in een gelaagde rechtsorde
Inleiding:

- Monesquieu 18e eeuw :
- Geen macht in 1 hand  want dat is dictatuur
- In democratische samenleving  verschillende staatsmachten moeten elkaar
in evenwicht houden = trias politica = scheiding der machten
- Eigenlijk geen echte scheiding der machten MAAR checks and balances =
bestuur kan zelf toekijken op elkaar  machten houden elkaar in evenwicht
- Montesquieu verwijst naar het Engelse systeem
Het Goede Bewind

- Fresco “Het Goede Bewind” toont de 3 staatsmachten  UM, WM, RM (dit is niet zo
belangrijk) :
- RM : vrouwe Justitia
- WM : de Raad
- UM : Grijsaard
- Vrouwe Concordia heeft een koord vast dat loopt van vrouwe Justitia naar de
Raad van bestuur  toont dat de machten in een staatsbestel niet allemaal
los van elkaar opereren = checks and balances
- Fresco toont ook een goed/slecht bestuur en de gevolgen ervan  bv.
matigheid, voorzichtigheid, etc. die te zien zijn op het fresco


Recht wordt opgedeeld in 2 grote domeinen:

1. Publiekrecht = recht over de organisatie en het optreden van de
overheid.
 Regelt ook de verhouding tussen burgers en de overheid
 Ruim rechtsgebied: Grondwettelijk recht, bestuursrecht, fiscaal
recht, strafrecht…
 wij bekijken grondwettelijk en bestuursrecht
2. Privaatrecht = handelt over de onderlinge verhoudingen tussen alle
personen.




4

, Evolutie van het bestuur

 2 centrale begrippen van het grondwettelijk en het bestuursrecht:

 De grondwet en het bestuur vormen het studieobject in dit boek.


Publiekrecht in gelaagde rechtsorde?

= elke burger maakt deel uit van verschillende overheidsverbanden zoals:

 de gemeente, provincie, Vlaamse gemeenschap, Vlaams gewest,
Belgische federale staat, Europese unie….

 Recht kan niet tot één overheids-of bestuurslaag worden herleid.



Afdeling 2. GRONDWETTELIJK RECHT (pg 9-29)
Afdeling 3. Het bestuur
Bestuur is het 2de centrale begrip, maar wat betekent het?

Staatsstructuur : trias politica

 Hiervoor Trias Politica of horizontale machtenscheiding bekijken:

 Staatsstructuur = trias politica = horizontale machtenscheiding
 Zorgt ervoor dat er geen dictatuur tot stand kan komen

- Binnen 1 overheidsniveau worden 3 overheidsfuncties worden onderscheiden:

1. Wetgevende functie
2. Rechterlijke functie
3. Uitvoerende functie



Bestuursbegrip : impact HORIZONTALE machtenscheiding

- Bestuur = organen en instellingen van de UM  nuance!
 lokale besturen die een afzonderlijke plaats hebben in de Gw, vallen niet onder de
besturen waar de Gw het over heeft MAAR zijn ook wel besturen in de zin van de cursus
 gemeenten & provincies


- Bestuur is meer dan ‘uitvoerende’ taken :
- Elk van de besturen kunnen ook wetgeving in materiële zin (algemene rechtsregels
die gelden voor een onbepaald aantal in situaties) aannemen
 reglementair/verordenend optreden bv. gemeentereglement

- Er zijn ook bestuurlijke rechtscolleges bv. Raad van State
5

,  afzonderlijke rechtscolleges die in het bestuurlijke recht een belangrijke plaats
hebben

- Ook WM en RM nemen bestuurlijke beslissingen! bv. gunning overheidsopdracht,
aanwerving personeel


 Bestuur wordt voorbehouden voor de organen en instellingen die vallen
onder de uitvoerende macht. Dus NIET de organen van de WM en RM.
 Ook de lokale besturen (gemeenten en de provincies) vallen on het
bestuursbegrip

Deze definitie wekt de indruk dat het bestuur uitsluitend taken van
tenuitvoerlegging vervult, maar hoewel de uitvoerende taken een belangrijke
opdracht zijn van het bestuur,

 Oefenen de bestuurlijke of administratieve rechtscolleges die worden
gerekend tot de uitvoerende macht) een rechtsprekende functie en zijn
het dus geen besturen.

De regels die gelden voor de organisatie en de werking van deze
bestuursorganen en -instellingen, alsook voor de beslechting van de
administratieve geschillen komen aan bod in dit boek

Vb. hoe is het bestuur georganiseerd? Hoe verhouden besturen zich
onderling? Aan welke regels en beginselen is het bestuur onderworpen?....


De overheid is in de 19de eeuw meer taken gaan opnemen en zo is het
overheidsapparaat sterken uitgebouwd. We komen dagelijks in contact met
overheidsadministratie

Vb. openbaar vervoer, onderwijs, pensioenen, bouw en milieuvergunningen,
gezondheidszorg…
 In elk van die domeinen vervult het bestuur normerende (materieel-
wetgevende of verordende) en uitvoerende of rechtsprekende
bevoegdheden.



Kritiek op bureaucratiemodel

Het is door het model bureaucratiemodel van Max Weber dat we formele
regels en procedures gebonden aan de bureaucratie herkennen als de
typische organisatievorm van de moderne staat, waarin rationaliteit en
depersonalisering van onderlinge verhoudingen centraal staan.

- Het gaat uit van het primaat van de politiek
 Het principe dat de minister zich in het parlement moet
verantwoorden
6

,  Het draait om politiek  zij nemen de beslissingen  minister en niet
ambtenaar moet verantwoording afleggen



- Minister legt de administratie zijn wil op
 Die administratie moet de instructies als willoze machine uitvoeren
 De administratie voert de door de minister genomen beslissingen uit = als een
willoze machine

- Onderworpen aan formele regels en procedures

- Gekenmerkt door een depersonaliseren van onderlinge verhoudingen
 Als waarborg tegen ongelijkheid, vriendjespolitiek en willekeur

- En een strikte hiërarchie



 Nu de perceptie van bureaucratie : duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk,
etc.
 Nu bij ons wordt er ingespeeld op veelzijdige behoeften van onze moderne
samenleving
 meer gebruik maken van organisatievormen en werkmethodes


Ronald Reagan 20ste eeuw : “de regering is niet de oplossing van het probleem, de
regering is het probleem”  van de overheid wordt steeds meer een sturende rol
verwacht  ze is zelf niet meer aan de roeispanen, maar stuurt = een regulerende
overheid


Visie van Max Weber over bureaucratie toen:

Onpersoonlijk, berekenbaar, formalisme, toepassing van gelijkheids-,
rechtzekerheids- en het redelijkheidsbeginsel in herkennen.



Evolutie van het bestuur

Overheidsapparaat is steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende
aangelegenheden
bv. openbaar vervoer, gezondheidszorg


Visie vandaag van overheidsadministraite:



7

, Bureaucratie wordt vaak geassocieerd met logge, dure, weinig flexibele en
gebruikersonvriendelijke administratie die weinig ruimte laat voor individuele
vrijheid.

 Vandaag wordt vaker gebruik gemaakt van andere organisatievormen en
werk-methodes:

- Administratie moderniseren naar het beeld van het private
ondernemerschap, met rationele besteding van middelen

- Beroep doen op gespecialiseerde diensten en instellingen met
publiekrechtelijke vorm die beschikken over een zekere autonomie t.a.v.
het centrale gezag:
= VERZELFSTANDIGING
 Manier die je kiest om jezelf vorm te geven.
 Zeer verscheiden verschijningsvormen van deconcentratie en
decentralisatie

- Kentakendebat en tendens om meer overheidstaken af te stoten en te
privatiseren
 Te veel overheid, kunnen er functies worden afgesloten?
De onmogelijkheid van één centrale administratie vloeit ook voort uit de
verticale verdeling van bevoegdheden tussen het Europese, federale,
regionale en lokale niveau
 Elk bestuursniveau staat in verhouding tot de andere
bestuursniveaus die allemaal exclusieve, gedeelde of concurrerende
bevoegdheden hebben.
 Voor de uitoefening daarvan beschikt elk niveau over een EIGEN
ADMINISTRATIE


RESULTAAT:
= Uiterst complexe organisatievorm met  bestuursniveaus, waarbinnen
telkens een centraal en hiërarchisch georganiseerde administratie bestaat +
daarnaast afhankelijke bestuursorganen en ondernemingen.


BESTUREN IN DE GELAAGDE RECHTSORDE
Verticale machtenscheiding

- Gelaagde rechtsorde  burger maakt deel uit van verschillende
overheidsniveaus = verticale machtenscheiding

- Technieken van federale machtenscheiding : federalisme (autonoom) /
decentralisatie (ondergeschikt)


DECENTRALISATIE:
8

,1. Gecentraliseerde eenheidsstaat:
– Soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
– Interne en externe deconcentratie: geen rechtspersoonlijkheid en
hiërarchisch toezicht
 Meeste staten kennen ondergeschikte besturen die geen onderdeel
vormen van centrale overheid: Decentralisatie (privaatrechtelijk) vs.
Deconcentratie (publiekrechtelijk)



2. Decentralisatie = de macht, besluitvorming en verantwoordelijkheid
worden overgedragen van een centrale autoriteit (zoals een nationale
overheid) naar lagere niveaus (zoals regionale, provinciale of lokale
overheden, of zelfs particuliere organisaties en gemeenschappen).

– Eigen rechtspersoonlijkheid
– Minder verregaande vorm van toezicht: bestuurlijke toezicht
 Bestuurlijk toezicht = bepaalde voorwaarden moeten voldaan zijn
 (i.p.v. hiërarchisch) toezicht = overheid kan op elk moment controle
terugnemen
– Niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden
3. Deconcentratie = overheid maakt aparte instelling bevoegd voor
overheidstaak zonder dat die rechtspersoonlijkheid verwerft, overheid
behoudt controle over instelling
4. Territoriale decentralisatie = lokale besturen met ondergeschikte
bevoegdheden
– Algemeen omschreven bevoegdheden
– Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging


5. Functionele decentralisatie = instellingen die gespecialiseerder zijn,
speciale taken
– Specifiek omschreven bevoegdheden
– Organieke autonomie, niet gesteund op politieke vertegenwoordiging


Dubbele betekenis van het begrip “centralisatie” en “centrale overheid”:
– Gezagsstructuur binnen een staat, met concentratie van de
bevoegdheden bij één of meer centrale organen
– Organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van de gedecentraliseerde
staat
– Privaatrechtelijke rechtspersonen hebben hun eigen organen

9

,  Decentralisatie op decentralisatie  bestuursrechtelijk concept
(decentralisatie)  kolom van UM wordt alleen maar aangedikt
 Evolutie naar meer verzelfstandiging op alle bestuursniveaus


Verschil federalisme en decentralisatie:

-Federalisme: Een federale staat bestaat uit autonome deelstaten (zoals
de VS, Duitsland, of België) met grondwettelijk vastgelegde
bevoegdheden.

-Eenheidsstaat: de soevereiniteit of de ‘bevoegdheid van de bevoegdheid’
berust onverdeeld bij het centrale niveau

-Gecentraliseerde eenheidsstaat : al de overheidsfuncties (wetgeving,
rechtspraak en bestuur) worden uitgeoefend door instellingen of organen
die behoren tot een en hetzelfde centrale bestuur  er kan wel sprake zijn
van deconcentratie!

-Deconcentratie : het overdragen van bepaalde taken vanuit het centrale
bestuur naar lagere instanties of ambten
 Hebben zelf geen rechtspersoonlijkheid
 Maken deel uit van centrale niveau
 Staan onder hiërarchisch toezicht van centrale niveau

 Gedecentraliseerde eenheidsstaat : ondergeschikte besturen die
geen onderdeel vormen van de centrale overheid
 Wel een eigen rechtspersoonlijkheid
 Zijn onderworpen aan een minder verregaande vorm van toezicht 
bestuurlijk i.p.v. hiërarchisch toezicht
 Gedecentraliseerde besturen beschikken over bepaalde
bevoegdheden die in de Gw omschreven zijn
 Uitoefenen bevoegdheden  niet volledig ‘autonoom’  blijven aan
wetten van centrale niveau onderworpen + hun regels zelf hebben
geen kracht van de wet
Verschil Territoriale en functionele decentralisatie

 Territoriale decentralisatie (lokale besturen) : een aantal
algemeen omschreven bevoegdheden worden toegekend aan
overheden die voor een bepaald grondgebied bevoegd zijn bv.
gemeenten en provincies
 Doorgaans gebaseerd op politieke vertegenwoordiging bv.
verkiezingen van de burgemeester
 Laagste niveau van democratische inspraak
 Functionele decentralisatie : het centrale niveau kent specifieke
bevoegdheden toe aan overheidsdiensten die in een bepaald
beleidsdomein over de nodige expertise beschikken


10