Gemeenterecht
H1 de gemeentelijke overheid
1.2 de overheid algemene kenmerken
We kunnen in plaats van overheid ook spreken van openbaar bestuur. Het openbaar bestuur bestaat
namelijk uit overheidsorganisaties en uit organisaties en personen die zelf niet tot de overheid
behoren, maar die belast zijn met de uitvoering van een bepaalde overheidstaak. Niet alleen de
Rijksoverheid, de twaalf provincies, waterschappen en gemeentes behoren tot de overheid, maar
ook zogeheten zelfstandige bestuursorganen ZBO, zoals de kamer van koophandel, de rijksdienst
wegverkeer, de autoriteit financiële markten, de dienst uitvoering onderwijs DUO en de Nederlandse
bank. Art. 134 lid 1 Gw bepaalt dat bij of krachtens de weten openbare lichamen voor beroep en
bedrijf en andere openbare lichamen ingesteld kunnen worden. ook de rechterlijke macht in
Nederland behoort tot de overheid en daaronder valt volgens de wet op rechterlijke organisatie ook
het OM. Vroeger waren er product- en bedrijfschappen, dit waren publiekrechtelijke
samenwerkingsverbanden van ondernemers en werknemers, die activiteiten ontplooiden ten
behoeve van een gehele sector.
De overheid houdt zich bezig met de behartiging van algemene belangen. Hoge mate van
Bureaucratie is dat de mensen in Nederland verwachten dat de overheid voor alles garant moet
staan. Deregulering, minder regels, de overheid stelt bv alleen algemene regels.
Participatiesamenleving, de burger krijgt meer verantwoordelijkheden, deze ook moet nemen om
zelf vorm en inhoud te geven aan zijn eigen welzijn en woonomgeving en om daarnaast bij te dragen
aan de samenleving.
De overheid vormt het hoogste gezag op een bepaald grondgebied voor een of meer aangewezen
overheidstaken. De overheid kan bij de behartiging van algemene belangen ingrijpen in de rechten
en vrijheden van burgers en ondernemers en kan bij overtredingen sancties opleggen. Alleen de
overheid heeft die bevoegdheid en dat verschaft de overheid een bijzondere machtspositie. Het
publiekrecht kenmerkt zich door een ongelijkheid van partijen. De overheid is bv de enige met het
geweldsmonopolie. De overheid moet zich wel kunnen verantwoorden voor het gebruik van haar
machtspositie.
De overheid moet integer zijn, ze moeten te vertrouwen zijn. Integriteit betekend rechtschapenheid,
onomkoopbaarheid en ongeschondenheid. Integriteit is een maatstaaf voor de kwaliteit van het
functioneren van de overheid. Daarom is er ook de BIOS bureau integriteitsbevordering openbare
sector. De ambtenarenwet art. 125 bepaalt bv dat overheidswerkgevers verplicht zijn een
integriteitsbeleid te voeren als onderdeel van wat genoemd wordt goed werkgeverschap en goed
bestuur. Om de integriteit van gemeentebestuurders te versterken, stelt de Gemeentewet het
opstellen van gedragscodes verplicht. Deze gedragscodes worden opgesteld door de raad en gelden
voor de leden van de raad art. 15 lid 3 Gemw, de wethouders art. 41c lid 2 Gemw en de
burgemeester art. 69 lid 2 Gemw. In deze gedragscodes worden zaken geregeld als het vervullen van
nevenfuncties, regels over verboden handelingen in aanvulling op art. 15 lid 1 Gemw.
In de praktijk vervult de burgemeester de rol van hoeder van de gemeentelijke integriteit art. 170 lid
2 Gemw.
1.3 de overheid bijzondere kenmerken
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gedecentraliseerd betekent dat de organisatie
van de overheid in Nederland uit verschillende lagen bestaat. Naast de centrale overheid, ook wel
,het Rijk of de Rijksoverheid genoemd, kennen we decentrale overheden, ook wel lagere overheden
genoemd, de provincies, gemeenten en waterschappen. Tussen de verschillen overheden is sprake
van een zekere rangorde of hiërarchie. Dit brengt met zich mee dat de gemeente niet zelf kan
bepalen welke taken en bevoegdheden ze heeft. Daarnaast oefenen de hogere overheden toezicht
uit op de gemeenten art. 132 lid 2 tot en met 4 Gw. dit toezicht is nodig om de eenheidsstaat te
waarborgen.
Uit de Grondwet blijkt dat de Rijksoverheid (centrale overheid) twee belangrijke bestuursorganen
kent. Dit is in de eerste plaats de regering, die bestaat uit de ministers en de koning art. 42 lid 1 Gw.
in de tweede plaats is iedere minister een BO met eigen bevoegdheden, bv minister van
Volksgezondheid. Naast de bestuursorganen regering en individuele minister behoren ook
gedeconcentreerde overheidsorganen tot de centrale overheid, bv de belastingdienst.
Gedeconcentreerde overheidsorganen zijn zelfstandig opererende onderdelen van een ministerie en
werken verspreid over Nederland. Ze doen dit wel onder verantwoordelijkheid van de betreffende
minister, in geval van belastingdienst de minister van financiën.
Naast de centrale overheid kennen we zogenoemde decentrale overheden. De Gw noemt dit
openbare lichamen. Dit zijn volgens art. 123 tot en met 136 Gw de provincies en gemeenten, volgens
art. 133 Gw de waterschappen en volgens art. 134 Gw de openbare lichamen voor beroep en bedrijf
(product en bedrijfschappen) en andere openbare lichamen. Decentralisatie is het overlaten of
overdragen van taken en bevoegdheden door hogere overheden aan lagere overheden. Als we het
hebben over decentrale overheden, dan kunnen we onderscheid maken tussen:
1. Territoriale decentralisatie: de provincie en gemeenten. Dit zijn overheden die binnen hun
eigen grondgebied bevoegdheden hebben op het gebied van regelgeving en bestuur ter
behartiging van algemene belangen.
2. Functionele decentralisatie: de product en bedrijfschappen, ook wel taakgerichte decentrale
overheden genoemd. zijn voor uitoefening van bevoegdheden niet gebonden aan een
bepaald grondgebied. We rekenen hier ook onder de ZBO (autoriteit persoonsgegevens,
CBR). Komen niet uit Gw maar uit bijzondere wet. Is een organisatie die nagenoeg zelfstandig
een bepaalde taak van de centrale overheid uitvoert. Dat doet ze onder
verantwoordelijkheid van een bepaalde minister, maar deze minister is niet hiërarchische
bovengeschikt aan het ZBO, kan dus geen aanwijzingen geven. Is de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. De twee belangrijkste doelstellingen zijn harmonisatie en herstel van het
primaat van de politiek.
Bij waterschappen komen we beide vormen van decentralisatie tegen.
Vroeger was de verhouding tussen de gemeenteraad het college van B&W monisme. Dit hielt in dat
het college een van de raad afgeleide en daarmee aan de raad ondergeschikte positie innam. In het
monistische stelsel bezat de raad alle bevoegdheden, zowel de regelgevende als bestuurlijke
bevoegdheden. Overigens gold wel, wat nu nog steeds geldt, dat de raad een wethouder die het
vertrouwen niet meer had kon ontslaan art. 49 Gemw.
Het dualisme dat in maart 2002 met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur is
ingevoerd, richt zich tot de verhouding tussen de raad en het college. De raad staat nog steeds aan
het hoofd van de gemeente art. 125 lid 1 Gw, maar het college is nevengeschikt aan de raad, ze
hebben allebei zelfstandige taken. betekent ook dat de wethouder niet langer tevens raadslid is. in
het dualistische stelsel zijn de raad en het college in hun bestuurlijke verhouding dus op afstand van
elkaar geplaatst. Overigens geldt nog steeds dat de burgemeester zowel voorzitter is van de raad als
van het college.
, Gevolgen hiervan zijn dat de rechtstreekse invloed van het college op de raad kleiner werd doordat
wethouders niet langer in de gemeenteraad zaten en hun fracties dus niet meer rechtstreeks konden
aansturen. Afstand tussen raadfracties en hun wethouders werd groter. Het college kreeg veel meer
bestuurlijke taken erbij. Art. 49 Gemw zegt dat de gemeenteraad het vertrouwen kan opzeggen in
een wethouder, wat leidt tot ontslag van die wethouder. Op deze manier hebben hun in principe nog
altijd het laatste woord.
Niet alleen de gemeente, maar ook de provincie werkt volgens het principe van dualisme in de
verhouding tussen de Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Werd ingevoerd door de wet
dualisering provinciebestuur. De commissaris van de Koning is zowel voorzitter van provinciale staten
als voorzitter van gedeputeerde staten.
De waterschappen in Nederland kennen nog steeds monistische grondslag. Dat betekent dat de
leden van het dagelijks bestuur van een waterschap (de heemraden) mogen meestemmen in de
vergadering van het algemeen bestuur over hun eigen voorstellen. De dijkgraaf is te vergelijken met
de burgemeester. Hij is bij het waterschap zowel voorzitter van het algemeen als dagelijks bestuur.
De overheid is geen bedrijf dat wordt gerund op basis van commerciële en economische motieven,
maar een publieke instelling die zich in grote mate laat leiden door politieke opvattingen over wat in
het algemeen belang wel of niet goed is voor de samenleving. Bij de overheid gaat het dus niet alleen
om het product maar ook om het proces, ze hebben een vele grotere verantwoordingsplicht.
Daarnaast geldt natuurlijk ook, dat de overheid uitsluitend het machts- en geweldsmonopolie bezit.
H2 bevoegdheden
2.1
Legaliteitsbeginsel houdt in dat het handelen van de overheid gebaseerd moet zijn op een vooraf
bestaande wettelijke grondslag, in het bijzonder als dat handelen de rechten van burgers beperkt of
belastend is voor burgers. Overheidsbevoegdheden moeten dus steunen op een wettelijke
grondslag. Zo bepaalt bv art. 216 Gemw dat de raad besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen
van gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening. Of bv sluiting van
woning door burgemeester art. 174a Gemw.
2.2 het begrip bevoegdheid
een bevoegdheid is het recht om bepaalde handelingen te verrichten. In het gemeenterecht
gebruiken we het begrip bevoegdheid een specifieke betekenis, dan gaat het om bestuurlijke
bevoegdheden. Overheden hebben het recht om eenzijdig aan hun burgers plichten op te leggen,
bepaalde handelingen te verbieden of aan die handelingen bepaalde voorwaarde te verbinden.
Overheden kunnen ook privaatrechtelijke handelingen verrichten, dan zijn ze gewoon een
rechtssubject. Privaatrecht noemen we ook wel burgerlijk recht. Dan is de gemeente de
rechtspersoon. Wel vloeit uit art. 3:1 lid 1 Awb voort dat ook bij privaatrechtelijk handelen ook de
ABBB’s in acht moeten worden genomen jo art. 3:14 BW. Dit betekent dat de burgerlijke rechter het
privaatrechtelijke overheidsoptreden kan toetsen aan de regels van het publiekrecht.
Van strijd met het legaliteitsbeginsel is ook sprake wanneer in een gemeente het verkeerde ofwel
een onbevoegd BO optreedt. Bevoegd zijn een beslissing te nemen wil alleen zeggen: gerechtigd zijn
om die beslissing te nemen. Wil zeggen dat je bevoegd bent dan wil dat nog niet zeggen dan het ook
doeltreffen, in overeenstemming met het recht is. Ook mag een bevoegdheid alleen worden
H1 de gemeentelijke overheid
1.2 de overheid algemene kenmerken
We kunnen in plaats van overheid ook spreken van openbaar bestuur. Het openbaar bestuur bestaat
namelijk uit overheidsorganisaties en uit organisaties en personen die zelf niet tot de overheid
behoren, maar die belast zijn met de uitvoering van een bepaalde overheidstaak. Niet alleen de
Rijksoverheid, de twaalf provincies, waterschappen en gemeentes behoren tot de overheid, maar
ook zogeheten zelfstandige bestuursorganen ZBO, zoals de kamer van koophandel, de rijksdienst
wegverkeer, de autoriteit financiële markten, de dienst uitvoering onderwijs DUO en de Nederlandse
bank. Art. 134 lid 1 Gw bepaalt dat bij of krachtens de weten openbare lichamen voor beroep en
bedrijf en andere openbare lichamen ingesteld kunnen worden. ook de rechterlijke macht in
Nederland behoort tot de overheid en daaronder valt volgens de wet op rechterlijke organisatie ook
het OM. Vroeger waren er product- en bedrijfschappen, dit waren publiekrechtelijke
samenwerkingsverbanden van ondernemers en werknemers, die activiteiten ontplooiden ten
behoeve van een gehele sector.
De overheid houdt zich bezig met de behartiging van algemene belangen. Hoge mate van
Bureaucratie is dat de mensen in Nederland verwachten dat de overheid voor alles garant moet
staan. Deregulering, minder regels, de overheid stelt bv alleen algemene regels.
Participatiesamenleving, de burger krijgt meer verantwoordelijkheden, deze ook moet nemen om
zelf vorm en inhoud te geven aan zijn eigen welzijn en woonomgeving en om daarnaast bij te dragen
aan de samenleving.
De overheid vormt het hoogste gezag op een bepaald grondgebied voor een of meer aangewezen
overheidstaken. De overheid kan bij de behartiging van algemene belangen ingrijpen in de rechten
en vrijheden van burgers en ondernemers en kan bij overtredingen sancties opleggen. Alleen de
overheid heeft die bevoegdheid en dat verschaft de overheid een bijzondere machtspositie. Het
publiekrecht kenmerkt zich door een ongelijkheid van partijen. De overheid is bv de enige met het
geweldsmonopolie. De overheid moet zich wel kunnen verantwoorden voor het gebruik van haar
machtspositie.
De overheid moet integer zijn, ze moeten te vertrouwen zijn. Integriteit betekend rechtschapenheid,
onomkoopbaarheid en ongeschondenheid. Integriteit is een maatstaaf voor de kwaliteit van het
functioneren van de overheid. Daarom is er ook de BIOS bureau integriteitsbevordering openbare
sector. De ambtenarenwet art. 125 bepaalt bv dat overheidswerkgevers verplicht zijn een
integriteitsbeleid te voeren als onderdeel van wat genoemd wordt goed werkgeverschap en goed
bestuur. Om de integriteit van gemeentebestuurders te versterken, stelt de Gemeentewet het
opstellen van gedragscodes verplicht. Deze gedragscodes worden opgesteld door de raad en gelden
voor de leden van de raad art. 15 lid 3 Gemw, de wethouders art. 41c lid 2 Gemw en de
burgemeester art. 69 lid 2 Gemw. In deze gedragscodes worden zaken geregeld als het vervullen van
nevenfuncties, regels over verboden handelingen in aanvulling op art. 15 lid 1 Gemw.
In de praktijk vervult de burgemeester de rol van hoeder van de gemeentelijke integriteit art. 170 lid
2 Gemw.
1.3 de overheid bijzondere kenmerken
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gedecentraliseerd betekent dat de organisatie
van de overheid in Nederland uit verschillende lagen bestaat. Naast de centrale overheid, ook wel
,het Rijk of de Rijksoverheid genoemd, kennen we decentrale overheden, ook wel lagere overheden
genoemd, de provincies, gemeenten en waterschappen. Tussen de verschillen overheden is sprake
van een zekere rangorde of hiërarchie. Dit brengt met zich mee dat de gemeente niet zelf kan
bepalen welke taken en bevoegdheden ze heeft. Daarnaast oefenen de hogere overheden toezicht
uit op de gemeenten art. 132 lid 2 tot en met 4 Gw. dit toezicht is nodig om de eenheidsstaat te
waarborgen.
Uit de Grondwet blijkt dat de Rijksoverheid (centrale overheid) twee belangrijke bestuursorganen
kent. Dit is in de eerste plaats de regering, die bestaat uit de ministers en de koning art. 42 lid 1 Gw.
in de tweede plaats is iedere minister een BO met eigen bevoegdheden, bv minister van
Volksgezondheid. Naast de bestuursorganen regering en individuele minister behoren ook
gedeconcentreerde overheidsorganen tot de centrale overheid, bv de belastingdienst.
Gedeconcentreerde overheidsorganen zijn zelfstandig opererende onderdelen van een ministerie en
werken verspreid over Nederland. Ze doen dit wel onder verantwoordelijkheid van de betreffende
minister, in geval van belastingdienst de minister van financiën.
Naast de centrale overheid kennen we zogenoemde decentrale overheden. De Gw noemt dit
openbare lichamen. Dit zijn volgens art. 123 tot en met 136 Gw de provincies en gemeenten, volgens
art. 133 Gw de waterschappen en volgens art. 134 Gw de openbare lichamen voor beroep en bedrijf
(product en bedrijfschappen) en andere openbare lichamen. Decentralisatie is het overlaten of
overdragen van taken en bevoegdheden door hogere overheden aan lagere overheden. Als we het
hebben over decentrale overheden, dan kunnen we onderscheid maken tussen:
1. Territoriale decentralisatie: de provincie en gemeenten. Dit zijn overheden die binnen hun
eigen grondgebied bevoegdheden hebben op het gebied van regelgeving en bestuur ter
behartiging van algemene belangen.
2. Functionele decentralisatie: de product en bedrijfschappen, ook wel taakgerichte decentrale
overheden genoemd. zijn voor uitoefening van bevoegdheden niet gebonden aan een
bepaald grondgebied. We rekenen hier ook onder de ZBO (autoriteit persoonsgegevens,
CBR). Komen niet uit Gw maar uit bijzondere wet. Is een organisatie die nagenoeg zelfstandig
een bepaalde taak van de centrale overheid uitvoert. Dat doet ze onder
verantwoordelijkheid van een bepaalde minister, maar deze minister is niet hiërarchische
bovengeschikt aan het ZBO, kan dus geen aanwijzingen geven. Is de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. De twee belangrijkste doelstellingen zijn harmonisatie en herstel van het
primaat van de politiek.
Bij waterschappen komen we beide vormen van decentralisatie tegen.
Vroeger was de verhouding tussen de gemeenteraad het college van B&W monisme. Dit hielt in dat
het college een van de raad afgeleide en daarmee aan de raad ondergeschikte positie innam. In het
monistische stelsel bezat de raad alle bevoegdheden, zowel de regelgevende als bestuurlijke
bevoegdheden. Overigens gold wel, wat nu nog steeds geldt, dat de raad een wethouder die het
vertrouwen niet meer had kon ontslaan art. 49 Gemw.
Het dualisme dat in maart 2002 met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur is
ingevoerd, richt zich tot de verhouding tussen de raad en het college. De raad staat nog steeds aan
het hoofd van de gemeente art. 125 lid 1 Gw, maar het college is nevengeschikt aan de raad, ze
hebben allebei zelfstandige taken. betekent ook dat de wethouder niet langer tevens raadslid is. in
het dualistische stelsel zijn de raad en het college in hun bestuurlijke verhouding dus op afstand van
elkaar geplaatst. Overigens geldt nog steeds dat de burgemeester zowel voorzitter is van de raad als
van het college.
, Gevolgen hiervan zijn dat de rechtstreekse invloed van het college op de raad kleiner werd doordat
wethouders niet langer in de gemeenteraad zaten en hun fracties dus niet meer rechtstreeks konden
aansturen. Afstand tussen raadfracties en hun wethouders werd groter. Het college kreeg veel meer
bestuurlijke taken erbij. Art. 49 Gemw zegt dat de gemeenteraad het vertrouwen kan opzeggen in
een wethouder, wat leidt tot ontslag van die wethouder. Op deze manier hebben hun in principe nog
altijd het laatste woord.
Niet alleen de gemeente, maar ook de provincie werkt volgens het principe van dualisme in de
verhouding tussen de Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Werd ingevoerd door de wet
dualisering provinciebestuur. De commissaris van de Koning is zowel voorzitter van provinciale staten
als voorzitter van gedeputeerde staten.
De waterschappen in Nederland kennen nog steeds monistische grondslag. Dat betekent dat de
leden van het dagelijks bestuur van een waterschap (de heemraden) mogen meestemmen in de
vergadering van het algemeen bestuur over hun eigen voorstellen. De dijkgraaf is te vergelijken met
de burgemeester. Hij is bij het waterschap zowel voorzitter van het algemeen als dagelijks bestuur.
De overheid is geen bedrijf dat wordt gerund op basis van commerciële en economische motieven,
maar een publieke instelling die zich in grote mate laat leiden door politieke opvattingen over wat in
het algemeen belang wel of niet goed is voor de samenleving. Bij de overheid gaat het dus niet alleen
om het product maar ook om het proces, ze hebben een vele grotere verantwoordingsplicht.
Daarnaast geldt natuurlijk ook, dat de overheid uitsluitend het machts- en geweldsmonopolie bezit.
H2 bevoegdheden
2.1
Legaliteitsbeginsel houdt in dat het handelen van de overheid gebaseerd moet zijn op een vooraf
bestaande wettelijke grondslag, in het bijzonder als dat handelen de rechten van burgers beperkt of
belastend is voor burgers. Overheidsbevoegdheden moeten dus steunen op een wettelijke
grondslag. Zo bepaalt bv art. 216 Gemw dat de raad besluit tot het invoeren, wijzigen of afschaffen
van gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening. Of bv sluiting van
woning door burgemeester art. 174a Gemw.
2.2 het begrip bevoegdheid
een bevoegdheid is het recht om bepaalde handelingen te verrichten. In het gemeenterecht
gebruiken we het begrip bevoegdheid een specifieke betekenis, dan gaat het om bestuurlijke
bevoegdheden. Overheden hebben het recht om eenzijdig aan hun burgers plichten op te leggen,
bepaalde handelingen te verbieden of aan die handelingen bepaalde voorwaarde te verbinden.
Overheden kunnen ook privaatrechtelijke handelingen verrichten, dan zijn ze gewoon een
rechtssubject. Privaatrecht noemen we ook wel burgerlijk recht. Dan is de gemeente de
rechtspersoon. Wel vloeit uit art. 3:1 lid 1 Awb voort dat ook bij privaatrechtelijk handelen ook de
ABBB’s in acht moeten worden genomen jo art. 3:14 BW. Dit betekent dat de burgerlijke rechter het
privaatrechtelijke overheidsoptreden kan toetsen aan de regels van het publiekrecht.
Van strijd met het legaliteitsbeginsel is ook sprake wanneer in een gemeente het verkeerde ofwel
een onbevoegd BO optreedt. Bevoegd zijn een beslissing te nemen wil alleen zeggen: gerechtigd zijn
om die beslissing te nemen. Wil zeggen dat je bevoegd bent dan wil dat nog niet zeggen dan het ook
doeltreffen, in overeenstemming met het recht is. Ook mag een bevoegdheid alleen worden
