HC 1 - De groene en de rode draad
Beleid = het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en
bepaalde tijdskeuzes.
Beleid kan op hele kleine schaal plaatsvinden en op hele grote schaal. Voorbeelden van
beleid: sneller treintraject tussen Amsterdam en Rotterdam, maatregelen om het milieu te
verbeteren, etc. Er zijn voorwaarden voor condities waaronder beleid ontstaat. Er is een
bepaalde norm: je vindt het belangrijk dat een bepaalde treinverbinding sneller is. En de
feitelijke praktijk voldoet blijkbaar niet aan de norm. Als een feitelijke praktijk niet voldoet
aan de norm, betekent niet dat altijd beleid wordt ingezet, maar het is wel een voorwaarde
voor het ontstaan van beleid: de feitelijke praktijk voldoet niet aan de norm.
Besluitvorming = het maken van keuzes over beleid. Welk beleid gaan we voeren en hoe
gaan we proberen de doelen betreffende het beleid te verwezenlijken.
De centrale vraag van deze cursus: Waarom pakken beleid en besluitvorming vaak zo
anders uit dan gewenst of gedacht? Dit betekent niet dat beleid altijd faalt, falen is iets
anders dan ‘anders uitpakken dan gewenst of gedacht’, maar falen valt hier wel onder.
Voorbeelden van beleid dat anders uitpakt dan gewenst of bedacht:
- Noord/Zuidlijn werd veel later geopend dan verwacht
- Mislukte participatiewet, het heeft nauwelijks geleid tot verhoging tot baankansen
- Coronabeleid pakte vaak anders uit dan gedacht, in maart 2020 was de gedachte dat
het land over een paar maanden weer open zou gaan, na het vaccin zou het land
open gaan, etc.
Dit college is als volgt opgebouwd: 1) De groene draad is het ijkpunt van deze cursus,
oftewel het ideaal van het maken van beleid → als je het zo doet, dan pakt beleid in principe
goed uit. De groene draad is niet te doen in de praktijk omdat je te maken hebt met 2)
onmogelijke voorwaarden. Ook zijn er allerlei 3) obstakels en gaan we 4) vooruitblikken op
mechanismes, die ervoor zorgen dat beleid vaak anders uitpakt.
Volgens de groene draad, oftewel het rationele model, bestaat beleid uit:
- Goed je verstand gebruiken
- First things first, zorgen voor een goede volgorde
De groene draad kan uitgedrukt worden in een beleidsproces. Dit beleidsproces bestaat uit
5 stappen:
1. Agendavorming = een bepaald thema staat op de agenda, hier moeten we iets
mee. Bijvoorbeeld wat onder de aandacht is bij de beleidsuitvoerders in Den Haag.
2. Beleidsvoorbereiding = achterhalen wat de oorzaken zijn van het probleem, en wat
zijn middelen waarmee we dit probleem op kunnen lossen. Verschillende scenario’s
bedenken. Hierbij hoort een causaal model. Met een causaal model probeer je te
achterhalen wat de oorzaken zijn waarom een probleem ontstaat. Hierbij kan je
allerlei oplossingen schrijven zodat je uiteindelijk een hele afgewogen beslissing kan
maken.
, 3. Beleidsbepaling = op basis van de informatie uit de beleidsvoorbereiding besluit je
hoe je het gaat doen.
4. Beleidsuitvoering = vervolgens moet beleid geïmplementeerd worden, zoals het is
besloten in de beleidsbepaling.
5. Beleidsevaluatie = erkennen dat dingen anders zijn uitgepakt dan je dacht,
vaststellen welke dingen de volgende keer anders moeten.
Het beleidsproces is echter in de praktijk niet haalbaar. Het beleid gaat wel via deze
stappen, maar bij elk van de stappen komt het een probleem tegen. In de praktijk gaat het
beleid niet altijd keurig volgens de cyclus. Als je deze ideale cyclus volgt ga je wel bij elke
stap mechanismen tegenkomen die het heel lastig maken. De groene draad is het ideaal
maar de rode draad is de praktijk.
Er zijn ook een aantal onmogelijke voorwaarden, die al iets laten zien van wat later in de
mechanismen terugkomen. De eerste onmogelijke voorwaarde is dat je bij de
beleidsvoorbereiding beschikt over volledige informatie. Hier is meestal geen sprake van
omdat er vaak wel informatie is, maar het heel moeilijk is om te bepalen waar een probleem
nou daadwerkelijk vandaan komt. Waarom zijn er meer roofovervallen in de gemeente Den
Helder? Het is heel moeilijk om bij zo’n vraag de locus van het probleem vast te stellen.
Bovendien heeft het cognitief vermogen van de mens, om dingen echt te doorgronden, ook
zijn beperkingen. Er is ook geen tijd om jarenlang onderzoek te doen, mensen willen meteen
,actie dus je moet het doen met beperkte informatie. Vervolgens bij de beleidsbepaling helpt
het om een unitaire besluitvormer te hebben, oftewel één iemand die het besluit neemt.
Want als meerdere mensen het besluit moeten nemen gaan vaak belangen een rol spelen.
Dit gaat vaak ten koste van de objectieve probleemdefinitie. Als er maar één beslisser is,
heb je dat niet. Een voorbeeld van een unitaire besluitvormer op landelijk niveau is Poetin.
Echter kan de ene voorwaarde ten koste gaan van de andere. Zo heeft Rusland een unitaire
besluitvormer: Poetin, maar houdt de krijgsmacht informatie achter voor Poetin wat betreft
de oorlog, er is dan dus absoluut geen sprake van de voorwaarde volledige informatie. Bij de
beleidsuitvoering is het belangrijk dat je loyale uitvoerders hebt. Echter als je deze hebt,
ben je er nog steeds niet. Loyale uitvoerders zijn in veel gevallen onmogelijk. Professionals
zoals bijvoorbeeld leraren zijn lastig bij te sturen, omdat ze bepaalde kennis en positie
hebben eigen gemaakt. Beleid waar heel goed over na is gedacht kan dus stuklopen op de
uitvoering. Bij de beleidsevaluatie is het vermogen tot kritisch zijn nodig. Hier kan je ook
niet zomaar van uitgaan. Mensen moeten namelijk wel het lef hebben om zichzelf kwetsbaar
op te stellen en dingen te erkennen. Voor politici is dit bijvoorbeeld heel moeilijk omdat zij
altijd weer gericht zijn op het winnen van de volgende verkiezingen.
Er zijn ook een aantal obstakels die ervoor zorgen dat beleid vaak anders uitpakt dan
gewenst of gedacht. Het kenmerk van een obstakel is dat het een tekort ergens van is.
Deze kan vervelend zijn maar kan op zich opzij worden geschoven. Hierbij verschilt een
obstakel van een mechanisme, dat zich veel meer inherent voordoet.
Verschillende obstakels:
- Geldgebrek, als er beleid is ontwikkeld maar blijkt dat er te weinig geld is om het uit
te voeren op de manier waarop je het had bedacht.
- Tijdsdruk, hierdoor kan je minder goed de dingen doen als je van tevoren had
bedacht. Dit kan bijvoorbeeld opzij worden geschoven door meer mensen aan te
nemen.
- Weerstand, is al iets meer inherent. Beleid kan veel weerstand oproepen, waardoor
er compromissen gemaakt moeten worden. In de moderne samenleving is er bij
beleid dat de hele samenleving aangaat per definitie wel weerstand, omdat mensen
geëmancipeerd zijn, beter zijn opgeleid, etc. Weerstand zie je bijvoorbeeld in
Groningen tegen gaswinning, maar het blijkt dat dit ook gedeeltelijk weg te nemen is
, want met de oorlog in Oekraïne zijn Groningers weer meer bereid om gaswinning toe
te staan.
Elster houdt zich bezig met wat de aard is van sociaal gedrag, waarbij hij de vergelijking
maakt met natuurwetten. In verhouding met sociale wetten, zijn natuurwetten heel specifiek.
Sociale wetten over de samenleving, mensen, onderlinge gedragingen, etc. zijn over het
algemeen niet dermate concreet en specifiek. Dit heeft ook consequenties voor hoe goed je
beleid kan maken. Niet alles valt altijd onder een sociale wet, dat zegt iets over de aard van
de sociale werkelijkheid. De mechanismen die we gaan leren zijn dus ook niet zo scherp
als natuurwetten.
Kenmerken van mechanismen:
- Causale keten, dit betekent dat als je een stap zet dit de opties limiteert voor andere
uitkomsten. Met het invoeren van beleid ben je afhankelijk van de eerdere stappen
die je hebt gezet.
- Getriggerd door individuen, een mechanisme bestaan altijd door actoren, dit zijn
mensen of handelende organisaties, etc. Dit verwijst naar de sociale werkelijkheid.
- Komt vaak voor, mechanismen zoals ‘zo vader zo zoon’ komen over het algemeen
vaak voor. In sommige gevallen van grootschalig beleid doen mechanismen zich
vaak al per definitie voor, je kan je hier niet aan onttrekken.
- Gemakkelijk herkenbaar, het is belangrijk om beleidsmechanismen te herkennen
(ook voor tentamen).
- Vergelijkbaar met spreekwoorden, geldt meer voor algemene mechanismen ipv.
beleidsmechanismen. Bijvoorbeeld: “be careful what you ask for, because you might
get it”. Dit is een spreekwoord die verwijst naar een van de mechanismen waarover
we gaan leren.
Verschillende mechanismen:
- Probleem van problemen = het is heel lastig om de oorzaken van een probleem
goed vast te stellen en om vervolgens de actoren, die leiden tot weerstand, mee te
krijgen als je een bepaald beleid gaat uitvoeren.
- Capture = als je bepaald beleid gaat uitvoeren heb je allerlei belangengroepen die
het beleid het liefst een bepaalde kant op willen sturen. De uitvoering van het beleid
kan hierdoor gevangen worden, waardoor er iets anders uitkomt dan wat de groene
draad voorschrijft.
- Padafhankelijkheid = als je eenmaal een bepaalde beleidsvorm hebt ingezet, is het
lastig om daarvan af te wijken. Als je beleid gaat maken heb je ook al te maken met
een bepaald pad dat al bestaat, wat het lastig maakt om tot verandering te komen.
- Coping = het is lastig om de uitvoerders van beleid te sturen. De uitvoerders van
beleid hebben te maken met een soort eigenstandige werkelijkheid, je kan dit van
boven wel een beetje een bepaalde richting in sturen, maar dit heeft tegelijkertijd ook
zijn beperkingen. Dit kan er ook voor zorgen dat beleid heel anders uitpakt dan
gedacht.
- Prestatieparadox = als je probeert om de uitvoerders van te voren een bepaalde
richting op te krijgen, kan je bijvoorbeeld zeggen; ik ga hier en hier op controleren, dit
en dit moet je gedaan hebben. Maar als de uitvoerders dit vervolgens doen, betekent
dat niet perse dat je ook de uitkomst hebt gekregen die je van te voren wilde.
Beleid = het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en
bepaalde tijdskeuzes.
Beleid kan op hele kleine schaal plaatsvinden en op hele grote schaal. Voorbeelden van
beleid: sneller treintraject tussen Amsterdam en Rotterdam, maatregelen om het milieu te
verbeteren, etc. Er zijn voorwaarden voor condities waaronder beleid ontstaat. Er is een
bepaalde norm: je vindt het belangrijk dat een bepaalde treinverbinding sneller is. En de
feitelijke praktijk voldoet blijkbaar niet aan de norm. Als een feitelijke praktijk niet voldoet
aan de norm, betekent niet dat altijd beleid wordt ingezet, maar het is wel een voorwaarde
voor het ontstaan van beleid: de feitelijke praktijk voldoet niet aan de norm.
Besluitvorming = het maken van keuzes over beleid. Welk beleid gaan we voeren en hoe
gaan we proberen de doelen betreffende het beleid te verwezenlijken.
De centrale vraag van deze cursus: Waarom pakken beleid en besluitvorming vaak zo
anders uit dan gewenst of gedacht? Dit betekent niet dat beleid altijd faalt, falen is iets
anders dan ‘anders uitpakken dan gewenst of gedacht’, maar falen valt hier wel onder.
Voorbeelden van beleid dat anders uitpakt dan gewenst of bedacht:
- Noord/Zuidlijn werd veel later geopend dan verwacht
- Mislukte participatiewet, het heeft nauwelijks geleid tot verhoging tot baankansen
- Coronabeleid pakte vaak anders uit dan gedacht, in maart 2020 was de gedachte dat
het land over een paar maanden weer open zou gaan, na het vaccin zou het land
open gaan, etc.
Dit college is als volgt opgebouwd: 1) De groene draad is het ijkpunt van deze cursus,
oftewel het ideaal van het maken van beleid → als je het zo doet, dan pakt beleid in principe
goed uit. De groene draad is niet te doen in de praktijk omdat je te maken hebt met 2)
onmogelijke voorwaarden. Ook zijn er allerlei 3) obstakels en gaan we 4) vooruitblikken op
mechanismes, die ervoor zorgen dat beleid vaak anders uitpakt.
Volgens de groene draad, oftewel het rationele model, bestaat beleid uit:
- Goed je verstand gebruiken
- First things first, zorgen voor een goede volgorde
De groene draad kan uitgedrukt worden in een beleidsproces. Dit beleidsproces bestaat uit
5 stappen:
1. Agendavorming = een bepaald thema staat op de agenda, hier moeten we iets
mee. Bijvoorbeeld wat onder de aandacht is bij de beleidsuitvoerders in Den Haag.
2. Beleidsvoorbereiding = achterhalen wat de oorzaken zijn van het probleem, en wat
zijn middelen waarmee we dit probleem op kunnen lossen. Verschillende scenario’s
bedenken. Hierbij hoort een causaal model. Met een causaal model probeer je te
achterhalen wat de oorzaken zijn waarom een probleem ontstaat. Hierbij kan je
allerlei oplossingen schrijven zodat je uiteindelijk een hele afgewogen beslissing kan
maken.
, 3. Beleidsbepaling = op basis van de informatie uit de beleidsvoorbereiding besluit je
hoe je het gaat doen.
4. Beleidsuitvoering = vervolgens moet beleid geïmplementeerd worden, zoals het is
besloten in de beleidsbepaling.
5. Beleidsevaluatie = erkennen dat dingen anders zijn uitgepakt dan je dacht,
vaststellen welke dingen de volgende keer anders moeten.
Het beleidsproces is echter in de praktijk niet haalbaar. Het beleid gaat wel via deze
stappen, maar bij elk van de stappen komt het een probleem tegen. In de praktijk gaat het
beleid niet altijd keurig volgens de cyclus. Als je deze ideale cyclus volgt ga je wel bij elke
stap mechanismen tegenkomen die het heel lastig maken. De groene draad is het ideaal
maar de rode draad is de praktijk.
Er zijn ook een aantal onmogelijke voorwaarden, die al iets laten zien van wat later in de
mechanismen terugkomen. De eerste onmogelijke voorwaarde is dat je bij de
beleidsvoorbereiding beschikt over volledige informatie. Hier is meestal geen sprake van
omdat er vaak wel informatie is, maar het heel moeilijk is om te bepalen waar een probleem
nou daadwerkelijk vandaan komt. Waarom zijn er meer roofovervallen in de gemeente Den
Helder? Het is heel moeilijk om bij zo’n vraag de locus van het probleem vast te stellen.
Bovendien heeft het cognitief vermogen van de mens, om dingen echt te doorgronden, ook
zijn beperkingen. Er is ook geen tijd om jarenlang onderzoek te doen, mensen willen meteen
,actie dus je moet het doen met beperkte informatie. Vervolgens bij de beleidsbepaling helpt
het om een unitaire besluitvormer te hebben, oftewel één iemand die het besluit neemt.
Want als meerdere mensen het besluit moeten nemen gaan vaak belangen een rol spelen.
Dit gaat vaak ten koste van de objectieve probleemdefinitie. Als er maar één beslisser is,
heb je dat niet. Een voorbeeld van een unitaire besluitvormer op landelijk niveau is Poetin.
Echter kan de ene voorwaarde ten koste gaan van de andere. Zo heeft Rusland een unitaire
besluitvormer: Poetin, maar houdt de krijgsmacht informatie achter voor Poetin wat betreft
de oorlog, er is dan dus absoluut geen sprake van de voorwaarde volledige informatie. Bij de
beleidsuitvoering is het belangrijk dat je loyale uitvoerders hebt. Echter als je deze hebt,
ben je er nog steeds niet. Loyale uitvoerders zijn in veel gevallen onmogelijk. Professionals
zoals bijvoorbeeld leraren zijn lastig bij te sturen, omdat ze bepaalde kennis en positie
hebben eigen gemaakt. Beleid waar heel goed over na is gedacht kan dus stuklopen op de
uitvoering. Bij de beleidsevaluatie is het vermogen tot kritisch zijn nodig. Hier kan je ook
niet zomaar van uitgaan. Mensen moeten namelijk wel het lef hebben om zichzelf kwetsbaar
op te stellen en dingen te erkennen. Voor politici is dit bijvoorbeeld heel moeilijk omdat zij
altijd weer gericht zijn op het winnen van de volgende verkiezingen.
Er zijn ook een aantal obstakels die ervoor zorgen dat beleid vaak anders uitpakt dan
gewenst of gedacht. Het kenmerk van een obstakel is dat het een tekort ergens van is.
Deze kan vervelend zijn maar kan op zich opzij worden geschoven. Hierbij verschilt een
obstakel van een mechanisme, dat zich veel meer inherent voordoet.
Verschillende obstakels:
- Geldgebrek, als er beleid is ontwikkeld maar blijkt dat er te weinig geld is om het uit
te voeren op de manier waarop je het had bedacht.
- Tijdsdruk, hierdoor kan je minder goed de dingen doen als je van tevoren had
bedacht. Dit kan bijvoorbeeld opzij worden geschoven door meer mensen aan te
nemen.
- Weerstand, is al iets meer inherent. Beleid kan veel weerstand oproepen, waardoor
er compromissen gemaakt moeten worden. In de moderne samenleving is er bij
beleid dat de hele samenleving aangaat per definitie wel weerstand, omdat mensen
geëmancipeerd zijn, beter zijn opgeleid, etc. Weerstand zie je bijvoorbeeld in
Groningen tegen gaswinning, maar het blijkt dat dit ook gedeeltelijk weg te nemen is
, want met de oorlog in Oekraïne zijn Groningers weer meer bereid om gaswinning toe
te staan.
Elster houdt zich bezig met wat de aard is van sociaal gedrag, waarbij hij de vergelijking
maakt met natuurwetten. In verhouding met sociale wetten, zijn natuurwetten heel specifiek.
Sociale wetten over de samenleving, mensen, onderlinge gedragingen, etc. zijn over het
algemeen niet dermate concreet en specifiek. Dit heeft ook consequenties voor hoe goed je
beleid kan maken. Niet alles valt altijd onder een sociale wet, dat zegt iets over de aard van
de sociale werkelijkheid. De mechanismen die we gaan leren zijn dus ook niet zo scherp
als natuurwetten.
Kenmerken van mechanismen:
- Causale keten, dit betekent dat als je een stap zet dit de opties limiteert voor andere
uitkomsten. Met het invoeren van beleid ben je afhankelijk van de eerdere stappen
die je hebt gezet.
- Getriggerd door individuen, een mechanisme bestaan altijd door actoren, dit zijn
mensen of handelende organisaties, etc. Dit verwijst naar de sociale werkelijkheid.
- Komt vaak voor, mechanismen zoals ‘zo vader zo zoon’ komen over het algemeen
vaak voor. In sommige gevallen van grootschalig beleid doen mechanismen zich
vaak al per definitie voor, je kan je hier niet aan onttrekken.
- Gemakkelijk herkenbaar, het is belangrijk om beleidsmechanismen te herkennen
(ook voor tentamen).
- Vergelijkbaar met spreekwoorden, geldt meer voor algemene mechanismen ipv.
beleidsmechanismen. Bijvoorbeeld: “be careful what you ask for, because you might
get it”. Dit is een spreekwoord die verwijst naar een van de mechanismen waarover
we gaan leren.
Verschillende mechanismen:
- Probleem van problemen = het is heel lastig om de oorzaken van een probleem
goed vast te stellen en om vervolgens de actoren, die leiden tot weerstand, mee te
krijgen als je een bepaald beleid gaat uitvoeren.
- Capture = als je bepaald beleid gaat uitvoeren heb je allerlei belangengroepen die
het beleid het liefst een bepaalde kant op willen sturen. De uitvoering van het beleid
kan hierdoor gevangen worden, waardoor er iets anders uitkomt dan wat de groene
draad voorschrijft.
- Padafhankelijkheid = als je eenmaal een bepaalde beleidsvorm hebt ingezet, is het
lastig om daarvan af te wijken. Als je beleid gaat maken heb je ook al te maken met
een bepaald pad dat al bestaat, wat het lastig maakt om tot verandering te komen.
- Coping = het is lastig om de uitvoerders van beleid te sturen. De uitvoerders van
beleid hebben te maken met een soort eigenstandige werkelijkheid, je kan dit van
boven wel een beetje een bepaalde richting in sturen, maar dit heeft tegelijkertijd ook
zijn beperkingen. Dit kan er ook voor zorgen dat beleid heel anders uitpakt dan
gedacht.
- Prestatieparadox = als je probeert om de uitvoerders van te voren een bepaalde
richting op te krijgen, kan je bijvoorbeeld zeggen; ik ga hier en hier op controleren, dit
en dit moet je gedaan hebben. Maar als de uitvoerders dit vervolgens doen, betekent
dat niet perse dat je ook de uitkomst hebt gekregen die je van te voren wilde.
