Bestuursrecht 2020-2021
Collegeweek 1:
Aard van het bestuursrecht, Europees en nationaal bestuursrecht en de partijen in het bestuursrecht
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 1: nr. 1 - 12, nrs. 32 - 34,
Hoofdstuk 2: nrs. 45 -51, nrs. 66 – 73,
Hoofdstuk 3: nrs. 75 -80 en nrs. 82 – 83,
Hoofdstuk 4: nr. 125 en nrs. 143 – 149.
Leerdoelen:
Na het bestuderen van de stof, het volgen van het hoorcollege en het volgen van de werkgroep in week
1,
- kunt u drie functies van het bestuursrecht noemen en kunt u beargumenteren op welke manier
er tussen deze functies spanning kan bestaan;
- kunt u uitleggen op welke manier het EU-recht het Nederlandse bestuursrecht in algemene zin
beïnvloedt en kunt u daarvan een voorbeeld geven;
- kunt u uitleggen wat wordt verstaan onder procedurele en institutionele autonomie;
- kunt u de criteria noemen om te worden aangemerkt als ‘b-orgaan’ in de zin van de Awb (art.
1:1 lid 1 onder b Awb) en kunt u deze criteria toepassen;
- kunt u de criteria op grond waarvan een organisatie kan worden aangemerkt als
belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb noemen en toepassen
- kunt u uitleggen hoe deze criteria zich verhouden tot de algemene criteria van
belanghebbendheid van artikel 1:2 lid 1 Awb;
- kunt u (nieuwe) rechtspraak met betrekking tot het bestuursorgaanbegrip en het
belanghebbendebegrip analyseren en beoordelen in het licht van de bestaande rechtspraak.
Werkgroepvragen:
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de spanning tussen de drie
verschillende functies van het bestuursrecht.
1
, a. Laat zien hoe in artikel 4:7 van de Awb de drie functies van het bestuursrecht tot uitdrukking
komen.
Functies van het bestuursrecht
Instrumentele functie betreft de rol die dit recht speelt ten behoeve van de vaststelling en
uitvoering van het overheidsbeleid. Komt vooral in bijzondere delen tot uiting. Hier wordt het
bestuursrecht gezien als middel tot het bereiken van bepaalde doeleinden.
Legitimerende functie de legitimerende functie komt tot uiting in het in leven roepen van
bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
Waarborgfunctie door de bestuursrechtelijke normering van het bestuursoptreden wordt de
rechtspositie van de burger t.o.v. de overheid gewaarborgd. De rechtsbescherming valt
hieronder en de belangrijkste waarborgen voor de burger zijn gelegen in de algemene en
bijzondere rechten en procedures die het bestuursrecht biedt: de regels van de bijzondere wet,
aangevuld door de algemene materiële en formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven
beginselen van behoorlijk bestuur.
Hoe komen ze in art. 4:7 Awb tot uitdrukking?
o De instrumentele functie blijkt uit het feit dat het bestuur niet iedereen hoeft te horen, maar
ook dat ze bepaalde personen wel kunnen en moeten horen en dat de informatie die ze daaruit
krijgen helpt bij een betere besluitvorming.
Middel: slagvaardigheid en efficiënte zou afnemen als iedereen gehoord zou
worden. Daarom hoeven ze niet iedereen te horen!
Instrumentele functie: (de rol die het recht speelt ten behoeve van de
vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid) > dit artikel geeft het
bestuursorgaan de instrumenten om niet iedereen te hoeven horen gezien sub a
en b
o De besluitvormingsprocedures in de Awb geven concreet uiting aan de legitimerende functie
van het bestuursrecht. In art. 4:7 Awb is bepaald wanneer een aanvrager van een beschikking
moet worden gehoord. In het tweede lid wordt ook een uitzondering vermeld (ook in 4:11 en
4:12 zijn uitzonderingen te vinden)
In bepaalde gevallen dus gelegitimeerd om van af te wijken
Legitimerende functie: (hier voorziet het bestuursrecht van een juridische
grondslag) > in lid 1 en 2 staan regels waaraan een bestuursorgaan zich moet
houden en wanneer hij wel of niet het recht heeft om af te mogen wijken van
bepalingen in het artikel. Nauw is omschreven wanneer een aanvrager wel of
niet gehoord moet worden (bepaald netjes wanneer je als bestuursorgaan wel
iets moet doen en wanneer niet)
2
, o De bepaling vormt een waarborg voor de burger: recht om gehoord te worden, hetgeen
tegelijkertijd een plicht oplevert voor het bestuursorgaan.
Waarborgfunctie: (de rechtspositie tussen de burger ten opzichte van de
overheid wordt gewaarborgd) —> de burger wordt in dit artikel gehoord,
namelijk door sub a en b van het artikel. De burger wordt gehoord en dit creëert
een waarborgfunctie voor de burger
NB: ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gevonden die aan alle drie de functies recht
doet. Dit is mooi te zien in art. 4:7 Awb, die spanning komt namelijk duidelijk naar voren.
b. De overheid maakt steeds meer gebruik van het internet om te corresponderen met de burger.
Via mijn.overheid.nl ontvangen burgers post van de overheid over uiteenlopende zaken zoals
belastingaanslagen, uitkeringen en het verlengen van rijbewijzen. Tevens is het via
mijn.overheid.nl mogelijk voor de burger om te controleren hoe men geregistreerd staat bij de
gemeente en kan men de status van bijvoorbeeld een omgevingsvergunning volgen.
De Regeling voorzieningen GDI heeft betrekking op mijn.overheid.nl (raadpleegbaar via:
http://wetten.overheid.nl/BWBR0037124/)
Illustreer aan de hand van dit voorbeeld hoe de drie functies van het bestuursrecht in een
optimale verhouding tot elkaar moeten worden gebracht.
Instrumentele functie: het doel is dat het proces efficiënter (sneller en eenvoudiger en dus: goedkoper)
wordt. Wanneer de functies samen worden gebracht dan verloopt het proces efficiënter. Het algemene
belang van de GDI is namelijk dat de belangen makkelijker en (goedkoper) behartigd kunnen worden dit
komt door de instrumentele functie.
Legitimerende functie: regelgeving legitimeert het aanmaken van accounts op mijn.overheid.nl en het
gebruik van de overheid van deze website (art. 2 lid 1 Voorzieningen GDI). Dat kan voor de burger
vergaande gevolgen hebben; door het account dat is aangemaakt te activeren, accepteert de burger
kennelijk tevens dat hij via de digitale weg bereikbaar is. Door middel van de legitimerende functie: die
zorgt er voor dat er een grondslag bestaat in dit geval namelijk de regeling voorzieningen GDI, deze
wet/regeling biedt namelijk de legitimatie voor de minister zijn taken uit te kunnen voeren.
Waarborgfunctie: Van belang is uiteraard wel dat gewaarborgd blijft dat alle burgers goed op de hoogte
zijn van belangrijke post van de overheid. Met het oog op deze waarborg is het noodzakelijk dat het
systeem goed werkt. Ander punt is de privacybescherming van de gegevens die digitaal worden
verstrekt aan bestuursorganen. Deze moet ook worden gewaarborgd. Het systeem moet technisch wel
goed werken zodat de burgers op de hoogte kunnen blijven wat er gebeurd met hun gegevens
bijvoorbeeld, hier speelt de waarborgfunctie een grote rol in, want elke burger kan via mijn overheid.nl
zijn of haar status en registratie bekijken.
3
, (extra uitleg waarborgfunctie: privacy bescherming moet er zijn en het systeem moet goed kunnen
werken, hoe zie je dat terug komen in de drie functies: hoe meer waarborg voor de burger hoe moeilijk
het proces wordt. Het moet snel effectief en goedkoper zijn.
Vraag 2 - Dienstenrichtlijn en Dienstenwet
a. Zoek in uw wettenbundel of op www.wetten.nl de Dienstenwet op. Deze wet is een omzetting
van de Europese Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG). Leg uit wat de Dienstenwet regelt.
De doelstelling van de richtlijn (en daarmee de Dienstenwet) is het vrij verkeer van diensten en de
vrijheid van vestiging vergemakkelijken. Bijv. het vergemakkelijken van vergunningaanvragen van
ondernemers in andere landen in de EU in NL – en andersom.
De Dienstenwet is op bijna alle ondernemers van toepassing die diensten verlenen (makelaars,
loodgieters etc.) en regelt onder meer het volgende:
- Welke diensten/dienstverleners onder deze wet vallen;
- Voorwaarden aan de manier waarop de overheid vergunningen afgeeft;
- Het recht voor ondernemers om zaken met de overheid elektronisch af te handelen.
b. Laat aan de hand van art. 28 Dienstenwet zien hoe de Dienstenwet invloed uitoefent op het
(algemene) bestuursrecht (vervlechting)
In art. 28 Dienstenwet wordt de lex silencio positivo verplicht voorgeschreven. Dit artikel bepaalt dat in
afwijking van art. 4:20a Awb, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is op een aanvraag om een
vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift een uitzondering is gemaakt. Dit betekent dat als een
bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag om een beschikking (dat wil zeggen binnen de
wettelijke beslistermijn), deze van rechtswege wordt gegeven.
- Dit wijkt af van wat over het algemeen te doen gebruikelijk is in het bestuursrecht, aangezien
het in de meeste gevallen zo zal zijn dat na ommekomst van de termijn de beschikking niet van
rechtswege is gegeven.
Let op: de richtlijn geldt alleen voor dienstverrichters. Alleen dan is de Dienstenwet van toepassing,
naast de Awb. In andere gevallen geldt alleen de Awb.
c. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn heeft betrekking op de vrijheid van bedrijven om zich in een
lidstaat te vestigen. Het artikel bepaalt dat de lidstaten slechts onder strikte voorwaarden van
buitenlandse ondernemingen mogen eisen dat zij voor het verrichten van een bepaalde dienst
een vergunning nodig hebben.
Het artikel bepaalt het volgende:
Artikel 9
Vergunningstelsels
4
Collegeweek 1:
Aard van het bestuursrecht, Europees en nationaal bestuursrecht en de partijen in het bestuursrecht
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 1: nr. 1 - 12, nrs. 32 - 34,
Hoofdstuk 2: nrs. 45 -51, nrs. 66 – 73,
Hoofdstuk 3: nrs. 75 -80 en nrs. 82 – 83,
Hoofdstuk 4: nr. 125 en nrs. 143 – 149.
Leerdoelen:
Na het bestuderen van de stof, het volgen van het hoorcollege en het volgen van de werkgroep in week
1,
- kunt u drie functies van het bestuursrecht noemen en kunt u beargumenteren op welke manier
er tussen deze functies spanning kan bestaan;
- kunt u uitleggen op welke manier het EU-recht het Nederlandse bestuursrecht in algemene zin
beïnvloedt en kunt u daarvan een voorbeeld geven;
- kunt u uitleggen wat wordt verstaan onder procedurele en institutionele autonomie;
- kunt u de criteria noemen om te worden aangemerkt als ‘b-orgaan’ in de zin van de Awb (art.
1:1 lid 1 onder b Awb) en kunt u deze criteria toepassen;
- kunt u de criteria op grond waarvan een organisatie kan worden aangemerkt als
belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb noemen en toepassen
- kunt u uitleggen hoe deze criteria zich verhouden tot de algemene criteria van
belanghebbendheid van artikel 1:2 lid 1 Awb;
- kunt u (nieuwe) rechtspraak met betrekking tot het bestuursorgaanbegrip en het
belanghebbendebegrip analyseren en beoordelen in het licht van de bestaande rechtspraak.
Werkgroepvragen:
Vraag 1 - De drie functies van het bestuursrecht
Een centrale gedachte in het boek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat is de spanning tussen de drie
verschillende functies van het bestuursrecht.
1
, a. Laat zien hoe in artikel 4:7 van de Awb de drie functies van het bestuursrecht tot uitdrukking
komen.
Functies van het bestuursrecht
Instrumentele functie betreft de rol die dit recht speelt ten behoeve van de vaststelling en
uitvoering van het overheidsbeleid. Komt vooral in bijzondere delen tot uiting. Hier wordt het
bestuursrecht gezien als middel tot het bereiken van bepaalde doeleinden.
Legitimerende functie de legitimerende functie komt tot uiting in het in leven roepen van
bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
Waarborgfunctie door de bestuursrechtelijke normering van het bestuursoptreden wordt de
rechtspositie van de burger t.o.v. de overheid gewaarborgd. De rechtsbescherming valt
hieronder en de belangrijkste waarborgen voor de burger zijn gelegen in de algemene en
bijzondere rechten en procedures die het bestuursrecht biedt: de regels van de bijzondere wet,
aangevuld door de algemene materiële en formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven
beginselen van behoorlijk bestuur.
Hoe komen ze in art. 4:7 Awb tot uitdrukking?
o De instrumentele functie blijkt uit het feit dat het bestuur niet iedereen hoeft te horen, maar
ook dat ze bepaalde personen wel kunnen en moeten horen en dat de informatie die ze daaruit
krijgen helpt bij een betere besluitvorming.
Middel: slagvaardigheid en efficiënte zou afnemen als iedereen gehoord zou
worden. Daarom hoeven ze niet iedereen te horen!
Instrumentele functie: (de rol die het recht speelt ten behoeve van de
vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid) > dit artikel geeft het
bestuursorgaan de instrumenten om niet iedereen te hoeven horen gezien sub a
en b
o De besluitvormingsprocedures in de Awb geven concreet uiting aan de legitimerende functie
van het bestuursrecht. In art. 4:7 Awb is bepaald wanneer een aanvrager van een beschikking
moet worden gehoord. In het tweede lid wordt ook een uitzondering vermeld (ook in 4:11 en
4:12 zijn uitzonderingen te vinden)
In bepaalde gevallen dus gelegitimeerd om van af te wijken
Legitimerende functie: (hier voorziet het bestuursrecht van een juridische
grondslag) > in lid 1 en 2 staan regels waaraan een bestuursorgaan zich moet
houden en wanneer hij wel of niet het recht heeft om af te mogen wijken van
bepalingen in het artikel. Nauw is omschreven wanneer een aanvrager wel of
niet gehoord moet worden (bepaald netjes wanneer je als bestuursorgaan wel
iets moet doen en wanneer niet)
2
, o De bepaling vormt een waarborg voor de burger: recht om gehoord te worden, hetgeen
tegelijkertijd een plicht oplevert voor het bestuursorgaan.
Waarborgfunctie: (de rechtspositie tussen de burger ten opzichte van de
overheid wordt gewaarborgd) —> de burger wordt in dit artikel gehoord,
namelijk door sub a en b van het artikel. De burger wordt gehoord en dit creëert
een waarborgfunctie voor de burger
NB: ‘optimaliseringsgebod’: er moet een oplossing worden gevonden die aan alle drie de functies recht
doet. Dit is mooi te zien in art. 4:7 Awb, die spanning komt namelijk duidelijk naar voren.
b. De overheid maakt steeds meer gebruik van het internet om te corresponderen met de burger.
Via mijn.overheid.nl ontvangen burgers post van de overheid over uiteenlopende zaken zoals
belastingaanslagen, uitkeringen en het verlengen van rijbewijzen. Tevens is het via
mijn.overheid.nl mogelijk voor de burger om te controleren hoe men geregistreerd staat bij de
gemeente en kan men de status van bijvoorbeeld een omgevingsvergunning volgen.
De Regeling voorzieningen GDI heeft betrekking op mijn.overheid.nl (raadpleegbaar via:
http://wetten.overheid.nl/BWBR0037124/)
Illustreer aan de hand van dit voorbeeld hoe de drie functies van het bestuursrecht in een
optimale verhouding tot elkaar moeten worden gebracht.
Instrumentele functie: het doel is dat het proces efficiënter (sneller en eenvoudiger en dus: goedkoper)
wordt. Wanneer de functies samen worden gebracht dan verloopt het proces efficiënter. Het algemene
belang van de GDI is namelijk dat de belangen makkelijker en (goedkoper) behartigd kunnen worden dit
komt door de instrumentele functie.
Legitimerende functie: regelgeving legitimeert het aanmaken van accounts op mijn.overheid.nl en het
gebruik van de overheid van deze website (art. 2 lid 1 Voorzieningen GDI). Dat kan voor de burger
vergaande gevolgen hebben; door het account dat is aangemaakt te activeren, accepteert de burger
kennelijk tevens dat hij via de digitale weg bereikbaar is. Door middel van de legitimerende functie: die
zorgt er voor dat er een grondslag bestaat in dit geval namelijk de regeling voorzieningen GDI, deze
wet/regeling biedt namelijk de legitimatie voor de minister zijn taken uit te kunnen voeren.
Waarborgfunctie: Van belang is uiteraard wel dat gewaarborgd blijft dat alle burgers goed op de hoogte
zijn van belangrijke post van de overheid. Met het oog op deze waarborg is het noodzakelijk dat het
systeem goed werkt. Ander punt is de privacybescherming van de gegevens die digitaal worden
verstrekt aan bestuursorganen. Deze moet ook worden gewaarborgd. Het systeem moet technisch wel
goed werken zodat de burgers op de hoogte kunnen blijven wat er gebeurd met hun gegevens
bijvoorbeeld, hier speelt de waarborgfunctie een grote rol in, want elke burger kan via mijn overheid.nl
zijn of haar status en registratie bekijken.
3
, (extra uitleg waarborgfunctie: privacy bescherming moet er zijn en het systeem moet goed kunnen
werken, hoe zie je dat terug komen in de drie functies: hoe meer waarborg voor de burger hoe moeilijk
het proces wordt. Het moet snel effectief en goedkoper zijn.
Vraag 2 - Dienstenrichtlijn en Dienstenwet
a. Zoek in uw wettenbundel of op www.wetten.nl de Dienstenwet op. Deze wet is een omzetting
van de Europese Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG). Leg uit wat de Dienstenwet regelt.
De doelstelling van de richtlijn (en daarmee de Dienstenwet) is het vrij verkeer van diensten en de
vrijheid van vestiging vergemakkelijken. Bijv. het vergemakkelijken van vergunningaanvragen van
ondernemers in andere landen in de EU in NL – en andersom.
De Dienstenwet is op bijna alle ondernemers van toepassing die diensten verlenen (makelaars,
loodgieters etc.) en regelt onder meer het volgende:
- Welke diensten/dienstverleners onder deze wet vallen;
- Voorwaarden aan de manier waarop de overheid vergunningen afgeeft;
- Het recht voor ondernemers om zaken met de overheid elektronisch af te handelen.
b. Laat aan de hand van art. 28 Dienstenwet zien hoe de Dienstenwet invloed uitoefent op het
(algemene) bestuursrecht (vervlechting)
In art. 28 Dienstenwet wordt de lex silencio positivo verplicht voorgeschreven. Dit artikel bepaalt dat in
afwijking van art. 4:20a Awb, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is op een aanvraag om een
vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift een uitzondering is gemaakt. Dit betekent dat als een
bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag om een beschikking (dat wil zeggen binnen de
wettelijke beslistermijn), deze van rechtswege wordt gegeven.
- Dit wijkt af van wat over het algemeen te doen gebruikelijk is in het bestuursrecht, aangezien
het in de meeste gevallen zo zal zijn dat na ommekomst van de termijn de beschikking niet van
rechtswege is gegeven.
Let op: de richtlijn geldt alleen voor dienstverrichters. Alleen dan is de Dienstenwet van toepassing,
naast de Awb. In andere gevallen geldt alleen de Awb.
c. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn heeft betrekking op de vrijheid van bedrijven om zich in een
lidstaat te vestigen. Het artikel bepaalt dat de lidstaten slechts onder strikte voorwaarden van
buitenlandse ondernemingen mogen eisen dat zij voor het verrichten van een bepaalde dienst
een vergunning nodig hebben.
Het artikel bepaalt het volgende:
Artikel 9
Vergunningstelsels
4
