Beleid II: Implementatie. (literatuur wordt niet samengevat / herhaald)
LEC 1 – introductie.
Leerdoelen:
- De implementatie van beleid te identificeren binnen het bredere beleidsproces.
- Bestaande theorieën en kernconcepten rond beleidsimplementatie te kunnen
benoemen en te begrijpen.
- Verschillende bronnen van complexiteit bij implementatie te kunnen onderscheiden in
een beleidsimplementatieproces.
Uitvoering is veel onvoorspelbaarder dan het gepresenteerd
wordt in zo’n cyclus -> over simplificatie.
Implementatie
- Het omzetten van beleid in een praktijk.
- Deze praktijk moet bijdragen aan beleidsuitkomsten.
Waarom van belang?
- Politieke besluitvorming is veel interessanter, daar
worden toch de beslissingen genomen? Vertaling
naar praktijk wordt onderschat.
- We ruziën en analyseren wel in de TK. Als we
eenmaal weten wat we willen, kan er niet zoveel meer misgaan toch?
- Ambtenaren… dat zijn toch die grijze muizen zonder eigen wil?
Bij implementatie…
- Kan er nog heel veel verkeerd en anders lopen dan gepland en bedoeld.
- Is er een rijke literatuur die indicaties geeft hoe implementatie verbeterd kan worden,
waar we op moeten letten.
- Is het gedrag van ambtenaren en de structuur waar ze zich in bevinden WEL van
belang .
Voorbeeld: maximale snelheid 120/130 – lijkt simpel te implementeren maar sommige wegen
smaller, kwetsbaarder, meer geluidsoverlast, vluchtstroken etc.
Mijone en medafski:
Bij beleid zijn er verschillende doelen, omdat we meerdere dingen willen als samenleving /
politiek, er zijn conflicterende doelen want we willen verschillende dingen. Doelen zijn vaag,
want dan kan je nog wel overeenstemming bereiken dat je wat gaat doen, zonder nog te
beslissen wat je gaat doen. Als beleidsdoelen niet duidelijk zijn, is de implementatie ook niet
duidelijk.
Wake up call in de bestuurskunde
Pressman en Wildavsly (1973): Implementation. Or: How great expectations are
dashed in Oakland; or, why it is amazing that federal programs work at all.
Doel beleid: aan het werk helpen van de werkloze Afro-Amerikanen.
Hoe: grote bouwprojecten (vertraging), een opleidingsplan, een grote zak geld (24 mil. USD)
en gemotiveerde ambtenaren, miscommunicatie.
- Opeens stond implementatie als apart onderwerp op de agenda. Niet zomaar voor
granted nemen! Ook al heb je alles voorbereid, allemaal op papier, bij de actie kan
het nog fout gaan.
,Beleidsimplementatie-onderzoek (Howlett et al. 2009, H7)
- Tot jaren 60/70: weinig aandacht. Implementatie is onproblematisch (ondanks
waarschuwende geluiden uit de wetenschap).
- Jaren 60/70: 1e generatie implementatie-onderzoek. Pessimistische kijk op
implementatie, overheden kunnen makkelijk falen (bv. Pressman en Wildavsky).
- Jaren 80/90: 2e generatie onderzoek. Top-down versus bottum-up debat.
- Jaren 90 en verder: 3e generatie onderzoek. Poging tot integratie top-down en
bottum-up. Sterkere aandacht voor design en inzet specifieke beleidsinstrumenten
(vb. Sabatier en Matland).
- Nu: meer focus op ontwerp (policy design), op bewegingen weg van de staat
(governance), op big data etc.
The great debate tussen top-down versus bottom-up.
Assumpties ‘top-downers’
- Start implementatie ligt bij politiek besluit (statuten, wetten).
- Implementatie is succesvol als er overeenstemming is tussen uitvoering en doelen.
Constateren dat beleid wel goed uitgevoerd kan worden maar dat betekent niet dat
het ook goed beleid is.
- Niet succesvol: welke factoren kunnen we manipuleren op centraal niveau?
- Assumptie mijone and madafski H8: beleid als plan en uitvoering liggen eigenlijk op
hetzelfde niveau. We kennen de werkelijkheid, de alternatieven, we kunnen die
ordenen (prioriteren). Uitvoerders weten dan wat ze moeten doen om beleid effectief
te implementeren.
Aanbevelingen ‘top-downers’
- Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen (vanuit politiek). Zonder heldere
doelen, is er geen goede implementatie. Als implementeerder heb je alleen macht
over de uitvoering, zorgen dat mensen naar je luisteren.
- Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
- Bewerkstellig gehoorzaamheid; hiërarchisch.
o Reduceren aantal veto actoren en besluitmomenten.
o Adequate sanctionering, monitoring en beloning.
- Trek toegewijde en capabele uitvoerders aan.
Kritiek op ‘top-downers’
- Te rationeel / mechanistisch perspectief.
- Onderkent de belangen van non-gouvernementele actoren niet. Primaat ligt bij de
staat (gevolg o.a. goal displacement).
- Werkt slecht als er geen eenduidige wet is, of weinig kennis.
- Onderkent de strategieën en het particularistisch handelen van uitvoerders niet (geen
systeem van regels is perfect, en alle zijn kostbaar).
- Maakt een kunstmatig onderscheid tussen besluitvorming en uitvoering
(incrementalisme, standaard beleidscyclus); een kunstmatige scheiding tussen
politiek en bestuur.
Assumpties ‘Bottum-uppers’
- Start implementatie ligt niet bij politiek maar bij ambtenaren en uitvoerende
organisaties.
- Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën, en onderlinge contacten.
- Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme, samenwerking,
discretie.
- Totaalbeeld hiervan is; onder de rader, niet teveel politieke aandacht.
- Mijone and madafski: aangenomen beleid is eigenlijk alleen een verzameling van
woorden en dat gaat vooraf aan de implementatie ervan. Dus een startpunt voor een
verder gesprek en onderhandelingen tussen zij die het implementeren.
- Rol implementeerders zie je als veel groter.
,Aanbevelingen ‘Bottum-uppers’
- Beleidsmakers moeten flexibele strategie volgen (aanpassen aan lokale
omstandigheden en grote mate van discretie aanvaardbaar). Ruimte geven aan
uitvoerders / lokale aanpak.
- Uitvoerders sterk betrekken in de fase van het beleidsontwerp, bevorderen
consensus en leren van uitvoerders; want de fases lopen over in elkaar.
Procesbenadering.
- Overeenstemming met Top-downers: capabele mensen op de juiste plek nodig
(maar: hun doelen verschillen van besluitvorming).
Kritiek op ‘Bottum-uppers’
- Benadrukken te veel de periferie; besluitvormers kunnen doelen en strategieën van
uitvoerders vaak sterk beïnvloeden, wat is dan nog belang van politieke
besluitvorming?; Waar de top-down aanpak erg de staat benadrukt …
- Gevaar van democratic deficit: uitvoerders zijn geen volksvertegenwoordigers? Wie
zijn zij om ruimte te nemen om iets over beleid te beslissen.
- Hoe bewaak je het principe van gelijke behandeling, en voorkom je ambtelijke
willekeur? Wat verwacht je eigenlijk van een staat, gepersonaliseerde oplossingen of
eenduidigheid?
- Als beleid zo vaag is, en in de periferie de vertaalslag wordt gemaakt, hoe bepaal je
dan of beleid succesvol is?
3e generatie: integratie van ideeën
- Typische probleemstellingen:
o Wanneer werkt top-down beter dan bottum-up en andersom? Kunnen we
daarvoor algemene condities aanwijzen?
o Welke beleidsinstrumenten kunnen we het beste inzetten in verschillende
implementatie situaties?
Matland’s model (1995)
- Verenigen top down en bottum up benaderingen.
- Belangrijkste condities voor neiging naar top-down versus bottum-up.
o Mate van beleidsambiguïteit: onduidelijkheid/vaagheid beleid.
o Mate van beleidsconflict: onenigheid (ook onderling) tussen besluitvormers en
uitvoerders.
Beleidsambiguïteit; weten we niet maar niet noodzakelijk conflict.
- Kennis (nog) onvoldoende ontwikkeld:
o Goals? Wat is het probleem precies?
o Causes? Wat zijn de oorzaken daarvan?
o Means? Hebben we de middelen / techniek om die problemen op te lossen?
- Onduidelijkheid over welke organisatie welk gedeelte van beleid moet uitvoeren.
- Complexe of snel veranderende omgeving van wicked problem (sociaal-economisch,
technisch, geologisch); volgende week meer.
Beleidsconflict
Conflicten veroorzaakt indien volgende factoren gelijktijdig voorkomen:
- Actoren zijn van elkaar afhankelijk (interdependentie).
- Actoren hebben (deels) verschillende doelen.
- Actoren schatten situatie in als ‘zero-sum’ (divide the dollars); als je denkt na deze
stap is het geld op, ga ik conflicteren over deze stap want heb het geld later nodig.
Conflict kan gaan over:
- Doelen: e.g. reduceren criminaliteit versus reduceren drugsverslaafden.
- Middelen: e.g. harde aanpak criminaliteit versus softe aanpak via afkickkliniek.
, Een beetje husselen, en voilà: de oplossing (Matland, 1995).
Top down achtig;
management aan de
linkerkant, macht aan de
reachterkant:
Laag + Laag
Laag + Hoog
Bottum-up (gedeeltelijk)
Hoog + Laag
Hoog + Hoog
Overzicht van het vak:
- HC 1: belang van beleidsimplementatie.
- HC 2: complexiteit van beleidsimplementatie.
- HC 3: ambtenaren van anderen.
- HC 4: onbedoelde beleidseffecten.
- HC 5: governance en netwerken.
- HC 6: nieuwe ontwikkelingen.
Luister de podcasts (!!) en lees de literatuur want colleges zijn geen vervanging.
WIV 2017: wet van inlichten en veiligheidsdiensten.
LEC 1 – introductie.
Leerdoelen:
- De implementatie van beleid te identificeren binnen het bredere beleidsproces.
- Bestaande theorieën en kernconcepten rond beleidsimplementatie te kunnen
benoemen en te begrijpen.
- Verschillende bronnen van complexiteit bij implementatie te kunnen onderscheiden in
een beleidsimplementatieproces.
Uitvoering is veel onvoorspelbaarder dan het gepresenteerd
wordt in zo’n cyclus -> over simplificatie.
Implementatie
- Het omzetten van beleid in een praktijk.
- Deze praktijk moet bijdragen aan beleidsuitkomsten.
Waarom van belang?
- Politieke besluitvorming is veel interessanter, daar
worden toch de beslissingen genomen? Vertaling
naar praktijk wordt onderschat.
- We ruziën en analyseren wel in de TK. Als we
eenmaal weten wat we willen, kan er niet zoveel meer misgaan toch?
- Ambtenaren… dat zijn toch die grijze muizen zonder eigen wil?
Bij implementatie…
- Kan er nog heel veel verkeerd en anders lopen dan gepland en bedoeld.
- Is er een rijke literatuur die indicaties geeft hoe implementatie verbeterd kan worden,
waar we op moeten letten.
- Is het gedrag van ambtenaren en de structuur waar ze zich in bevinden WEL van
belang .
Voorbeeld: maximale snelheid 120/130 – lijkt simpel te implementeren maar sommige wegen
smaller, kwetsbaarder, meer geluidsoverlast, vluchtstroken etc.
Mijone en medafski:
Bij beleid zijn er verschillende doelen, omdat we meerdere dingen willen als samenleving /
politiek, er zijn conflicterende doelen want we willen verschillende dingen. Doelen zijn vaag,
want dan kan je nog wel overeenstemming bereiken dat je wat gaat doen, zonder nog te
beslissen wat je gaat doen. Als beleidsdoelen niet duidelijk zijn, is de implementatie ook niet
duidelijk.
Wake up call in de bestuurskunde
Pressman en Wildavsly (1973): Implementation. Or: How great expectations are
dashed in Oakland; or, why it is amazing that federal programs work at all.
Doel beleid: aan het werk helpen van de werkloze Afro-Amerikanen.
Hoe: grote bouwprojecten (vertraging), een opleidingsplan, een grote zak geld (24 mil. USD)
en gemotiveerde ambtenaren, miscommunicatie.
- Opeens stond implementatie als apart onderwerp op de agenda. Niet zomaar voor
granted nemen! Ook al heb je alles voorbereid, allemaal op papier, bij de actie kan
het nog fout gaan.
,Beleidsimplementatie-onderzoek (Howlett et al. 2009, H7)
- Tot jaren 60/70: weinig aandacht. Implementatie is onproblematisch (ondanks
waarschuwende geluiden uit de wetenschap).
- Jaren 60/70: 1e generatie implementatie-onderzoek. Pessimistische kijk op
implementatie, overheden kunnen makkelijk falen (bv. Pressman en Wildavsky).
- Jaren 80/90: 2e generatie onderzoek. Top-down versus bottum-up debat.
- Jaren 90 en verder: 3e generatie onderzoek. Poging tot integratie top-down en
bottum-up. Sterkere aandacht voor design en inzet specifieke beleidsinstrumenten
(vb. Sabatier en Matland).
- Nu: meer focus op ontwerp (policy design), op bewegingen weg van de staat
(governance), op big data etc.
The great debate tussen top-down versus bottom-up.
Assumpties ‘top-downers’
- Start implementatie ligt bij politiek besluit (statuten, wetten).
- Implementatie is succesvol als er overeenstemming is tussen uitvoering en doelen.
Constateren dat beleid wel goed uitgevoerd kan worden maar dat betekent niet dat
het ook goed beleid is.
- Niet succesvol: welke factoren kunnen we manipuleren op centraal niveau?
- Assumptie mijone and madafski H8: beleid als plan en uitvoering liggen eigenlijk op
hetzelfde niveau. We kennen de werkelijkheid, de alternatieven, we kunnen die
ordenen (prioriteren). Uitvoerders weten dan wat ze moeten doen om beleid effectief
te implementeren.
Aanbevelingen ‘top-downers’
- Formuleer heldere en consistente beleidsdoelen (vanuit politiek). Zonder heldere
doelen, is er geen goede implementatie. Als implementeerder heb je alleen macht
over de uitvoering, zorgen dat mensen naar je luisteren.
- Investeer in adequate beleidstheorie (onderzoek).
- Bewerkstellig gehoorzaamheid; hiërarchisch.
o Reduceren aantal veto actoren en besluitmomenten.
o Adequate sanctionering, monitoring en beloning.
- Trek toegewijde en capabele uitvoerders aan.
Kritiek op ‘top-downers’
- Te rationeel / mechanistisch perspectief.
- Onderkent de belangen van non-gouvernementele actoren niet. Primaat ligt bij de
staat (gevolg o.a. goal displacement).
- Werkt slecht als er geen eenduidige wet is, of weinig kennis.
- Onderkent de strategieën en het particularistisch handelen van uitvoerders niet (geen
systeem van regels is perfect, en alle zijn kostbaar).
- Maakt een kunstmatig onderscheid tussen besluitvorming en uitvoering
(incrementalisme, standaard beleidscyclus); een kunstmatige scheiding tussen
politiek en bestuur.
Assumpties ‘Bottum-uppers’
- Start implementatie ligt niet bij politiek maar bij ambtenaren en uitvoerende
organisaties.
- Doorgaans een veelheid aan doelen, strategieën, en onderlinge contacten.
- Focus op lokale signalering van problemen, professionalisme, samenwerking,
discretie.
- Totaalbeeld hiervan is; onder de rader, niet teveel politieke aandacht.
- Mijone and madafski: aangenomen beleid is eigenlijk alleen een verzameling van
woorden en dat gaat vooraf aan de implementatie ervan. Dus een startpunt voor een
verder gesprek en onderhandelingen tussen zij die het implementeren.
- Rol implementeerders zie je als veel groter.
,Aanbevelingen ‘Bottum-uppers’
- Beleidsmakers moeten flexibele strategie volgen (aanpassen aan lokale
omstandigheden en grote mate van discretie aanvaardbaar). Ruimte geven aan
uitvoerders / lokale aanpak.
- Uitvoerders sterk betrekken in de fase van het beleidsontwerp, bevorderen
consensus en leren van uitvoerders; want de fases lopen over in elkaar.
Procesbenadering.
- Overeenstemming met Top-downers: capabele mensen op de juiste plek nodig
(maar: hun doelen verschillen van besluitvorming).
Kritiek op ‘Bottum-uppers’
- Benadrukken te veel de periferie; besluitvormers kunnen doelen en strategieën van
uitvoerders vaak sterk beïnvloeden, wat is dan nog belang van politieke
besluitvorming?; Waar de top-down aanpak erg de staat benadrukt …
- Gevaar van democratic deficit: uitvoerders zijn geen volksvertegenwoordigers? Wie
zijn zij om ruimte te nemen om iets over beleid te beslissen.
- Hoe bewaak je het principe van gelijke behandeling, en voorkom je ambtelijke
willekeur? Wat verwacht je eigenlijk van een staat, gepersonaliseerde oplossingen of
eenduidigheid?
- Als beleid zo vaag is, en in de periferie de vertaalslag wordt gemaakt, hoe bepaal je
dan of beleid succesvol is?
3e generatie: integratie van ideeën
- Typische probleemstellingen:
o Wanneer werkt top-down beter dan bottum-up en andersom? Kunnen we
daarvoor algemene condities aanwijzen?
o Welke beleidsinstrumenten kunnen we het beste inzetten in verschillende
implementatie situaties?
Matland’s model (1995)
- Verenigen top down en bottum up benaderingen.
- Belangrijkste condities voor neiging naar top-down versus bottum-up.
o Mate van beleidsambiguïteit: onduidelijkheid/vaagheid beleid.
o Mate van beleidsconflict: onenigheid (ook onderling) tussen besluitvormers en
uitvoerders.
Beleidsambiguïteit; weten we niet maar niet noodzakelijk conflict.
- Kennis (nog) onvoldoende ontwikkeld:
o Goals? Wat is het probleem precies?
o Causes? Wat zijn de oorzaken daarvan?
o Means? Hebben we de middelen / techniek om die problemen op te lossen?
- Onduidelijkheid over welke organisatie welk gedeelte van beleid moet uitvoeren.
- Complexe of snel veranderende omgeving van wicked problem (sociaal-economisch,
technisch, geologisch); volgende week meer.
Beleidsconflict
Conflicten veroorzaakt indien volgende factoren gelijktijdig voorkomen:
- Actoren zijn van elkaar afhankelijk (interdependentie).
- Actoren hebben (deels) verschillende doelen.
- Actoren schatten situatie in als ‘zero-sum’ (divide the dollars); als je denkt na deze
stap is het geld op, ga ik conflicteren over deze stap want heb het geld later nodig.
Conflict kan gaan over:
- Doelen: e.g. reduceren criminaliteit versus reduceren drugsverslaafden.
- Middelen: e.g. harde aanpak criminaliteit versus softe aanpak via afkickkliniek.
, Een beetje husselen, en voilà: de oplossing (Matland, 1995).
Top down achtig;
management aan de
linkerkant, macht aan de
reachterkant:
Laag + Laag
Laag + Hoog
Bottum-up (gedeeltelijk)
Hoog + Laag
Hoog + Hoog
Overzicht van het vak:
- HC 1: belang van beleidsimplementatie.
- HC 2: complexiteit van beleidsimplementatie.
- HC 3: ambtenaren van anderen.
- HC 4: onbedoelde beleidseffecten.
- HC 5: governance en netwerken.
- HC 6: nieuwe ontwikkelingen.
Luister de podcasts (!!) en lees de literatuur want colleges zijn geen vervanging.
WIV 2017: wet van inlichten en veiligheidsdiensten.
