Probleem 6
1. Wat zijn street-level bureaucrats?
N. Doornbos, ‘Wat doen ambtenaren als ze regels toepassen?’, in: Recht van Onderop. Antwoorden uit de
rechtssociologie.
In een bureaucratie gaat het om een hiërarchische ordening van verschillende functies met duidelijk omschreven
competenties. Bureaucratie is goed in staat om maatschappelijke processen te beheersen en te coördineren. Nadeel van
bureaucratie kan zijn dat het de autonomie het individuele handelen kan aantasten.
Tegenwoordig is meer roep om vermindering van de ‘regeldruk’. Zowel bij de rijksoverheid als bij lokale overheden is de
roep om deregulering en terugdringing van het ambtenarenapparaat sterk aanwezig, maar de uitvoering daarvan is
moeizaam. Rechtssociologisch onderzoek laat enerzijds zien dat er sprake is van een juridisering van de samenleving en
een toenemende ‘regeldruk’, terwijl de rechtssociologie anderzijds aantoont dat er een kloof is tussen law in the books en
de law in action waar het gaat om uitvoering van die regels. Uit onderzoek blijkt dat rechtsregels alleen niet bepalend zijn
voor de uitvoeringspraktijk, maar dat ambtenaren zich door tal van factoren laten beïnvloeden.
Onderzoek naar street-level bureaucrats
Veel wetenschappers hebben onderzoek gedaan naar bureaucratie en het ambtelijk handelen daarbinnen en hebben
bijgedragen aan het begrip street-level bureaucrats.
Lipsky introduceerde de term street-level bureaucrats. Dit zijn organisaties waarbij functionarissen dagelijks contact
hebben met cliënten. Kenmerken van street-level bureaucrats zijn:
1. Beperkte tijd en middelen
2. Hun organisaties hebben een vage en onderling strijdige doelen
3. Het werk is nauwelijks controleerbaar
4. Cliënten zijn vaak onvrijwillig of onwillig
Ambtenaren worden geacht contact te hebben met cliënten maar dat is in werkelijkheid vaak niet het geval. Daarom
maken zij gebruik van aanpassingsstrategieën met als doel:
- Efficiëntie van het werkproces
- De bescherming van de autonomie van de uitvoerder
Omdat ambtenaren over veel beslissingsvrijheid hebben ontwikkelen zij informele regels en routines. Doordat
ambtenaren veel invloed hebben kan er verschil ontstaan tussen beleid en uitvoeringspraktijk.
Hasenfeld noemen zulke organisaties ook wel human service organisations. Hieronder vallen drie types, waarbij in alle
gevallen de cliënt een transformatieproces ondergaat:
- People changing organisations = gericht op het veranderen of disciplineren van mensen.
- People sustaining organisations = organisaties die mensen houden en verzorgen
- People processing organisations = organisaties die veel met de in- en uitstroom van mensen te maken
hebben. De cliënten zijn overigens zelf geen belangrijke referentiegroep voor dit soort organisaties, aangezien
de cliënten er afhankelijk zijn en er geen ‘concurrentie’ is van andere organisaties, is er geen directe noodzaak
om het beleid aan hun wensen aan te passen.
Kagan kwam tot de conclusie dat het handelen van ambtenaren te herkennen is aan twee variabelen: de oriëntatie op
regels en de oriëntatie op doeleinden van de organisatie. Hierbij worden vier typen onderscheiden:
1. Legalistische regeltoepassing = regels worden toegepast zonder rekening te houden met beleidsdoelen.
2. Ongeoorloofde beleidsvrijheid = ambtenaren hebben alleen oog voor de beleidsdoelen en weinig voor de regels.
3. Quasi-rechterlijke regeltoepassing = de afweging tussen doel en regels is in balans.
4. Opportunistische ontwijking van regeltoepassing = zowel de doelen als de regels worden aan de laars gelapt en
ambtenaren hebben vooral oog voor hun eigen belangen.
Knegt vond een ambtelijke, politieke en pragmatische stijl van regeltoepassing bij groepschefs en hogere
leidinggevenden van de gemeentelijke sociale dienst. Zijn onderzoek laat zien dat de rol van het recht en van
beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toeneemt, naarmate men op hogere beslissingsniveaus in de
organisatie komt. Ambtenaren zijn erin eerste instantie op gericht om ‘redelijke beslissingen’ voor hun cliënten te
nemen. Maar het kan ook zijn dat zij materiële gelijkheid vooropstellen en juist sommige cliënten bevoordelen om in
alle gevallen een vergelijkbaar effect te bewerkstellingen. Ten slotte kan de redelijkheid van een beslissing worden
afgemeten aan praktische criteria, in het bijzonder de gevolgen voor de organisatie in kwestie.
, Hes hanteert een personalistisch perspectief, waarbij een buurt wordt opgevat als een miniatuurdemocratie, en het
recht in de gemeenschap zelf gevonden dient te worden en niet over de hoofden van de mensen heen kan ontstaan
of kan worden gehandhaafd. Van ‘bovenaf’ beschouwd worden de beginselen van de rechtsstaat ingeruild door de
buurt interventie, van ‘onderop’ bekeken voldoet de aanpak aan een onder de groep gehanteerde rechtvaardig
bestuur. Twee waarden:
- Responsiviteit = luisteren naar wat burgers te zeggen hebben en daar ook naar handelen
- Materiële gelijkheid = zorgen dat de achterstandspositie van sommigen wordt verminderd
Beginselen van de rechtstaat, zoals legaliteit en gelijke behandeling spelen in zijn algemeenheid geen rol in het
handelen van de buurtopbouwwerkers in de buurt in casu. Toch spelen zij een belangrijke rol in het realiseren van
de normatieve idealen van bestuurlijke rechtvaardigheid. Soms raken street-level workers van hun werk of van
hun cliënten vervreemd, maar ook van het recht. Er bestaan echter gradaties in de mate waarin ambtenaren zich
bewust zijn van het recht en zich identificeren met het recht:
- De ‘juridisch actieven’ = bewuste identificatie
- De gezagsgetrouwe = onbewuste identificatie
- De cynici = bewust afzetten tegen het recht
- De buitenstaanders = onbewust afzetten tegen het recht
Doornbos benadrukt het onvrijwillige karakter van de relatie tussen de ambtenaren en hun cliënten binnen people
processing organizations zoals de IND. Zij kunnen echter weinig invloed uitoefenen op de wijze waarop de verhoren
plaatsvinden. In de praktijk concludeert Doornbos dat asielzoekers sterk worden gestuurd tijdens het gehoor en veelal
niet veel ruime krijgen om achtergrondgegevens te verschaffen die hun zaak in een bredere context plaatsen. Het
onderzoeksmateriaal van Doornbos past in het beeld van Lipsky waarbij hij beschrijft dat ambtenaren vooral bezig zijn
met het onder controle houden en ontmoedigen van hun cliënten.
Martha Komter laat zien hoe die transformatie van verklaring naar geschreven tekst verloopt en welke rol de
verslaglegging per computer daarbij speelt. Haar werk laat op microniveau zien hoe een politieverhoor wordt
geconstrueerd binnen een bureaucratische, people processing context. Waarheidsvinding is het officiële doel van de
verhoren in strafzaken. Maar de verdachten zijn, in Lipsky’s termen, ‘onvrijwillige cliënten’ bij uitstek; zij hebben er
meestal geen belang bij dat ‘de waarheid’ aan het licht komt.
Willemse, S.J. Dickson, C.R. de Waijer, ‘De standswacht als frontlijn ambtenaar. Participerend onderzoek naar het
optreden van Rotterdamse stadswachten in de openbare ruimte’
Boa’s hebben in de openbare ruimte meer politietaken (gekregen) en dat burgers als gevolg daarvan te maken hebben
met verschillende typen toezichthouders en handhavers. Ook andere soorten stadswachten hebben meer taken gekregen.
De stadswachten in Rotterdam staan voor handhaving in de openbare ruimte verschillende typen bevoegdheden ter
beschikking. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen stadswachten die beëdigd zijn tot buitengewoon
opsporingsambtenaar (boa) en stadswachten die geen boa zijn.
Stadswachten die geen boa’s zijn hebben twee bevoegdheden:
o Naheffingen of boetes achteraf opleggen
o Verbaliseren voor ‘Mulderfeiten’
Stadswachten die boa zijn kunnen naast de twee bevoegdheden die een niet-boa heeft ook een bestuurlijke
strafbeschikking opleggen.
Uit het onderzoek van de rekenkamer komt naar voren dat de wijze waarop stadswachten hun discretionaire bevoegdheid
uitoefenen, leidt tot ongelijke behandeling in vergelijkbare situaties. Een van de oorzaken van de ongelijke behandeling is
dat stadswachten soms ‘eigen’ beleidsregels hanteren die afwijken van de formele werkinstructies. Een andere oorzaak
voor ongelijke behandeling is dat stadswachten veelal niet handhaven als dit een directe confrontatie met hun overtreder
vergt, terwijl zij juist meestal wél handhavend optreden als er geen direct contact met de overtreder is. Verder zijn nog
vier redenen waarom stadswachten niet eenduidig handhaven:
1. Allereerst is er sprake van moeilijke werkomstandigheden. Rotterdam kampt met grootstedelijke sociale en
veiligheidsproblematiek en de inwoners weten en ervaren dit. Het begrip van Rotterdammers voor het bekeuren
van ‘kleine ergernissen’ is daardoor minder groot en irritatie is dan snel opgewekt. Die irritatie wordt alleen maar
vergroot wanneer stadswachten burgers bekeuren. Naast moeilijke werkomstandigheden kampen stadswachten,
zoals gezegd, met een negatief imago.
2. De kwaliteit van de werkinstructies is relevant. Uit de analyse van de rekenkamer komen verschillende oorzaken
naar voren voor de eenzijdige inzet. Stadswachten gaan meestal de straat op met een algemene opdracht om
‘breed te handhaven’ en dus niet met een opdracht gericht op het aanpakken van specifieke ergernissen.
1. Wat zijn street-level bureaucrats?
N. Doornbos, ‘Wat doen ambtenaren als ze regels toepassen?’, in: Recht van Onderop. Antwoorden uit de
rechtssociologie.
In een bureaucratie gaat het om een hiërarchische ordening van verschillende functies met duidelijk omschreven
competenties. Bureaucratie is goed in staat om maatschappelijke processen te beheersen en te coördineren. Nadeel van
bureaucratie kan zijn dat het de autonomie het individuele handelen kan aantasten.
Tegenwoordig is meer roep om vermindering van de ‘regeldruk’. Zowel bij de rijksoverheid als bij lokale overheden is de
roep om deregulering en terugdringing van het ambtenarenapparaat sterk aanwezig, maar de uitvoering daarvan is
moeizaam. Rechtssociologisch onderzoek laat enerzijds zien dat er sprake is van een juridisering van de samenleving en
een toenemende ‘regeldruk’, terwijl de rechtssociologie anderzijds aantoont dat er een kloof is tussen law in the books en
de law in action waar het gaat om uitvoering van die regels. Uit onderzoek blijkt dat rechtsregels alleen niet bepalend zijn
voor de uitvoeringspraktijk, maar dat ambtenaren zich door tal van factoren laten beïnvloeden.
Onderzoek naar street-level bureaucrats
Veel wetenschappers hebben onderzoek gedaan naar bureaucratie en het ambtelijk handelen daarbinnen en hebben
bijgedragen aan het begrip street-level bureaucrats.
Lipsky introduceerde de term street-level bureaucrats. Dit zijn organisaties waarbij functionarissen dagelijks contact
hebben met cliënten. Kenmerken van street-level bureaucrats zijn:
1. Beperkte tijd en middelen
2. Hun organisaties hebben een vage en onderling strijdige doelen
3. Het werk is nauwelijks controleerbaar
4. Cliënten zijn vaak onvrijwillig of onwillig
Ambtenaren worden geacht contact te hebben met cliënten maar dat is in werkelijkheid vaak niet het geval. Daarom
maken zij gebruik van aanpassingsstrategieën met als doel:
- Efficiëntie van het werkproces
- De bescherming van de autonomie van de uitvoerder
Omdat ambtenaren over veel beslissingsvrijheid hebben ontwikkelen zij informele regels en routines. Doordat
ambtenaren veel invloed hebben kan er verschil ontstaan tussen beleid en uitvoeringspraktijk.
Hasenfeld noemen zulke organisaties ook wel human service organisations. Hieronder vallen drie types, waarbij in alle
gevallen de cliënt een transformatieproces ondergaat:
- People changing organisations = gericht op het veranderen of disciplineren van mensen.
- People sustaining organisations = organisaties die mensen houden en verzorgen
- People processing organisations = organisaties die veel met de in- en uitstroom van mensen te maken
hebben. De cliënten zijn overigens zelf geen belangrijke referentiegroep voor dit soort organisaties, aangezien
de cliënten er afhankelijk zijn en er geen ‘concurrentie’ is van andere organisaties, is er geen directe noodzaak
om het beleid aan hun wensen aan te passen.
Kagan kwam tot de conclusie dat het handelen van ambtenaren te herkennen is aan twee variabelen: de oriëntatie op
regels en de oriëntatie op doeleinden van de organisatie. Hierbij worden vier typen onderscheiden:
1. Legalistische regeltoepassing = regels worden toegepast zonder rekening te houden met beleidsdoelen.
2. Ongeoorloofde beleidsvrijheid = ambtenaren hebben alleen oog voor de beleidsdoelen en weinig voor de regels.
3. Quasi-rechterlijke regeltoepassing = de afweging tussen doel en regels is in balans.
4. Opportunistische ontwijking van regeltoepassing = zowel de doelen als de regels worden aan de laars gelapt en
ambtenaren hebben vooral oog voor hun eigen belangen.
Knegt vond een ambtelijke, politieke en pragmatische stijl van regeltoepassing bij groepschefs en hogere
leidinggevenden van de gemeentelijke sociale dienst. Zijn onderzoek laat zien dat de rol van het recht en van
beginselen als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toeneemt, naarmate men op hogere beslissingsniveaus in de
organisatie komt. Ambtenaren zijn erin eerste instantie op gericht om ‘redelijke beslissingen’ voor hun cliënten te
nemen. Maar het kan ook zijn dat zij materiële gelijkheid vooropstellen en juist sommige cliënten bevoordelen om in
alle gevallen een vergelijkbaar effect te bewerkstellingen. Ten slotte kan de redelijkheid van een beslissing worden
afgemeten aan praktische criteria, in het bijzonder de gevolgen voor de organisatie in kwestie.
, Hes hanteert een personalistisch perspectief, waarbij een buurt wordt opgevat als een miniatuurdemocratie, en het
recht in de gemeenschap zelf gevonden dient te worden en niet over de hoofden van de mensen heen kan ontstaan
of kan worden gehandhaafd. Van ‘bovenaf’ beschouwd worden de beginselen van de rechtsstaat ingeruild door de
buurt interventie, van ‘onderop’ bekeken voldoet de aanpak aan een onder de groep gehanteerde rechtvaardig
bestuur. Twee waarden:
- Responsiviteit = luisteren naar wat burgers te zeggen hebben en daar ook naar handelen
- Materiële gelijkheid = zorgen dat de achterstandspositie van sommigen wordt verminderd
Beginselen van de rechtstaat, zoals legaliteit en gelijke behandeling spelen in zijn algemeenheid geen rol in het
handelen van de buurtopbouwwerkers in de buurt in casu. Toch spelen zij een belangrijke rol in het realiseren van
de normatieve idealen van bestuurlijke rechtvaardigheid. Soms raken street-level workers van hun werk of van
hun cliënten vervreemd, maar ook van het recht. Er bestaan echter gradaties in de mate waarin ambtenaren zich
bewust zijn van het recht en zich identificeren met het recht:
- De ‘juridisch actieven’ = bewuste identificatie
- De gezagsgetrouwe = onbewuste identificatie
- De cynici = bewust afzetten tegen het recht
- De buitenstaanders = onbewust afzetten tegen het recht
Doornbos benadrukt het onvrijwillige karakter van de relatie tussen de ambtenaren en hun cliënten binnen people
processing organizations zoals de IND. Zij kunnen echter weinig invloed uitoefenen op de wijze waarop de verhoren
plaatsvinden. In de praktijk concludeert Doornbos dat asielzoekers sterk worden gestuurd tijdens het gehoor en veelal
niet veel ruime krijgen om achtergrondgegevens te verschaffen die hun zaak in een bredere context plaatsen. Het
onderzoeksmateriaal van Doornbos past in het beeld van Lipsky waarbij hij beschrijft dat ambtenaren vooral bezig zijn
met het onder controle houden en ontmoedigen van hun cliënten.
Martha Komter laat zien hoe die transformatie van verklaring naar geschreven tekst verloopt en welke rol de
verslaglegging per computer daarbij speelt. Haar werk laat op microniveau zien hoe een politieverhoor wordt
geconstrueerd binnen een bureaucratische, people processing context. Waarheidsvinding is het officiële doel van de
verhoren in strafzaken. Maar de verdachten zijn, in Lipsky’s termen, ‘onvrijwillige cliënten’ bij uitstek; zij hebben er
meestal geen belang bij dat ‘de waarheid’ aan het licht komt.
Willemse, S.J. Dickson, C.R. de Waijer, ‘De standswacht als frontlijn ambtenaar. Participerend onderzoek naar het
optreden van Rotterdamse stadswachten in de openbare ruimte’
Boa’s hebben in de openbare ruimte meer politietaken (gekregen) en dat burgers als gevolg daarvan te maken hebben
met verschillende typen toezichthouders en handhavers. Ook andere soorten stadswachten hebben meer taken gekregen.
De stadswachten in Rotterdam staan voor handhaving in de openbare ruimte verschillende typen bevoegdheden ter
beschikking. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen stadswachten die beëdigd zijn tot buitengewoon
opsporingsambtenaar (boa) en stadswachten die geen boa zijn.
Stadswachten die geen boa’s zijn hebben twee bevoegdheden:
o Naheffingen of boetes achteraf opleggen
o Verbaliseren voor ‘Mulderfeiten’
Stadswachten die boa zijn kunnen naast de twee bevoegdheden die een niet-boa heeft ook een bestuurlijke
strafbeschikking opleggen.
Uit het onderzoek van de rekenkamer komt naar voren dat de wijze waarop stadswachten hun discretionaire bevoegdheid
uitoefenen, leidt tot ongelijke behandeling in vergelijkbare situaties. Een van de oorzaken van de ongelijke behandeling is
dat stadswachten soms ‘eigen’ beleidsregels hanteren die afwijken van de formele werkinstructies. Een andere oorzaak
voor ongelijke behandeling is dat stadswachten veelal niet handhaven als dit een directe confrontatie met hun overtreder
vergt, terwijl zij juist meestal wél handhavend optreden als er geen direct contact met de overtreder is. Verder zijn nog
vier redenen waarom stadswachten niet eenduidig handhaven:
1. Allereerst is er sprake van moeilijke werkomstandigheden. Rotterdam kampt met grootstedelijke sociale en
veiligheidsproblematiek en de inwoners weten en ervaren dit. Het begrip van Rotterdammers voor het bekeuren
van ‘kleine ergernissen’ is daardoor minder groot en irritatie is dan snel opgewekt. Die irritatie wordt alleen maar
vergroot wanneer stadswachten burgers bekeuren. Naast moeilijke werkomstandigheden kampen stadswachten,
zoals gezegd, met een negatief imago.
2. De kwaliteit van de werkinstructies is relevant. Uit de analyse van de rekenkamer komen verschillende oorzaken
naar voren voor de eenzijdige inzet. Stadswachten gaan meestal de straat op met een algemene opdracht om
‘breed te handhaven’ en dus niet met een opdracht gericht op het aanpakken van specifieke ergernissen.
