Probleem 5
1. Waarom zijn bepaalde partijen wel of juist niet betrokken bij de totstandkoming van wet- en regelgeving
en welke belangen spelen hierbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter, ‘Welke rol spelen ambtenaren achter de schermen van het wetgevingsproces?’
Er zijn vijf modellen die het mogelijk maken om wetgevingspraktijken op een theoretische manier te analyseren:
1. Het synoptische beleidsfasenmodel: wetgeving wordt voorgesteld als een beschrijving van de werkelijkheid zoals
die zich behoort af te spelen: een goed geordend en geregistreerd proces, dit staat bekend als het synoptische
beleidsfasemodel van bestuurskundige Hoogerwerf. Het beleid is een rationeel proces dat zich ontwikkelt onder
de regie van de politiek verantwoordelijke organen, waarbij iedere betrokkene een heldere rol heeft.
a. Voordeel: helderheid en rationaliteit, ieders rol is duidelijk
b. Nadeel: het is een top-down perspectief van de politieke machthebbers
2. De agendabouwtheorie: dit model is meer vanuit de samenleving opgebouwd en hanteert een bottom-up
perspectief. Onderzoekers in deze traditie, proberen wetmatigheden te ontdekken in de manier waarop een
sociaal probleem zich ontwikkelt tot een door de politiek erkend probleem. In de agendabouwtheorie worden
wetten gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces, waarbij verschillende groeperingen met
uiteenlopende visies en belangen strijden. In deze benadering worden zowel de actoren buiten de overheid
(actie- en belangengroepen in de beschouwingen betrokken. Er zijn zes stappen die worden doorlopen:
1) Ongeorganiseerde onvrede over sociaal probleem
2) Organisatie rondom probleem
3) Eisen aan overheid
4) Politiek ontvankelijk
5) Concreet voorstel voor aanpak probleem op politieke agenda
6) Indienen en uitwerken wetsvoorstel
3. Het bureaupolitieke model van Rosenthal: het bureaupolitieke model beschrijft wetgeving als de uitkomst van
een strijd tussen verschillende werkonderdelen (bureaus) van de overheid. Als een nieuw reguleringsprobleem
zich aandient, ontstaat er vrijwel automatisch een gevecht tussen de verschillende overheidsdiensten, die alle de
eindverantwoordelijkheid opeisen. Elk bureau probeert vanuit de eigen ambities het probleem naar zich toe te
trekken, te definiëren, te onderzoeken, op te lossen etc. Wetten zijn de uitkomst van een in hoge mate
onvoorspelbare bureaupolitieke strijd.
4. De vier rationaliteiten van Snellen: het overheidsbeleid is opgebouwd uit vier elementen die allemaal een eigen
logica, een eigen rationaliteit hebben. Deze moeten in de wetgeving aan elkaar gekoppeld worden:
a. Het politieke systeem: een wet voor een minister een mogelijkheid is om zich te profileren, de wetten
die een minister tot stand heeft gebracht, vormen een belangrijke indicator voor zijn succes. Ook eist een
minister zijn partijpolitieke stempel op de wetten die onder zijn leiding tot stand komen.
b. Het juridische systeem: nieuwe wetten moeten passen in het bestaande rechtssysteem en niet in strijd
zijn met andere wetten en moet qua begripsvorming en terminologie aansluiten bij de bestaande
juridische kaders.
c. Het economische systeem: in een samenleving met een kapitalistische productiewijze is de economie
een factor van prominent belang. Vanuit de rechtseconomie worden de hoogte van de kosten van
wetgeving benadrukt.
d. De technologische rationaliteit: voortdurend worden er nieuwe uitvindingen gedaan, die vroeg of laat
hun technologische toepassing vinden. Deze bron van vernieuwing en dynamiek vraagt om nieuwe
wetgeving.
5. Onderhandelend bestuur (de Swaan): het overheidsbeleid en/of de wijze van uitvoering van dat beleid wordt
bepaald in een proces van overleg en onderhandeling binnen een min of meer duurzaam netwerk van relaties
tussen openbare bestuursorganen respectievelijk hun ambtelijke stat en particuliere organisaties en groepen
waarvan de activiteiten het belangencomplex in kwestie raken. In dit proces van overleg en onderhandelen
streven partijen ernaar om specifieke doelen op een bepaald terrein van overheidszorg te bereiken door op basis
van communicatie hun relevante handelingen op elkaar af te stemmen en zichzelf aan het bereikte akkoord te
houden. Swaan werkte de volgende begrippen uit:
, - Overheidsbeleid: het gaat bij onderhandelend bestuur om algemeen beleid van de overheid. De inhoud
van een wettelijk voorschrift, een nota of een convenant kan afkomstig zijn uit onderhandelingen tussen
departementale afdelingen en het veld.
- Overleg en onderhandeling: Overleg wijst op het hebben van een gemeenschappelijk doel, een
gemeenschappelijke wil en een gedeelde overtuiging dat een bepaalde oplossing een goede is.
Onderhandeling wijst op het wederzijds bereiken van eigen doelstellingen door, via aanbod van eigen
prestaties, de wederpartij te bewegen diens prestaties aan te bieden en tot een wederzijdse voordelige
ruil te komen.
- Een min of meer duurzaam netwerk van relaties: stabiele, gesloten groep dus geen incidentele
onderhandelingen maar een specifieke sociale structuur die door betrokkenen als verplichtend en
waardevol wordt behandeld.
- Publieke-private samenwerking: onderhandelingen tussen openbare bestuursorganen en particuliere
organisaties.
- Activiteiten die het belangencomplex feitelijk raken: er dient een wederzijdse afhankelijkheid te bestaan
tussen staat en samenleving. Organen van overheid en de samenleving zijn erg afhankelijk van elkaar,
waardoor ze zonder elkaars medewerking geen problemen kunnen oplossen.
- Horizontale karakter van bestuur: onderhandelingen worden gevormd op basis van vrije wil van
gelijkwaardig met elkaar onderhandelende en overleggende partners.
In de cognitieve fase wordt informatie uitgewisseld en partijen gaan meer begrip voor elkaars standpunt opbrengen en
consensus wordt gezocht over de dimensies van het probleem. Het in de onderhandelingen bereikte resultaat is een
package deal, gebaseerd op een win-win situatie waardoor er partijen zich op deze manier gaan gedragen (Hoekema).
Noodzaak tot onderhandelen
Volgens de theorie van onderhandelend bestuur bestaat er voor de overheid een noodzaak tot onderhandelen omdat de
expertise ontbreekt, dan wel omdat de bestaande handhavingsmogelijkheden tekortschieten. De overheid is afhankelijk
van maatschappelijke partijen voor:
- Expertise
- Draagvlak
- Werkgelegenheid
- Prestige
Wanneer onderhandelende partijen een gemeenschappelijk referentiekader hebben is het niet erg dat er verschillende
visies bestaan, het is mogelijk om met elkaar tot bevredigend onderhandelingsresultaat te komen zonder eenzelfde taal te
spreken.
Er zijn een aantal nadelen aan het onderhandelende bestuur:
1. Het primaat van de politiek: de feitelijke belangenafweging vindt plaats in het onderhandelingsplatform, er is
weinig ruimte voor veranderingen.
2. Openbaarheid: voor onderhandelend bestuur is de verschillende benadering van openbaarheid van partners een
probleem. Openbaarheid kan echter helpen zwakkere te beschermen.
3. Zwakke derden: deelnemers aan onderhandelend wetgeven zijn vooral grote en goed georganiseerde partijen
met machtsmiddelen, waardoor individuele belanghebbenden en kleine en zwakke belangenorganisaties
uitgesloten zijn van deelname en van informatie over de onderhandelingen.
M.R. Ramlal, ‘De olifant in het wetgevingsproces. Invloed en wetsvoorbereiding in ambtelijk Den Haag’
Sommige belanghebbende beschikken over verschillende goede contacten met ambtenaren en bestuurders van
ministeries en/of hebben posities in vaste overlegstructuren. Via deze positie zijn zij in staat om veel invloed uit te
oefenen op nieuwe regeringsvoorstellen.
Belangeninbreng bij ambtelijke wetsvoorbereiding: fasenmodel
Bij de voorbereiding van nieuwe wetsvoorstellen op een ministerie wordt vrijwel altijd overleg gevoerd met allerlei
belanghebbende partijen. Voordat een wet in de Tweede Kamer terechtkomt, zijn deze partijen op de een of andere
manier betrokken geweest bij de ambtelijke wetsvoorbereiding. De belangeninbreng wordt door ambtenaren beoordeeld
en ‘meegenomen’ in de besluitvorming in het ontwerpproces (belangenafweging). Dit wordt gedaan in drie fases:
1. Kiemfase = een ruw idee bestaat voor een nieuwe wet en de eerste lijnen achter de ontwerptafel worden gezet.
Alleen intimi praten (of schrijven) mee. Het overleg met intimi met uitsluiting van andere partijen is volgens
ambtenaren noodzakelijk, want bij de start van de wetsvoorbereiding is grote behoefte aan informatie en iemand
die meedenkt en adviseert.
1. Waarom zijn bepaalde partijen wel of juist niet betrokken bij de totstandkoming van wet- en regelgeving
en welke belangen spelen hierbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter, ‘Welke rol spelen ambtenaren achter de schermen van het wetgevingsproces?’
Er zijn vijf modellen die het mogelijk maken om wetgevingspraktijken op een theoretische manier te analyseren:
1. Het synoptische beleidsfasenmodel: wetgeving wordt voorgesteld als een beschrijving van de werkelijkheid zoals
die zich behoort af te spelen: een goed geordend en geregistreerd proces, dit staat bekend als het synoptische
beleidsfasemodel van bestuurskundige Hoogerwerf. Het beleid is een rationeel proces dat zich ontwikkelt onder
de regie van de politiek verantwoordelijke organen, waarbij iedere betrokkene een heldere rol heeft.
a. Voordeel: helderheid en rationaliteit, ieders rol is duidelijk
b. Nadeel: het is een top-down perspectief van de politieke machthebbers
2. De agendabouwtheorie: dit model is meer vanuit de samenleving opgebouwd en hanteert een bottom-up
perspectief. Onderzoekers in deze traditie, proberen wetmatigheden te ontdekken in de manier waarop een
sociaal probleem zich ontwikkelt tot een door de politiek erkend probleem. In de agendabouwtheorie worden
wetten gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces, waarbij verschillende groeperingen met
uiteenlopende visies en belangen strijden. In deze benadering worden zowel de actoren buiten de overheid
(actie- en belangengroepen in de beschouwingen betrokken. Er zijn zes stappen die worden doorlopen:
1) Ongeorganiseerde onvrede over sociaal probleem
2) Organisatie rondom probleem
3) Eisen aan overheid
4) Politiek ontvankelijk
5) Concreet voorstel voor aanpak probleem op politieke agenda
6) Indienen en uitwerken wetsvoorstel
3. Het bureaupolitieke model van Rosenthal: het bureaupolitieke model beschrijft wetgeving als de uitkomst van
een strijd tussen verschillende werkonderdelen (bureaus) van de overheid. Als een nieuw reguleringsprobleem
zich aandient, ontstaat er vrijwel automatisch een gevecht tussen de verschillende overheidsdiensten, die alle de
eindverantwoordelijkheid opeisen. Elk bureau probeert vanuit de eigen ambities het probleem naar zich toe te
trekken, te definiëren, te onderzoeken, op te lossen etc. Wetten zijn de uitkomst van een in hoge mate
onvoorspelbare bureaupolitieke strijd.
4. De vier rationaliteiten van Snellen: het overheidsbeleid is opgebouwd uit vier elementen die allemaal een eigen
logica, een eigen rationaliteit hebben. Deze moeten in de wetgeving aan elkaar gekoppeld worden:
a. Het politieke systeem: een wet voor een minister een mogelijkheid is om zich te profileren, de wetten
die een minister tot stand heeft gebracht, vormen een belangrijke indicator voor zijn succes. Ook eist een
minister zijn partijpolitieke stempel op de wetten die onder zijn leiding tot stand komen.
b. Het juridische systeem: nieuwe wetten moeten passen in het bestaande rechtssysteem en niet in strijd
zijn met andere wetten en moet qua begripsvorming en terminologie aansluiten bij de bestaande
juridische kaders.
c. Het economische systeem: in een samenleving met een kapitalistische productiewijze is de economie
een factor van prominent belang. Vanuit de rechtseconomie worden de hoogte van de kosten van
wetgeving benadrukt.
d. De technologische rationaliteit: voortdurend worden er nieuwe uitvindingen gedaan, die vroeg of laat
hun technologische toepassing vinden. Deze bron van vernieuwing en dynamiek vraagt om nieuwe
wetgeving.
5. Onderhandelend bestuur (de Swaan): het overheidsbeleid en/of de wijze van uitvoering van dat beleid wordt
bepaald in een proces van overleg en onderhandeling binnen een min of meer duurzaam netwerk van relaties
tussen openbare bestuursorganen respectievelijk hun ambtelijke stat en particuliere organisaties en groepen
waarvan de activiteiten het belangencomplex in kwestie raken. In dit proces van overleg en onderhandelen
streven partijen ernaar om specifieke doelen op een bepaald terrein van overheidszorg te bereiken door op basis
van communicatie hun relevante handelingen op elkaar af te stemmen en zichzelf aan het bereikte akkoord te
houden. Swaan werkte de volgende begrippen uit:
, - Overheidsbeleid: het gaat bij onderhandelend bestuur om algemeen beleid van de overheid. De inhoud
van een wettelijk voorschrift, een nota of een convenant kan afkomstig zijn uit onderhandelingen tussen
departementale afdelingen en het veld.
- Overleg en onderhandeling: Overleg wijst op het hebben van een gemeenschappelijk doel, een
gemeenschappelijke wil en een gedeelde overtuiging dat een bepaalde oplossing een goede is.
Onderhandeling wijst op het wederzijds bereiken van eigen doelstellingen door, via aanbod van eigen
prestaties, de wederpartij te bewegen diens prestaties aan te bieden en tot een wederzijdse voordelige
ruil te komen.
- Een min of meer duurzaam netwerk van relaties: stabiele, gesloten groep dus geen incidentele
onderhandelingen maar een specifieke sociale structuur die door betrokkenen als verplichtend en
waardevol wordt behandeld.
- Publieke-private samenwerking: onderhandelingen tussen openbare bestuursorganen en particuliere
organisaties.
- Activiteiten die het belangencomplex feitelijk raken: er dient een wederzijdse afhankelijkheid te bestaan
tussen staat en samenleving. Organen van overheid en de samenleving zijn erg afhankelijk van elkaar,
waardoor ze zonder elkaars medewerking geen problemen kunnen oplossen.
- Horizontale karakter van bestuur: onderhandelingen worden gevormd op basis van vrije wil van
gelijkwaardig met elkaar onderhandelende en overleggende partners.
In de cognitieve fase wordt informatie uitgewisseld en partijen gaan meer begrip voor elkaars standpunt opbrengen en
consensus wordt gezocht over de dimensies van het probleem. Het in de onderhandelingen bereikte resultaat is een
package deal, gebaseerd op een win-win situatie waardoor er partijen zich op deze manier gaan gedragen (Hoekema).
Noodzaak tot onderhandelen
Volgens de theorie van onderhandelend bestuur bestaat er voor de overheid een noodzaak tot onderhandelen omdat de
expertise ontbreekt, dan wel omdat de bestaande handhavingsmogelijkheden tekortschieten. De overheid is afhankelijk
van maatschappelijke partijen voor:
- Expertise
- Draagvlak
- Werkgelegenheid
- Prestige
Wanneer onderhandelende partijen een gemeenschappelijk referentiekader hebben is het niet erg dat er verschillende
visies bestaan, het is mogelijk om met elkaar tot bevredigend onderhandelingsresultaat te komen zonder eenzelfde taal te
spreken.
Er zijn een aantal nadelen aan het onderhandelende bestuur:
1. Het primaat van de politiek: de feitelijke belangenafweging vindt plaats in het onderhandelingsplatform, er is
weinig ruimte voor veranderingen.
2. Openbaarheid: voor onderhandelend bestuur is de verschillende benadering van openbaarheid van partners een
probleem. Openbaarheid kan echter helpen zwakkere te beschermen.
3. Zwakke derden: deelnemers aan onderhandelend wetgeven zijn vooral grote en goed georganiseerde partijen
met machtsmiddelen, waardoor individuele belanghebbenden en kleine en zwakke belangenorganisaties
uitgesloten zijn van deelname en van informatie over de onderhandelingen.
M.R. Ramlal, ‘De olifant in het wetgevingsproces. Invloed en wetsvoorbereiding in ambtelijk Den Haag’
Sommige belanghebbende beschikken over verschillende goede contacten met ambtenaren en bestuurders van
ministeries en/of hebben posities in vaste overlegstructuren. Via deze positie zijn zij in staat om veel invloed uit te
oefenen op nieuwe regeringsvoorstellen.
Belangeninbreng bij ambtelijke wetsvoorbereiding: fasenmodel
Bij de voorbereiding van nieuwe wetsvoorstellen op een ministerie wordt vrijwel altijd overleg gevoerd met allerlei
belanghebbende partijen. Voordat een wet in de Tweede Kamer terechtkomt, zijn deze partijen op de een of andere
manier betrokken geweest bij de ambtelijke wetsvoorbereiding. De belangeninbreng wordt door ambtenaren beoordeeld
en ‘meegenomen’ in de besluitvorming in het ontwerpproces (belangenafweging). Dit wordt gedaan in drie fases:
1. Kiemfase = een ruw idee bestaat voor een nieuwe wet en de eerste lijnen achter de ontwerptafel worden gezet.
Alleen intimi praten (of schrijven) mee. Het overleg met intimi met uitsluiting van andere partijen is volgens
ambtenaren noodzakelijk, want bij de start van de wetsvoorbereiding is grote behoefte aan informatie en iemand
die meedenkt en adviseert.
