Probleem 5
Waarom zijn bepaalde partijen wel of juist niet betrokken bij totstandkoming van wet en
regelgeving? En welke belangen spelen daarbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter, ‘Welke rol spelen ambtenaren achter de
schermen van het wetgevingsproces?
De totstandkoming van wetgeving is een proces dat deels in de openbaarheid en deels achter
gesloten deuren plaatsvindt. De wet is in juridisch opzicht de meest bestendige vorm van
overheidsbeleid; o.a. vanwege het legaliteitsbeginsel. Via wetgeving die op correcte wijze is tot stand
gekomen, bindt de bevolking in een representatieve democratie op legitieme wijze zichzelf en is
daarom verplicht zich aan de uitkomsten te onderwerpen wetgeving is vertegenwoordiging.
Wetgeving is evenzeer de uitkomst van politieke wils- en machtsvorming. In een pluriforme
samenleving bestaan vrijwel altijd verschil van mening en belangentegenstellingen.
Vier modellen van het wetgevingsproces
1. Het synoptische beleidsfasenmodel
Het begrip synopsis is afkomstig uit de filmwereld. Er wordt mee bedoeld dat de film al van tevoren
in een scenario in het hoofd van de regisseur is opgeslagen voordat het eigenlijke draaien begint. De
verschillende elkaar opeenvolgende scènes zijn van tevoren bedacht en in een synopsis, een
samenvattend draaiboek, beschreven. De rol van regisseur is bij wetgeving weggelegd voor de
minister. Hij schrijft het merendeel van de teksten en bepaalt welke wijzigingen hij toestaat. De
hoofdrollen worden vertolkt door de prominente parlementsleden van de regeringsfracties, terwijl
de bijrollen zijn weggelegd voor de leden van de oppositie en de kleinere partijen.
De buitenkant van de productie van een wet, een beschrijving van de werkelijkheid zoals die zich
behoort af te spelen, namelijk als een goed geordend en geregisseerd proces het synoptische
beleidsfasenmodel – van Hoogerwerf. Het beleid – en wetgeving is een vorm van overheidsbeleid – is
een rationeel proces dat zich ontwikkelt onder de regie van de politiek verantwoordelijke organen,
waarbij iedere betrokkene een heldere rol heeft.
Het synoptische beleidsfasenmodel plaatst het wetgevingsproces als politiek spel in het centrum van
de macht politieke ambtsdragers hebben de leiding en andere belangengroepen, burgers en
deskundigen bevinden zich in de marge en richten zich op de zichtbare spelers. Wetgeving is een
belangrijk proces van bindende besluitvorming dat richting probeert te geven aan de samenleving als
geheel. Het past in het standaardbeeld van ons staatsbestel dat gekozen politici beslissingen nemen
over kwesties waarover verschillend wordt gedacht. In het synoptische beleidsfasenmodel kennen
alle spelers hun plaats, er is sprake van een logische volgorde in de tijd en van causale verbanden: als
deze stap is gezet, volgt automatisch de volgende. Het leidende thema in dit model is het primaat
van de politiek: de democratisch gekozen functionarissen hebben de leiding, de anderen (de
onderdanen) kunnen ten volle proberen hun invloed uit te oefenen binnen de democratische
spelregels, maar zij moeten de uitkomst van het politieke proces als bindend accepteren.
- Voordeel: helderheid en de rationaliteit – ieders rol is volkomen duidelijk.
- Beperking: prescriptie en descriptie lopen door elkaar en heeft een echt
bestuurdersperspectief.
2. De agendabouwtheorie
Uitgangspunt: meer vanuit de samenleving opgebouwd en hanteert een bottom-upperspectief.
Onderzoekers die met deze theorie werken, proberen wetmatigheden te ontdekken in de manier
waarop een sociaal probleem zich stap voor stap ontwikkelt tot een door de politiek erkend
probleem. Er moet aan specifieke voorwaarden zijn voldaan, wil een maatschappelijk probleem zich
transformeren tot een politiek probleem bijv. abortuswetgeving. In de agendabouwtheorie
1
, worden wetten gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces, waarbij verschillende
groeperingen met uiteenlopende visies en belangen strijden betrekt zowel de actoren buiten de
overheid (actie- en belangengroepen) als die binnen de overheid (ambtenaren en politici) in de
beschouwingen. Er zijn zes stappen te onderscheiden:
1. Sprake van een diffuse onvrede over een bepaald verschijnsel in de samenleving. Individuen
proberen de aandacht te vestigen op een probleem.
2. Individuen gaan een organisatie op bouwen rond deze kwestie, bijv. door belanghebbenden
te verenigen.
3. De groep stelt eisen aan de overheid.
4. Een politieke partij betoont zich ontvankelijk.
5. Het probleem wordt opgenomen in een partijprogramma. Komt een partij die voorstander is
in de regering, dan kan het onderwerp worden van de kabinetsformatie of het
regeerakkoord. Als de eisen van de groep in conceptwetgeving worden neergelegd, gaan ook
de tegenstanders zich mengen in het publieke debat.
6. Positieve uitkomst van het politieke debat leidt tot het indienen van een wetsontwerp.
Vervolgens gaan ambtenaren aan de slag om het wetsvoorstel uit te werken.
In de agendabouwtheorie wordt duidelijk dat de wetgever niet één centrale juridische figuur is die de
wet maakt, maar dat wetgeving de uitkomst is van een complex transformatieproces waarop veel
verschillende actoren en factoren invloed uitoefenen.
Actoren – de verschillende personen, groepen en organisaties die zich roeren en die vaak
diametraal tegenovergestelde visies hebben op de te regelen problematiek.
Factoren –bepaalde omstandigheden die op een gegeven moment in de besluitvorming van
belang zijn, maar die als gegeven moeten worden aangenomen, bijv. de politieke
samenstelling van het kabinet.
3. Het bureaupolitieke model van Rosenthal
Het bureaupolitieke model beschrijft wetgeving als de uitkomst van een strijd tussen verschillende
werkonderdelen (bureaus) van de overheid. Vertrekpunt: organisatie van de overheid.
De rijksoverheid is verdeeld in veertien departementen, die allemaal een bepaald facet van het
overheidsbeleid voor hun rekening nemen. Binnen al die departementen zijn er directoraten-
generaal, directies en afdelingen (bureaus), die alle een specifieke overheidstaak behartigen. Ieder
bureau is gericht op de behartiging van het algemeen belang, omdat het een onderdeel van de
overheid is. Maar ook zet ieder bureau zijn eigen accenten en geeft het een eigen invulling aan het
algemeen belang.
Als een nieuw reguleringsprobleem zich aandient, ontstaat er vrijwel automatisch een gevecht tussen
de verschillende overheidsdiensten, die alle de eindverantwoordelijkheid opeisen. Elk bureau
probeert vanuit de eigen ambities het probleem naar zich toe te trekken, te definiëren, te
onderzoeken, op te lossen etc. de inhoud van de wet die zo tot stand komt, de resultante van de
krachtsverhoudingen in het interdepartementale krachtenveld. Wetten zijn de uitkomst van een in
hoge mate onvoorspelbare bureaupolitieke strijd.
- Voordeel: door het strijdkarakter van beleid zichtbaar te maken en te benadrukken krijgen
we een realistischer kijk op wetgeving.
- Nadeel: de verkokerde overheid, die ook wel wordt aangeduid als het koninkrijk der veertien
onverenigbare departementen. Er gaat veel tijd verloren met het voorkomen dat een ander
bureau zijn zin krijgt.
Dit beeld van Rosenthal staat haaks op het officiële verhaal waarin de regering met één mond
spreekt en de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid belichaamt. In de Kamerstukken zal
men zelden of nooit een passage vinden die erop duidt dat de departementen een heftige ambtelijke
2
Waarom zijn bepaalde partijen wel of juist niet betrokken bij totstandkoming van wet en
regelgeving? En welke belangen spelen daarbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter, ‘Welke rol spelen ambtenaren achter de
schermen van het wetgevingsproces?
De totstandkoming van wetgeving is een proces dat deels in de openbaarheid en deels achter
gesloten deuren plaatsvindt. De wet is in juridisch opzicht de meest bestendige vorm van
overheidsbeleid; o.a. vanwege het legaliteitsbeginsel. Via wetgeving die op correcte wijze is tot stand
gekomen, bindt de bevolking in een representatieve democratie op legitieme wijze zichzelf en is
daarom verplicht zich aan de uitkomsten te onderwerpen wetgeving is vertegenwoordiging.
Wetgeving is evenzeer de uitkomst van politieke wils- en machtsvorming. In een pluriforme
samenleving bestaan vrijwel altijd verschil van mening en belangentegenstellingen.
Vier modellen van het wetgevingsproces
1. Het synoptische beleidsfasenmodel
Het begrip synopsis is afkomstig uit de filmwereld. Er wordt mee bedoeld dat de film al van tevoren
in een scenario in het hoofd van de regisseur is opgeslagen voordat het eigenlijke draaien begint. De
verschillende elkaar opeenvolgende scènes zijn van tevoren bedacht en in een synopsis, een
samenvattend draaiboek, beschreven. De rol van regisseur is bij wetgeving weggelegd voor de
minister. Hij schrijft het merendeel van de teksten en bepaalt welke wijzigingen hij toestaat. De
hoofdrollen worden vertolkt door de prominente parlementsleden van de regeringsfracties, terwijl
de bijrollen zijn weggelegd voor de leden van de oppositie en de kleinere partijen.
De buitenkant van de productie van een wet, een beschrijving van de werkelijkheid zoals die zich
behoort af te spelen, namelijk als een goed geordend en geregisseerd proces het synoptische
beleidsfasenmodel – van Hoogerwerf. Het beleid – en wetgeving is een vorm van overheidsbeleid – is
een rationeel proces dat zich ontwikkelt onder de regie van de politiek verantwoordelijke organen,
waarbij iedere betrokkene een heldere rol heeft.
Het synoptische beleidsfasenmodel plaatst het wetgevingsproces als politiek spel in het centrum van
de macht politieke ambtsdragers hebben de leiding en andere belangengroepen, burgers en
deskundigen bevinden zich in de marge en richten zich op de zichtbare spelers. Wetgeving is een
belangrijk proces van bindende besluitvorming dat richting probeert te geven aan de samenleving als
geheel. Het past in het standaardbeeld van ons staatsbestel dat gekozen politici beslissingen nemen
over kwesties waarover verschillend wordt gedacht. In het synoptische beleidsfasenmodel kennen
alle spelers hun plaats, er is sprake van een logische volgorde in de tijd en van causale verbanden: als
deze stap is gezet, volgt automatisch de volgende. Het leidende thema in dit model is het primaat
van de politiek: de democratisch gekozen functionarissen hebben de leiding, de anderen (de
onderdanen) kunnen ten volle proberen hun invloed uit te oefenen binnen de democratische
spelregels, maar zij moeten de uitkomst van het politieke proces als bindend accepteren.
- Voordeel: helderheid en de rationaliteit – ieders rol is volkomen duidelijk.
- Beperking: prescriptie en descriptie lopen door elkaar en heeft een echt
bestuurdersperspectief.
2. De agendabouwtheorie
Uitgangspunt: meer vanuit de samenleving opgebouwd en hanteert een bottom-upperspectief.
Onderzoekers die met deze theorie werken, proberen wetmatigheden te ontdekken in de manier
waarop een sociaal probleem zich stap voor stap ontwikkelt tot een door de politiek erkend
probleem. Er moet aan specifieke voorwaarden zijn voldaan, wil een maatschappelijk probleem zich
transformeren tot een politiek probleem bijv. abortuswetgeving. In de agendabouwtheorie
1
, worden wetten gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces, waarbij verschillende
groeperingen met uiteenlopende visies en belangen strijden betrekt zowel de actoren buiten de
overheid (actie- en belangengroepen) als die binnen de overheid (ambtenaren en politici) in de
beschouwingen. Er zijn zes stappen te onderscheiden:
1. Sprake van een diffuse onvrede over een bepaald verschijnsel in de samenleving. Individuen
proberen de aandacht te vestigen op een probleem.
2. Individuen gaan een organisatie op bouwen rond deze kwestie, bijv. door belanghebbenden
te verenigen.
3. De groep stelt eisen aan de overheid.
4. Een politieke partij betoont zich ontvankelijk.
5. Het probleem wordt opgenomen in een partijprogramma. Komt een partij die voorstander is
in de regering, dan kan het onderwerp worden van de kabinetsformatie of het
regeerakkoord. Als de eisen van de groep in conceptwetgeving worden neergelegd, gaan ook
de tegenstanders zich mengen in het publieke debat.
6. Positieve uitkomst van het politieke debat leidt tot het indienen van een wetsontwerp.
Vervolgens gaan ambtenaren aan de slag om het wetsvoorstel uit te werken.
In de agendabouwtheorie wordt duidelijk dat de wetgever niet één centrale juridische figuur is die de
wet maakt, maar dat wetgeving de uitkomst is van een complex transformatieproces waarop veel
verschillende actoren en factoren invloed uitoefenen.
Actoren – de verschillende personen, groepen en organisaties die zich roeren en die vaak
diametraal tegenovergestelde visies hebben op de te regelen problematiek.
Factoren –bepaalde omstandigheden die op een gegeven moment in de besluitvorming van
belang zijn, maar die als gegeven moeten worden aangenomen, bijv. de politieke
samenstelling van het kabinet.
3. Het bureaupolitieke model van Rosenthal
Het bureaupolitieke model beschrijft wetgeving als de uitkomst van een strijd tussen verschillende
werkonderdelen (bureaus) van de overheid. Vertrekpunt: organisatie van de overheid.
De rijksoverheid is verdeeld in veertien departementen, die allemaal een bepaald facet van het
overheidsbeleid voor hun rekening nemen. Binnen al die departementen zijn er directoraten-
generaal, directies en afdelingen (bureaus), die alle een specifieke overheidstaak behartigen. Ieder
bureau is gericht op de behartiging van het algemeen belang, omdat het een onderdeel van de
overheid is. Maar ook zet ieder bureau zijn eigen accenten en geeft het een eigen invulling aan het
algemeen belang.
Als een nieuw reguleringsprobleem zich aandient, ontstaat er vrijwel automatisch een gevecht tussen
de verschillende overheidsdiensten, die alle de eindverantwoordelijkheid opeisen. Elk bureau
probeert vanuit de eigen ambities het probleem naar zich toe te trekken, te definiëren, te
onderzoeken, op te lossen etc. de inhoud van de wet die zo tot stand komt, de resultante van de
krachtsverhoudingen in het interdepartementale krachtenveld. Wetten zijn de uitkomst van een in
hoge mate onvoorspelbare bureaupolitieke strijd.
- Voordeel: door het strijdkarakter van beleid zichtbaar te maken en te benadrukken krijgen
we een realistischer kijk op wetgeving.
- Nadeel: de verkokerde overheid, die ook wel wordt aangeduid als het koninkrijk der veertien
onverenigbare departementen. Er gaat veel tijd verloren met het voorkomen dat een ander
bureau zijn zin krijgt.
Dit beeld van Rosenthal staat haaks op het officiële verhaal waarin de regering met één mond
spreekt en de ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid belichaamt. In de Kamerstukken zal
men zelden of nooit een passage vinden die erop duidt dat de departementen een heftige ambtelijke
2
