Bestuursrecht Hoofdstuk 1
1.1 wat is bestuursrecht?
Wanneer het gaat om het uitvoeren van bestuurstaken, wordt de term openbaar bestuur
gebruikt. Het openbaar bestuur treedt op verschillende manieren op en behartigt daarbij het
algemeen belang; datgene wat in ieders belang zou moeten zijn.
Het bestuursrecht bevat regels, ook wel rechtsnormen, met betrekking tot:
- Organisatie van het openbaar bestuur
- Verlenen van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen
- Rechtsnormen waaraan het openbaar bestuur zich moet houden bij uitoefening van
die bestuursbevoegdheden
- Rechtsnormen die gelden voor de burger en regels voor de handhaving ervan
- Juridische bescherming voor de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur
Het bestuursrecht behoort tot het publiekrecht.
1.2 legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel
1.2.1 legaliteitsbeginsel
Het openbaar bestuur mag alleen als openbaar bestuur optreden als dit in de wet is
vastgelegd. Deze wetmatigheid van bestuur heet het legaliteitsbeginsel.
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever (regering + SG) heten wetten in
formele zin. Wetten voor een onbepaald aantal niet bij name genoemde personen heten
wetten in materiële zin.
1.2.2 specialiteitsbeginsel
Het openbaar bestuur moet bij alles wat het doet belangen afwegen. Het algemeen belang
tegen de belangen van individuele burgers. Het specialiteitsbeginsel beperkt die afweging
tot het kader van de belangen waarvoor een speciale wet is bedoeld.
,1.3 bronnen van het bestuursrecht
Voor het bestuursrecht zijn drie rechtsbronnen van belang:
- Wet- en regelgeving en verdragen
- Jurisprudentie
- Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De basis van elk bestuursoptreden moet in een wet in formele of materiële zin liggen. De
wet is dus een belangrijke rechtsbron voor het bestuursrecht. Het openbaar bestuur is
verdeeld in verschillende lagen die bestuursrechtelijke regels kunnen vaststellen. Daarbij
mag de lagere regeling niet in strijd zijn met de hogere.
Verdragen, beleidsregels en vergunningsvoorschriften behoren niet tot de wet- en
regelgeving.
Verdragen, EU-verordening en EU-richtlijn
Verdragen zijn afspraken tussen staten. Belangrijke verdragen voor het bestuursrecht zijn
- het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM)
- het Verdrag van de Europese Unie (EU-Verdrag)
- het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-Werkingsverdrag)
In de EVRM zijn persoonlijke vrijheidsrechten voor burgers vastgesteld. De EU-verdragen
bevatten bepalingen voor het vrije verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal
binnen de EU. Deze verdragen en Europese verordeningen hebben rechtstreekse werking, de
regels zijn rechtstreeks in Nederland van toepassing. De burgers kunnen zich hierop ook
beroepen bij dergelijke bepalingen.
Europese richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse
werking. De Nederlandse of Europese rechter kan vaststellen dat een bepaling in een
richtlijn zo is geformuleerd dat deze wel rechtstreekse werking heeft. Het Europese
bestuursrecht wordt deels uitgevoerd door het openbaar bestuur in Nederland en deels
door organen van de EU aan wie Nederland bestuurstaken heeft afgestaan.
Grondwet, wet in formele zin en AMvB
De Grondwet bevat weinig regels voor burgers. De Grondwet is de hoogste wet in formele
zin. De AMvB is van lagere orde en is door de regering vastgesteld. Deze bevatten algemeen
verbindende voorschriften voor burgers, maar ook voor overheden, en kennen ook
bevoegdheden toe aan organen van het openbaar bestuur.
Verordening/regeling
Ministeriële regelingen bevatten ook hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften
voor burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen. Alleen
zijn deze lager in rang dan de voorgaande regelingen. Dit geldt ook voor provinciale
,verordeningen, gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen.
Waterschapsverordeningen hebben dezelfde rang als gemeentelijke verordeningen en zijn
van toepassing op het grondgebied van het waterschap.
Beleidsregels en vergunningvoorschriften
In alle lagen van het openbaar bestuur kunnen ook beleidsregels en vergunningvoorschriften
worden vastgesteld. Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur en gelden
alleen voor het orgaan van het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze
bedoeld zijn.
Vergunningvoorschriften zijn normen die gelden voor degene aan wie de vergunning is
verleend. Deze kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van wetten en lagere
regelingen, en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent voorschrijft.
De gelede normstelling: normen voor een bepaald geval worden (mede) bepaald door
normen in verschillende regelingen die vaak in een hiërarchische verhouding tot elkaar
staan. In het bestuursrecht komt dit veel voor doordat diverse organen van het openbaar
bestuur elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten stellen.
1.4 algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het algemene bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden
van toepassing zijn.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere
gebieden waarop het openbaar bestuur actief is. Op elk terrein van het bijzonder
bestuursrecht bestaan regelingen die de inhoud van rechten, plichten en bevoegdheden
bepalen of regels over procedures die gevolgd moeten worden. In een coördinatiewet
worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied voorkomen, bij elkaar
gebracht, bijvoorbeeld:
- sociale zekerheid
- belastingen
- omgevingsvergunning
- fysieke leefomgeving
, 1.5 de algemene wet bestuursrecht
1.5.1 de Awb
In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele
bestuursrecht en in beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in artikel
107 lid 2 Gw, dat aan de wetgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene
regels van het bestuursrecht, met als doel:
- het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
- de vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving
- het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak
- het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor
regeling in een bijzondere wet
Vijfentwintig jaar geleden had elke bijzondere wet zijn eigen algemene regels van
bestuursrecht. Deze zijn nu grotendeels samengebracht in één algemene wet. De Awb is een
aanbouwwet die in vier fasen (tranches) tot stand is gebracht door er steeds meer
inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.
Opbouw van de Awb:
- hoofdstuk 1 inleidende bepalingen
- hoofdstuk 2 regels voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen
- hoofdstuk 3 algemene bepalingen over besluiten
- hoofdstuk 4 bijzondere bepalingen over besluiten
- hoofdstuk 5 handhaving van overtredingen
- hoofdstuk 6 algemene bepalingen over bezwaar en beroep
- hoofdstuk 7 bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
- hoofdstuk 8 wijze van procederen bij bestuursrecht
- hoofdstuk 9 behandeling van klachten
- hoofdstuk 10 bepalingen over bestuursorganen
- hoofdstuk 11 slotbepalingen
de Awb bevat drie bijlagen:
- bijlage 1 rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter
- bijlage 2 regels die aangeven welke bestuursrechter bevoegd is
- bijlage 3 regels over verlaagd griffierecht
1.1 wat is bestuursrecht?
Wanneer het gaat om het uitvoeren van bestuurstaken, wordt de term openbaar bestuur
gebruikt. Het openbaar bestuur treedt op verschillende manieren op en behartigt daarbij het
algemeen belang; datgene wat in ieders belang zou moeten zijn.
Het bestuursrecht bevat regels, ook wel rechtsnormen, met betrekking tot:
- Organisatie van het openbaar bestuur
- Verlenen van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen
- Rechtsnormen waaraan het openbaar bestuur zich moet houden bij uitoefening van
die bestuursbevoegdheden
- Rechtsnormen die gelden voor de burger en regels voor de handhaving ervan
- Juridische bescherming voor de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur
Het bestuursrecht behoort tot het publiekrecht.
1.2 legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel
1.2.1 legaliteitsbeginsel
Het openbaar bestuur mag alleen als openbaar bestuur optreden als dit in de wet is
vastgelegd. Deze wetmatigheid van bestuur heet het legaliteitsbeginsel.
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever (regering + SG) heten wetten in
formele zin. Wetten voor een onbepaald aantal niet bij name genoemde personen heten
wetten in materiële zin.
1.2.2 specialiteitsbeginsel
Het openbaar bestuur moet bij alles wat het doet belangen afwegen. Het algemeen belang
tegen de belangen van individuele burgers. Het specialiteitsbeginsel beperkt die afweging
tot het kader van de belangen waarvoor een speciale wet is bedoeld.
,1.3 bronnen van het bestuursrecht
Voor het bestuursrecht zijn drie rechtsbronnen van belang:
- Wet- en regelgeving en verdragen
- Jurisprudentie
- Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De basis van elk bestuursoptreden moet in een wet in formele of materiële zin liggen. De
wet is dus een belangrijke rechtsbron voor het bestuursrecht. Het openbaar bestuur is
verdeeld in verschillende lagen die bestuursrechtelijke regels kunnen vaststellen. Daarbij
mag de lagere regeling niet in strijd zijn met de hogere.
Verdragen, beleidsregels en vergunningsvoorschriften behoren niet tot de wet- en
regelgeving.
Verdragen, EU-verordening en EU-richtlijn
Verdragen zijn afspraken tussen staten. Belangrijke verdragen voor het bestuursrecht zijn
- het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM)
- het Verdrag van de Europese Unie (EU-Verdrag)
- het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-Werkingsverdrag)
In de EVRM zijn persoonlijke vrijheidsrechten voor burgers vastgesteld. De EU-verdragen
bevatten bepalingen voor het vrije verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal
binnen de EU. Deze verdragen en Europese verordeningen hebben rechtstreekse werking, de
regels zijn rechtstreeks in Nederland van toepassing. De burgers kunnen zich hierop ook
beroepen bij dergelijke bepalingen.
Europese richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse
werking. De Nederlandse of Europese rechter kan vaststellen dat een bepaling in een
richtlijn zo is geformuleerd dat deze wel rechtstreekse werking heeft. Het Europese
bestuursrecht wordt deels uitgevoerd door het openbaar bestuur in Nederland en deels
door organen van de EU aan wie Nederland bestuurstaken heeft afgestaan.
Grondwet, wet in formele zin en AMvB
De Grondwet bevat weinig regels voor burgers. De Grondwet is de hoogste wet in formele
zin. De AMvB is van lagere orde en is door de regering vastgesteld. Deze bevatten algemeen
verbindende voorschriften voor burgers, maar ook voor overheden, en kennen ook
bevoegdheden toe aan organen van het openbaar bestuur.
Verordening/regeling
Ministeriële regelingen bevatten ook hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften
voor burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen. Alleen
zijn deze lager in rang dan de voorgaande regelingen. Dit geldt ook voor provinciale
,verordeningen, gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen.
Waterschapsverordeningen hebben dezelfde rang als gemeentelijke verordeningen en zijn
van toepassing op het grondgebied van het waterschap.
Beleidsregels en vergunningvoorschriften
In alle lagen van het openbaar bestuur kunnen ook beleidsregels en vergunningvoorschriften
worden vastgesteld. Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur en gelden
alleen voor het orgaan van het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze
bedoeld zijn.
Vergunningvoorschriften zijn normen die gelden voor degene aan wie de vergunning is
verleend. Deze kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van wetten en lagere
regelingen, en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent voorschrijft.
De gelede normstelling: normen voor een bepaald geval worden (mede) bepaald door
normen in verschillende regelingen die vaak in een hiërarchische verhouding tot elkaar
staan. In het bestuursrecht komt dit veel voor doordat diverse organen van het openbaar
bestuur elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten stellen.
1.4 algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het algemene bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden
van toepassing zijn.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere
gebieden waarop het openbaar bestuur actief is. Op elk terrein van het bijzonder
bestuursrecht bestaan regelingen die de inhoud van rechten, plichten en bevoegdheden
bepalen of regels over procedures die gevolgd moeten worden. In een coördinatiewet
worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied voorkomen, bij elkaar
gebracht, bijvoorbeeld:
- sociale zekerheid
- belastingen
- omgevingsvergunning
- fysieke leefomgeving
, 1.5 de algemene wet bestuursrecht
1.5.1 de Awb
In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele
bestuursrecht en in beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in artikel
107 lid 2 Gw, dat aan de wetgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene
regels van het bestuursrecht, met als doel:
- het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
- de vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving
- het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak
- het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor
regeling in een bijzondere wet
Vijfentwintig jaar geleden had elke bijzondere wet zijn eigen algemene regels van
bestuursrecht. Deze zijn nu grotendeels samengebracht in één algemene wet. De Awb is een
aanbouwwet die in vier fasen (tranches) tot stand is gebracht door er steeds meer
inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.
Opbouw van de Awb:
- hoofdstuk 1 inleidende bepalingen
- hoofdstuk 2 regels voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen
- hoofdstuk 3 algemene bepalingen over besluiten
- hoofdstuk 4 bijzondere bepalingen over besluiten
- hoofdstuk 5 handhaving van overtredingen
- hoofdstuk 6 algemene bepalingen over bezwaar en beroep
- hoofdstuk 7 bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
- hoofdstuk 8 wijze van procederen bij bestuursrecht
- hoofdstuk 9 behandeling van klachten
- hoofdstuk 10 bepalingen over bestuursorganen
- hoofdstuk 11 slotbepalingen
de Awb bevat drie bijlagen:
- bijlage 1 rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter
- bijlage 2 regels die aangeven welke bestuursrechter bevoegd is
- bijlage 3 regels over verlaagd griffierecht
