Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1
De wereld van het Openbaar Bestuur
Openbaar bestuur = het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij:
- In beperkte zin: overheid/staat
- In ruime zin: ook organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel een
publieke taak vervullen of op een andere manier mede sturing geven aan de
maatschappij (ziekenhuizen ANWB, woningcorporaties, vluchtelingenorganisaties).
, 1
Bestuurlijke beslissingen hebben een bindend karakter voor alle leden op een bepaald
grondgebied: de naleving ervan kan worden afgedwongen, in laatste instantie met harde
hand.
We kunnen 3 logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: staat, middenveld &
markt.
- (Staat) Overheidsorganisaties: bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De
politieke leiding van de overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren
verantwoording schuldig zijn aan een democratisch gekozen vertegenwoordigend
orgaan. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de
politieke leiding. Verschillen:
● Dagelijks contact burgers/overheid verloopt via ambtenaren vs. politieke
gezagsdragers opereren op afstand.
● Politieke gezagsdragers zijn veelvuldig in de media te vinden, ambtenaren niet.
- Maatschappelijk middenveld: een veld van organisaties die zich tussen de overheid
aan de ene kant en bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt.
Qua rechtsvorm zijn het private organisaties. Ze zijn toch betrokken bij het openbaar
bestuur. Het middenveld bestaat uit twee delen:
● Vervult een maatschappelijke functie, private organisaties met een publieke taak. In
de loop der tijd is een deel van de particuliere organisaties in samenspraak met de
overheid openbare bestuurstaken gaan vervullen (woningbouwcorporaties). Ze
hebben van de voorziening van een beperkte groep een algemene functie gekregen.
● Organisaties die een bepaald belang behartigen/ideëel doel nastreven (vakbonden,
werkgeversorganisaties, milieuorganisaties). Private organisaties zonder
winstoogmerk. Proberen beleid te beïnvloeden voor hun achterban.
- Markt: producten en diensten op commerciële grond leveren.
Volgens de kernaanpak, is het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke
organisaties de rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties → publiekrechtelijke
grondslag
Niet-publieke organisaties → hebben deze niet
Bozeman: de mate van publiekheid. Er is geen puur private of puur publieke organisatie. Alle
organisaties zijn in bepaalde mate publiek, omdat ze zich te verstaan hebben met wet- en
regelgeving v/d overheid. De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen 3
dimensies:
- Eigenaarschap: gaat om de rechtelijke grondslag (publiek- of privaatrechtelijk).
- Bekostiging: bekostiging uit overheidsmiddelen?
- De mate waarin politieke controle plaatsvindt: dit betekent dat politieke
gezagsdragers de prioriteiten van de organisatie stellen en dat de organisatie deze
prioriteiten volgt.
Er is een verticale en een horizontale dimensie van het openbaar bestuur:
➔ Multi-level governance: besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus (multi-
level) en gebeurt zowel door overheden als andere partijen (governance i.p.v.
government).
, 2
Verticale dimensie = formele indeling: lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s +
waterschappen), provinciaal (provincies), nationaal (regering + departementen), Europees
(instellingen van de E.U.) en internationaal (NAVO, VN).
Huis van Thorbecke: driedeling gemeente, provincie & rijk.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat → een uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de nationale overheid, maar
gemeenten en provincies hebben belangrijke en zelfstandige bevoegdheden en
een eigen stem.
Met de groei van de E.U. is er een etage op het Huis van Thorbecke gekomen:
multinationale bestuurslaag. De nationale overheid heeft aan soevereiniteit ingeboet in ruil
voor vrede & veiligheid in Europa en meer welvaart en innovatie dan Nederland in zijn eentje
zou kunnen bereiken.
De horizontale dimensie = naast de overheid zijn ook het maatschappelijk middenveld &
het bedrijfsleven van belang en naast de eenzijdige bindende besluiten van de overheid is er
ook een wereld van informele, gelijkwaardige mechanismen die sterk bijdraagt aan de
sturing v/d maatschappij (zoals op het terrein van onderwijs, huisvesting & zorg).
Bestuurlijke kwaliteit op basis van 4 dimensies (good governance):
1. Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit. Politici, bestuurders & overheidsorganen
regeren uit de naam van het volk. Politici & gekozen bestuurders ontlenen hun macht aan de
burgers, via verkiezingen. Als hun beleid niet aanslaat bij een meerderheid van de
bevolking, worden zij daarvoor bestraft met de volgende verkiezingen.
→ anticiperen daarop door hun beslissingen in grote lijnen in
overeenstemming te brengen met de normen en wensen v/d
maatschappij.
→ bevordert de responsiviteit (luisteren/beantwoorden naar het volk) van
het openbaar bestuur. Responsiviteit houdt ook in dat bestuurlijke
instanties moeten openstaan voor maatschappelijke initiatieven.
Democratisch bestuur betekent dat burgers participeren & inspraak hebben.
2. Rechtmatigheid: wet en recht weerspiegelen de dominante normen & waarden in
een samenleving. Zij vormen een belangrijke toetssteen (moraliteit) voor het handelen van
gezagsdragers en beschermen burgers tegen willekeur.
In de bestuurlijke praktijk doen zich spanningen voor rond het rechtmatigheidsvereisten: de
laatste jaren is de rechtsbescherming tegen de overheid flink uitgebreid, wie een conflict
heeft met de overheid kan terecht bij allerlei instanties. Daarbij zijn de juridische eisen die
aan het optreden van de overheid zijn gesteld, hoger geworden.
→ Dit is vastgelegd in de Algemene wet Bestuursrecht.
→ Ook zijn rechters minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
➔ = juridisering, een toename van formele regels & formele vormen van
conflictbeslechting in het openbaar bestuur.
3. Doeltreffendheid (effectiviteit): succesvol als de vooraf geformuleerde
doelstellingen van beleid ook worden gehaald. Nauw verwant hieraan is doelmatigheid
(efficiency): het is van belang dat bestuurders met zo min mogelijk middelen de
doelen bereiken. Doelmatigheidsoverwegingen zijn onder druk van afnemende
budgetten steeds belangrijker geworden. De kosten van de verzorgingsstaat
liepen hoog op & kritiek op ondoelmatige organisatie v/d overheid →
, 3
overheidsinstanties gedwongen om werkzaamheden tegen lagere kosten te
verrichten.
Doelmatigheid heeft ook betrekking op de organisatie van instanties (gemeenten
samenvoegen/niet?).
4. Integriteit: bestuurders mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun
machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende normen & niet omkoopbaar zijn. Op
rijksniveau in BZK belast met de bewaking van de integriteit v/d overheid.
Er zijn spanningen tussen de 4 dimensies van bestuurlijke kwaliteit. Zie pagina 32 en 33.
In de Republiek ontbrak het ambtelijk apparaat vrijwel totaal. Er was nauwelijks sprake van
een centrale overheid. Er was veel decentralisatie. Besluitvorming was gebaseerd op
consensus & pragmatisch van aard (=schikken & plooien). Veel zelfregulering door lokale
organisaties, vormden de voorlopers van het maatschappelijk middenveld.
Nachtwakersstaat = eenheidsstaat met Bataafse Republiek (Napoleon) + Koninkrijk der
Nederlanden. Aanvankelijk sterk monocratisch van aard macht bij Willem I. Later
ontwikkelde zich een constitutionele monarchie met symbolisch koningschap. In de
nachtwakersstaat nam de overheid alleen de klassieke overheidstaken op zich.
Verzorgingsstaat = naast de klassieke taken nam de overheid steeds meer verzorgende en
dienstverlenende taken op zich. Dit kwam o.a. door de voorzieningen die nodig waren door
de industrialisatie. Het overheidsapparaat professionaliseerde.
De opkomst en de expansie van de moderne Nederlandse verzorgingsstaat was
een gevolg van de economische crisis van de jaren ’30. de overheid vertrouwde
in eerste instantie tevergeefs op het zelfcorrigerend vermogen van de markt.
O.a. geïnspireerd door Keynes zag de overheid in dat zij impulsen aan de
economie moest geven in perioden van crisis → werkgelegenheidsprojecten. Na
de oorlog bleef de Keynesiaanse visie domineren → overheid kende zich een
centrale rol toe in de wederopbouw. Tegelijkertijd was er brede maatschappelijke
en politieke steun voor de opvatting dat de overheid haar burgers een zekere
bestaanszekerheid moest garanderen.
Van zorgen voor naar zorgen dat = opkomst van New Public Management. Bedrijfsleven &
markt als voorbeeld voor het openbaar bestuur. Er kwam een roep tot vergaande
deregulering; tot een terugtreden van de overheid ten gunste van het particulier initiatief &
de markt. De overheid moet zich beperking tot sturing op hoofdlijnen. De inhoudelijke
tempering van ambities ging ook gepaard met financiële besparing. Verzelfstandigde en
geprivatiseerde organisaties moesten gaan concurreren met andere aanbieders (PTT, KPN
& NS). Tijdens de jaren ’90 kwam er ook aandacht voor de relatie tussen burger & overheid.
Toegang van burgers tot de publieke dienstverlening moest beter (einde lokettencultuur =
overal in de rij staan). Daarnaast werd het werktempo v/d overheid verhoogd.
Government naar governance = governance/netwerk-management betekent dat
bestuurders en ambtenaren de klassieke overheidsrollen van
beleidsbepaler/dienstverlener moeten loslaten. Ze zijn eerder actief als
makelaars die partijen bij elkaar brengen, partners in gemeenschappelijk
gedragen initiatieven en normstellers en toezichthouders die partijen tot
verantwoord gedrag moeten prikkelen. Systeemverantwoordelijkheid → niet
meer zelf verantwoordelijk voor het leveren van diensten, maar wel waarborgen
dat de diensten geleverd worden & ingrijpen als dit niet goed georganiseerd
Hoofdstuk 1
De wereld van het Openbaar Bestuur
Openbaar bestuur = het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij:
- In beperkte zin: overheid/staat
- In ruime zin: ook organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel een
publieke taak vervullen of op een andere manier mede sturing geven aan de
maatschappij (ziekenhuizen ANWB, woningcorporaties, vluchtelingenorganisaties).
, 1
Bestuurlijke beslissingen hebben een bindend karakter voor alle leden op een bepaald
grondgebied: de naleving ervan kan worden afgedwongen, in laatste instantie met harde
hand.
We kunnen 3 logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: staat, middenveld &
markt.
- (Staat) Overheidsorganisaties: bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De
politieke leiding van de overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren
verantwoording schuldig zijn aan een democratisch gekozen vertegenwoordigend
orgaan. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de
politieke leiding. Verschillen:
● Dagelijks contact burgers/overheid verloopt via ambtenaren vs. politieke
gezagsdragers opereren op afstand.
● Politieke gezagsdragers zijn veelvuldig in de media te vinden, ambtenaren niet.
- Maatschappelijk middenveld: een veld van organisaties die zich tussen de overheid
aan de ene kant en bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt.
Qua rechtsvorm zijn het private organisaties. Ze zijn toch betrokken bij het openbaar
bestuur. Het middenveld bestaat uit twee delen:
● Vervult een maatschappelijke functie, private organisaties met een publieke taak. In
de loop der tijd is een deel van de particuliere organisaties in samenspraak met de
overheid openbare bestuurstaken gaan vervullen (woningbouwcorporaties). Ze
hebben van de voorziening van een beperkte groep een algemene functie gekregen.
● Organisaties die een bepaald belang behartigen/ideëel doel nastreven (vakbonden,
werkgeversorganisaties, milieuorganisaties). Private organisaties zonder
winstoogmerk. Proberen beleid te beïnvloeden voor hun achterban.
- Markt: producten en diensten op commerciële grond leveren.
Volgens de kernaanpak, is het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke
organisaties de rechtstatelijke vorm. Publieke organisaties → publiekrechtelijke
grondslag
Niet-publieke organisaties → hebben deze niet
Bozeman: de mate van publiekheid. Er is geen puur private of puur publieke organisatie. Alle
organisaties zijn in bepaalde mate publiek, omdat ze zich te verstaan hebben met wet- en
regelgeving v/d overheid. De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen 3
dimensies:
- Eigenaarschap: gaat om de rechtelijke grondslag (publiek- of privaatrechtelijk).
- Bekostiging: bekostiging uit overheidsmiddelen?
- De mate waarin politieke controle plaatsvindt: dit betekent dat politieke
gezagsdragers de prioriteiten van de organisatie stellen en dat de organisatie deze
prioriteiten volgt.
Er is een verticale en een horizontale dimensie van het openbaar bestuur:
➔ Multi-level governance: besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus (multi-
level) en gebeurt zowel door overheden als andere partijen (governance i.p.v.
government).
, 2
Verticale dimensie = formele indeling: lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s +
waterschappen), provinciaal (provincies), nationaal (regering + departementen), Europees
(instellingen van de E.U.) en internationaal (NAVO, VN).
Huis van Thorbecke: driedeling gemeente, provincie & rijk.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat → een uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de nationale overheid, maar
gemeenten en provincies hebben belangrijke en zelfstandige bevoegdheden en
een eigen stem.
Met de groei van de E.U. is er een etage op het Huis van Thorbecke gekomen:
multinationale bestuurslaag. De nationale overheid heeft aan soevereiniteit ingeboet in ruil
voor vrede & veiligheid in Europa en meer welvaart en innovatie dan Nederland in zijn eentje
zou kunnen bereiken.
De horizontale dimensie = naast de overheid zijn ook het maatschappelijk middenveld &
het bedrijfsleven van belang en naast de eenzijdige bindende besluiten van de overheid is er
ook een wereld van informele, gelijkwaardige mechanismen die sterk bijdraagt aan de
sturing v/d maatschappij (zoals op het terrein van onderwijs, huisvesting & zorg).
Bestuurlijke kwaliteit op basis van 4 dimensies (good governance):
1. Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit. Politici, bestuurders & overheidsorganen
regeren uit de naam van het volk. Politici & gekozen bestuurders ontlenen hun macht aan de
burgers, via verkiezingen. Als hun beleid niet aanslaat bij een meerderheid van de
bevolking, worden zij daarvoor bestraft met de volgende verkiezingen.
→ anticiperen daarop door hun beslissingen in grote lijnen in
overeenstemming te brengen met de normen en wensen v/d
maatschappij.
→ bevordert de responsiviteit (luisteren/beantwoorden naar het volk) van
het openbaar bestuur. Responsiviteit houdt ook in dat bestuurlijke
instanties moeten openstaan voor maatschappelijke initiatieven.
Democratisch bestuur betekent dat burgers participeren & inspraak hebben.
2. Rechtmatigheid: wet en recht weerspiegelen de dominante normen & waarden in
een samenleving. Zij vormen een belangrijke toetssteen (moraliteit) voor het handelen van
gezagsdragers en beschermen burgers tegen willekeur.
In de bestuurlijke praktijk doen zich spanningen voor rond het rechtmatigheidsvereisten: de
laatste jaren is de rechtsbescherming tegen de overheid flink uitgebreid, wie een conflict
heeft met de overheid kan terecht bij allerlei instanties. Daarbij zijn de juridische eisen die
aan het optreden van de overheid zijn gesteld, hoger geworden.
→ Dit is vastgelegd in de Algemene wet Bestuursrecht.
→ Ook zijn rechters minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
➔ = juridisering, een toename van formele regels & formele vormen van
conflictbeslechting in het openbaar bestuur.
3. Doeltreffendheid (effectiviteit): succesvol als de vooraf geformuleerde
doelstellingen van beleid ook worden gehaald. Nauw verwant hieraan is doelmatigheid
(efficiency): het is van belang dat bestuurders met zo min mogelijk middelen de
doelen bereiken. Doelmatigheidsoverwegingen zijn onder druk van afnemende
budgetten steeds belangrijker geworden. De kosten van de verzorgingsstaat
liepen hoog op & kritiek op ondoelmatige organisatie v/d overheid →
, 3
overheidsinstanties gedwongen om werkzaamheden tegen lagere kosten te
verrichten.
Doelmatigheid heeft ook betrekking op de organisatie van instanties (gemeenten
samenvoegen/niet?).
4. Integriteit: bestuurders mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun
machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende normen & niet omkoopbaar zijn. Op
rijksniveau in BZK belast met de bewaking van de integriteit v/d overheid.
Er zijn spanningen tussen de 4 dimensies van bestuurlijke kwaliteit. Zie pagina 32 en 33.
In de Republiek ontbrak het ambtelijk apparaat vrijwel totaal. Er was nauwelijks sprake van
een centrale overheid. Er was veel decentralisatie. Besluitvorming was gebaseerd op
consensus & pragmatisch van aard (=schikken & plooien). Veel zelfregulering door lokale
organisaties, vormden de voorlopers van het maatschappelijk middenveld.
Nachtwakersstaat = eenheidsstaat met Bataafse Republiek (Napoleon) + Koninkrijk der
Nederlanden. Aanvankelijk sterk monocratisch van aard macht bij Willem I. Later
ontwikkelde zich een constitutionele monarchie met symbolisch koningschap. In de
nachtwakersstaat nam de overheid alleen de klassieke overheidstaken op zich.
Verzorgingsstaat = naast de klassieke taken nam de overheid steeds meer verzorgende en
dienstverlenende taken op zich. Dit kwam o.a. door de voorzieningen die nodig waren door
de industrialisatie. Het overheidsapparaat professionaliseerde.
De opkomst en de expansie van de moderne Nederlandse verzorgingsstaat was
een gevolg van de economische crisis van de jaren ’30. de overheid vertrouwde
in eerste instantie tevergeefs op het zelfcorrigerend vermogen van de markt.
O.a. geïnspireerd door Keynes zag de overheid in dat zij impulsen aan de
economie moest geven in perioden van crisis → werkgelegenheidsprojecten. Na
de oorlog bleef de Keynesiaanse visie domineren → overheid kende zich een
centrale rol toe in de wederopbouw. Tegelijkertijd was er brede maatschappelijke
en politieke steun voor de opvatting dat de overheid haar burgers een zekere
bestaanszekerheid moest garanderen.
Van zorgen voor naar zorgen dat = opkomst van New Public Management. Bedrijfsleven &
markt als voorbeeld voor het openbaar bestuur. Er kwam een roep tot vergaande
deregulering; tot een terugtreden van de overheid ten gunste van het particulier initiatief &
de markt. De overheid moet zich beperking tot sturing op hoofdlijnen. De inhoudelijke
tempering van ambities ging ook gepaard met financiële besparing. Verzelfstandigde en
geprivatiseerde organisaties moesten gaan concurreren met andere aanbieders (PTT, KPN
& NS). Tijdens de jaren ’90 kwam er ook aandacht voor de relatie tussen burger & overheid.
Toegang van burgers tot de publieke dienstverlening moest beter (einde lokettencultuur =
overal in de rij staan). Daarnaast werd het werktempo v/d overheid verhoogd.
Government naar governance = governance/netwerk-management betekent dat
bestuurders en ambtenaren de klassieke overheidsrollen van
beleidsbepaler/dienstverlener moeten loslaten. Ze zijn eerder actief als
makelaars die partijen bij elkaar brengen, partners in gemeenschappelijk
gedragen initiatieven en normstellers en toezichthouders die partijen tot
verantwoord gedrag moeten prikkelen. Systeemverantwoordelijkheid → niet
meer zelf verantwoordelijk voor het leveren van diensten, maar wel waarborgen
dat de diensten geleverd worden & ingrijpen als dit niet goed georganiseerd
