Public Sector Reforms: New Public Management without Marketization? The
Danish Case – John Storm Pederson
Introduction
New Public Management houdt een drie-eenheid in, bestaande uit:
1. Nieuwrechts/neoliberale ideologieën (overheid moet kleiner en zakelijker worden,
markten geven betere resultaten)
2. Publieke hervormingen geïnspireerd door die ideologieën (de praktische vertaling
van ideologie naar beleid, dus de regeringen die de neoliberale ideeën omarmden)
3. Een gereedschapskist van instrumenten die markten en marktmechanismen creëren
(het concrete instrumentarium dat daarbij hoort, de managementtools en
technieken die markten in de publieke sector introduceren)
Dit artikel stelt dat deze drie-eenheid twijfelachtig is in Deense context. Sinds 2001 voldeed
Denemarken aan de drie-eenheden, maar ondanks de bedoelingen van de regering om
hervormingen volgens NPM in te voeren, is dat in de praktijk grotendeels mislukt. Dus is
Denemarken wel geschikt voor NPM-hervormingen?
Doel van het artikel: onderzoeken hoe stevig die zogenoemde drie-eenheid van NPM
werkelijk is, door de belangrijkste Deense hervormingen uit 2001-2010 te analyseren.
Nadruk op kloof tussen retoriek en praktijk:
- De retoriek van de hervormingen was sterk NPM-achtig, met veel nadruk op
marktrationaliteit
- Maar de feitelijke praktijk en uitkomsten van de hervormingen zien er heel anders uit
Analytical framework
Discussie over de impact van NPM blijft.
NPM is een academisch concept opgebouwd uit drie fundamenten:
1. Een neoliberale ideologische basis
a. Kwam voort uit kritiek op keynesiaanse model
b. De ideeën die zeggen: minder overheid, meer markt, meer efficiëntie
c. Centraal stond dat de staat te groot en te duur was en dat markten efficiënter
werken
2. Een set van beleidsinstrumenten die markten en marktmechanismen bevorderen
a. Dit zijn de concrete tools die NPM beroemd hebben gemaakt. De tools of
managementtechnieken die overheden gebruiken (privatisering,
aanbestedingen, benchmarking)
b. In hun verspreiding zijn ze wereldwijd steeds meer verbonden geraakt met
neoliberale ideeën
c. Nadruk ligt op meetbare resultaten, financiële prikkels tegen bureaucratie en
flexibele organisaties
3. Publieke sectorhervormingen in OESO-landen
a. Hervormingen = implementatie van de ideologie en instrumenten/de
feitelijke hervormingen die regeringen doorvoeren
b. Literatuur hervormingen worden exogeen opgedrongen
c. Toch hebben hervormingen sterk element van controle en centralisatie
,De drie pijlers trinity of NPM, is niet
altijd even vanzelfsprekend als iedereen
voordoet.
Model van Pollitt en Bouckart over publieke managementhervormingen onderzoeken hoe
politieke en bestuurlijke elites begrijpen wat wenselijk is en wat haalbaar is.
Hun onderzoek bestaat uit drie stappen:
1. Analyse van de achtergronden van de hervormingen
a. Context bestuderen van de belangrijkste hervormingen
b. Kijken hoe elites de situatie beoordelen: welke problemen zagen zij en welke
beleidsoplossingen bedachten ze
2. Analyse van de beleidsinstrumenten
a. Bestudeer de hervormingen die werden gekozen om de problemen aan te
pakken
b. Identificeer welke beleidsinstrumenten daarbij zijn ingezet
3. Analyse van de uitvoering en effecten
a. Ze onderzoeken de status van de hervormingen, met aandacht voor de vraag
in hoeverre marktmechanismen daadwerkelijk zijn ingevoerd
b. Bronnen: enquête onder lokale publieke managers (zorg, scholen), publieke
opinieleiders en andere academische studies
The Danish case
De liberaal-conservatieve regering die sinds 2001 aan de macht was, heeft in 10 jaar tijd
meer dan 15 grote hervormingen in de publieke sector ontworpen en ingevoerd.
De reden van de hervormingen waren was de neoliberale kritiek op publieke sector en
verzorgingsstaat:
- Te bureaucratisch
- Te inefficiënt
- Onvoldoende afgestemd op individuele behoeften
De oplossing volgens de regering:
- Publieke sector (alle organisaties en instellingen die door overheid worden betaald
en bestuurd) terugdringen
- Markten en marktmechanismen uitbreiden
- Meer en betere diensten leveren voor hetzelfde of minder belastinggeld
In Denemarken: regering wilde veel marktwerking, maar omdat de lokale gemeenten en
regio’s zelf baas waren over hun scholen en zorginstellingen, kon de nationale regering niet
dwingen tot om NPM-instrumenten te gebruiken, als privatisering. Regering kon alleen
indirect proberen invloed uit te oefenen. Daarom kwam er in praktijk bijna geen
marktwerking.
,Alle commissies en expertgroepen concludeerden dat hervormingen nodig voor
verbeteringen in de publieke sector, maar ze legitimeerden geen expliciete NPM-
instrumenten (omdat beslissingen over de keuzes van instrumenten worden genomen op
het niveau van lokale welzijnsorganisaties) en ze stelden ook geen afbouw van Deense
verzorgingsstaatmodel voor.
The reforms
- Belastinghervormingen
o Belastingstop
Doel: voorkomen dat belastingen verder zouden stijgen
Actie: belastingtarieven werden bevroren
Verhogingen van één belasting moest gecompenseerd worden door
verlaging elders
Effect: harde budgetplafond, geen extra geld meer hoe groot de
problemen ook zijn. Daardoor moeten organisaties efficiënter gaan
werken
o Belastinghervorming
Doelen: meer mensen belastingplichtig maken, meer groene
belastingen (milieugericht) en eerlijker belastingstelsel
Effecten: meer arbeidsparticipatie, betere wervingsmogelijkheden
voor publieke en private sector en stimulans voor milieuvriendelijk
gedrag
Conclusie: deze belastinghervormingen zorgden ervoor dat publieke sector zuiniger
met geld moest omgaan (budgetdiscipline). Maar de hervormingen brachten geen
concurrentie tussen instellingen, dus er was geen marktwerking. Dus het leek meer
op een klassieke bureaucratische manier van sturen.
- Structurele hervorming
Dit is de grootste hervorming in decennia en gebaseerd op een rapport dat stelde dat
publieke middelen suboptimaal werden gebruikt
o Problemen:
Gemeenten en instellingen waren te klein inefficiëntie
Onduidelijke taakverdeling tussen bestuurslagen
Financiële herverdeling leidde tot opportunistisch gedrag
o Oplossing: schaalvergroting en herverdeling van taken
o Implementatie: gemeenten en regio’s werden samengevoegd + nieuwe
verantwoordelijkheden werden herverdeeld
o Resultaten:
Volgens peilingen weinig merkbaar verbeteringen voor burgers
Effecten moeilijk te meten
Verwachte voordelen schaalvergroting gebaseerd op theorie, niet op
harde bewijzen
Reform leidde tot grotere eenheden en centralisatie, niet tot
marktwerking
, - Kwaliteitshervorming
Vervolg op structurele hervorming. Parlement keurde geheel niet goed, maar veel
van de 180 voorstellen zijn via kleinere administratieve besluiten ingevoerd.
Resultaten: introduceren van NPM-instrumenten leidde tot meer bureaucratie en
controlemechanismen, het marktprincipe bleef uit.
- Subsectorale hervormingen
Politiehervorming, rechtbankhervorming, Hogescholen, Universiteiten
o Doelen: grotere eenheden, meer professionele management en duidelijke
prestatiecontracten
o Resultaten: veel implementatieproblemen
o Extra middelen nodig, zonder duidelijke verbeteringen
o Negatieve effecten in beginfase
Brachten dus geen marktwerking teweeg
- Hervorming gehandicaptenzorg en kwetsbare burgers
De enige hervorming die expliciet marktwerking beoogde. Gemeenten kregen de
verantwoordelijkheid voor deze zorg, en omdat gemeenten geen eigen voorzieningen
hadden, moest men diensten importeren of exporteren regering stelde daarom
een marktmodel voor
In praktijk gemeenten kozen toch om eigen voorzieningen op te bouwen, dus
weer meer verwant aan een planeconomie dan aan NPM-marktwerking. In plaats
van markten ontstond een model van:
o Harde budgetplafonds
o Nieuwe bureaucratie
o Ruimte voor professionele autonomie binnen instellingen
Conclusie
- Marktgerichte NPM is grotendeels mislukt
- Hervormingen gebruikten vooral traditionele instrumenten
- Geen coherent neoliberaal beleid hervormingen zijn niet consistent met
neoliberaal ideaal van meer markt en minder staat, maar instrumenten werden
gekozen omdat ze politiek haalbaar waren (= pragmatic NPM: hervormingen die wel
taal en doelstelling van NPM gebruiken, maar zonder echte marktwerking)
- Verwarring in de literatuur omdat sommige hervormingen ruimte boden voor
marktmechanismen, hebben wetenschappers te snel geconcludeerd dat
Denemarken een NPM-drie-eenheid had
- Kenmerken van Deens openbaar bestuur Denemarken heeft geen radicale
marktgerichte hervorming doorgemaakt. De veranderingen: burgers kregen nieuwe
rechten als eindgebruikers, harde budgetplafonds voor publieke instellingen en
hervormingen gericht op efficiëntie
De Deense casus laat zien dat NPM niet automatisch marktwerking inhoudt. Hervormingen
kunnen NPM-retoriek gebruiken, maar in praktijk uitmonden in bureaucratische
oplossingen. NPM moet daarom breder worden opgevat: flexibele verzameling
hervormingsinstrumenten die landen op hun eigen manier toepassen.
Danish Case – John Storm Pederson
Introduction
New Public Management houdt een drie-eenheid in, bestaande uit:
1. Nieuwrechts/neoliberale ideologieën (overheid moet kleiner en zakelijker worden,
markten geven betere resultaten)
2. Publieke hervormingen geïnspireerd door die ideologieën (de praktische vertaling
van ideologie naar beleid, dus de regeringen die de neoliberale ideeën omarmden)
3. Een gereedschapskist van instrumenten die markten en marktmechanismen creëren
(het concrete instrumentarium dat daarbij hoort, de managementtools en
technieken die markten in de publieke sector introduceren)
Dit artikel stelt dat deze drie-eenheid twijfelachtig is in Deense context. Sinds 2001 voldeed
Denemarken aan de drie-eenheden, maar ondanks de bedoelingen van de regering om
hervormingen volgens NPM in te voeren, is dat in de praktijk grotendeels mislukt. Dus is
Denemarken wel geschikt voor NPM-hervormingen?
Doel van het artikel: onderzoeken hoe stevig die zogenoemde drie-eenheid van NPM
werkelijk is, door de belangrijkste Deense hervormingen uit 2001-2010 te analyseren.
Nadruk op kloof tussen retoriek en praktijk:
- De retoriek van de hervormingen was sterk NPM-achtig, met veel nadruk op
marktrationaliteit
- Maar de feitelijke praktijk en uitkomsten van de hervormingen zien er heel anders uit
Analytical framework
Discussie over de impact van NPM blijft.
NPM is een academisch concept opgebouwd uit drie fundamenten:
1. Een neoliberale ideologische basis
a. Kwam voort uit kritiek op keynesiaanse model
b. De ideeën die zeggen: minder overheid, meer markt, meer efficiëntie
c. Centraal stond dat de staat te groot en te duur was en dat markten efficiënter
werken
2. Een set van beleidsinstrumenten die markten en marktmechanismen bevorderen
a. Dit zijn de concrete tools die NPM beroemd hebben gemaakt. De tools of
managementtechnieken die overheden gebruiken (privatisering,
aanbestedingen, benchmarking)
b. In hun verspreiding zijn ze wereldwijd steeds meer verbonden geraakt met
neoliberale ideeën
c. Nadruk ligt op meetbare resultaten, financiële prikkels tegen bureaucratie en
flexibele organisaties
3. Publieke sectorhervormingen in OESO-landen
a. Hervormingen = implementatie van de ideologie en instrumenten/de
feitelijke hervormingen die regeringen doorvoeren
b. Literatuur hervormingen worden exogeen opgedrongen
c. Toch hebben hervormingen sterk element van controle en centralisatie
,De drie pijlers trinity of NPM, is niet
altijd even vanzelfsprekend als iedereen
voordoet.
Model van Pollitt en Bouckart over publieke managementhervormingen onderzoeken hoe
politieke en bestuurlijke elites begrijpen wat wenselijk is en wat haalbaar is.
Hun onderzoek bestaat uit drie stappen:
1. Analyse van de achtergronden van de hervormingen
a. Context bestuderen van de belangrijkste hervormingen
b. Kijken hoe elites de situatie beoordelen: welke problemen zagen zij en welke
beleidsoplossingen bedachten ze
2. Analyse van de beleidsinstrumenten
a. Bestudeer de hervormingen die werden gekozen om de problemen aan te
pakken
b. Identificeer welke beleidsinstrumenten daarbij zijn ingezet
3. Analyse van de uitvoering en effecten
a. Ze onderzoeken de status van de hervormingen, met aandacht voor de vraag
in hoeverre marktmechanismen daadwerkelijk zijn ingevoerd
b. Bronnen: enquête onder lokale publieke managers (zorg, scholen), publieke
opinieleiders en andere academische studies
The Danish case
De liberaal-conservatieve regering die sinds 2001 aan de macht was, heeft in 10 jaar tijd
meer dan 15 grote hervormingen in de publieke sector ontworpen en ingevoerd.
De reden van de hervormingen waren was de neoliberale kritiek op publieke sector en
verzorgingsstaat:
- Te bureaucratisch
- Te inefficiënt
- Onvoldoende afgestemd op individuele behoeften
De oplossing volgens de regering:
- Publieke sector (alle organisaties en instellingen die door overheid worden betaald
en bestuurd) terugdringen
- Markten en marktmechanismen uitbreiden
- Meer en betere diensten leveren voor hetzelfde of minder belastinggeld
In Denemarken: regering wilde veel marktwerking, maar omdat de lokale gemeenten en
regio’s zelf baas waren over hun scholen en zorginstellingen, kon de nationale regering niet
dwingen tot om NPM-instrumenten te gebruiken, als privatisering. Regering kon alleen
indirect proberen invloed uit te oefenen. Daarom kwam er in praktijk bijna geen
marktwerking.
,Alle commissies en expertgroepen concludeerden dat hervormingen nodig voor
verbeteringen in de publieke sector, maar ze legitimeerden geen expliciete NPM-
instrumenten (omdat beslissingen over de keuzes van instrumenten worden genomen op
het niveau van lokale welzijnsorganisaties) en ze stelden ook geen afbouw van Deense
verzorgingsstaatmodel voor.
The reforms
- Belastinghervormingen
o Belastingstop
Doel: voorkomen dat belastingen verder zouden stijgen
Actie: belastingtarieven werden bevroren
Verhogingen van één belasting moest gecompenseerd worden door
verlaging elders
Effect: harde budgetplafond, geen extra geld meer hoe groot de
problemen ook zijn. Daardoor moeten organisaties efficiënter gaan
werken
o Belastinghervorming
Doelen: meer mensen belastingplichtig maken, meer groene
belastingen (milieugericht) en eerlijker belastingstelsel
Effecten: meer arbeidsparticipatie, betere wervingsmogelijkheden
voor publieke en private sector en stimulans voor milieuvriendelijk
gedrag
Conclusie: deze belastinghervormingen zorgden ervoor dat publieke sector zuiniger
met geld moest omgaan (budgetdiscipline). Maar de hervormingen brachten geen
concurrentie tussen instellingen, dus er was geen marktwerking. Dus het leek meer
op een klassieke bureaucratische manier van sturen.
- Structurele hervorming
Dit is de grootste hervorming in decennia en gebaseerd op een rapport dat stelde dat
publieke middelen suboptimaal werden gebruikt
o Problemen:
Gemeenten en instellingen waren te klein inefficiëntie
Onduidelijke taakverdeling tussen bestuurslagen
Financiële herverdeling leidde tot opportunistisch gedrag
o Oplossing: schaalvergroting en herverdeling van taken
o Implementatie: gemeenten en regio’s werden samengevoegd + nieuwe
verantwoordelijkheden werden herverdeeld
o Resultaten:
Volgens peilingen weinig merkbaar verbeteringen voor burgers
Effecten moeilijk te meten
Verwachte voordelen schaalvergroting gebaseerd op theorie, niet op
harde bewijzen
Reform leidde tot grotere eenheden en centralisatie, niet tot
marktwerking
, - Kwaliteitshervorming
Vervolg op structurele hervorming. Parlement keurde geheel niet goed, maar veel
van de 180 voorstellen zijn via kleinere administratieve besluiten ingevoerd.
Resultaten: introduceren van NPM-instrumenten leidde tot meer bureaucratie en
controlemechanismen, het marktprincipe bleef uit.
- Subsectorale hervormingen
Politiehervorming, rechtbankhervorming, Hogescholen, Universiteiten
o Doelen: grotere eenheden, meer professionele management en duidelijke
prestatiecontracten
o Resultaten: veel implementatieproblemen
o Extra middelen nodig, zonder duidelijke verbeteringen
o Negatieve effecten in beginfase
Brachten dus geen marktwerking teweeg
- Hervorming gehandicaptenzorg en kwetsbare burgers
De enige hervorming die expliciet marktwerking beoogde. Gemeenten kregen de
verantwoordelijkheid voor deze zorg, en omdat gemeenten geen eigen voorzieningen
hadden, moest men diensten importeren of exporteren regering stelde daarom
een marktmodel voor
In praktijk gemeenten kozen toch om eigen voorzieningen op te bouwen, dus
weer meer verwant aan een planeconomie dan aan NPM-marktwerking. In plaats
van markten ontstond een model van:
o Harde budgetplafonds
o Nieuwe bureaucratie
o Ruimte voor professionele autonomie binnen instellingen
Conclusie
- Marktgerichte NPM is grotendeels mislukt
- Hervormingen gebruikten vooral traditionele instrumenten
- Geen coherent neoliberaal beleid hervormingen zijn niet consistent met
neoliberaal ideaal van meer markt en minder staat, maar instrumenten werden
gekozen omdat ze politiek haalbaar waren (= pragmatic NPM: hervormingen die wel
taal en doelstelling van NPM gebruiken, maar zonder echte marktwerking)
- Verwarring in de literatuur omdat sommige hervormingen ruimte boden voor
marktmechanismen, hebben wetenschappers te snel geconcludeerd dat
Denemarken een NPM-drie-eenheid had
- Kenmerken van Deens openbaar bestuur Denemarken heeft geen radicale
marktgerichte hervorming doorgemaakt. De veranderingen: burgers kregen nieuwe
rechten als eindgebruikers, harde budgetplafonds voor publieke instellingen en
hervormingen gericht op efficiëntie
De Deense casus laat zien dat NPM niet automatisch marktwerking inhoudt. Hervormingen
kunnen NPM-retoriek gebruiken, maar in praktijk uitmonden in bureaucratische
oplossingen. NPM moet daarom breder worden opgevat: flexibele verzameling
hervormingsinstrumenten die landen op hun eigen manier toepassen.
