Samenvatting Praktisch Bestuursrecht
Hoofdstuk 1
1.1 Wat is bestuursrecht?
Het openbaar bestuur treedt in verschillende hoedanigheden en op verschillende manieren op en
behartigt daarbij het algemeen belang.
Het openbaar bestuur dient de samenleving zo te besturen dat burgers en organisaties daar
op een fatsoenlijke manier met en naast elkaar kunnen leven, wonen, werken en recreëren.
Het bestuursrecht bevat regels, ook wel rechtsnormen genoemd, met betrekking tot:
De organisatie van het openbaar bestuur;
Het verlenen van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen;
De rechtsnormen waaraan het openbaar bestuur zich moet houden bij de uitoefening van
die bestuursbevoegdheden;
Rechtsnormen die gelden voor de burger en regels voor de handhaving ervan;
De juridische bescherming voor de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur.
In ons rechtssysteem worden rechtsregels onderscheiden in een publiekrechtelijk en een
privaatrechtelijk deel, waarbij in het eerste deel de relatie overheid – burger centraal staat.
- Het publiekrecht geeft regels ten aanzien van de verhouding tussen de burger en
de overheid. Ook omvat dit rechtsgebied de verhouding tussen overheidsinstanties
onderling.
- Het privaatrecht, is het geheel van de regels voor de onderlinge verhoudingen tussen
personen, i.h.b. het personen- en familierecht en vermogensrecht.
1.2 Legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel
Legaliteitsbeginsel
Nederland is een democratische rechtsstaat, waarin alleen organen met regelgevende bevoegdheid
wetten kunnen uitvaardigen. Het openbaar bestuur voert die wetten uit, maar is ook zelf daaraan
gebonden. Het openbaar bestuur mag daarom alleen als openbaar bestuur optreden als dit is
vastgelegd in een wet. Deze zogenoemde wetmatigheid van bestuur wordt het legaliteitsbeginsel
genoemd.
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever, dat wil zeggen door de
volksvertegenwoordiging (de Staten-Generaal) en de regering samen, worden wet in formele zin
genoemd.
Elke wet die algemeen verbindende voorschriften bevat waaraan iedereen voor wie die wet is
bedoeld gebonden is, wordt wet in materiële zin genoemd.
Omgevingsvergunning: de toestemming van het openbaar bestuur voor het uitvoeren van projecten
in de fysieke leefomgeving die zijn genoemd in art. 2.1 en 2.2 Wabo (=wet in formele en materiële
zin)
Verklaring van geen bedenkingen (Vvgb)
Is een instemming van een ander bestuursorgaan voor het verlenen van de
omgevingsvergunning. Zonder de verklaring van geen bedenkingen kan het bevoegd gezag
de omgevingsvergunning niet verlenen.
Bestuursorganen: personen of colleges die met enig openbaar gezag zijn bekleed.
1
,Specialiteitsbeginsel
Tenzij de wet anders bepaalt, moet het openbaar bestuur bij alles wat het doet belangen afwegen.
Als behartiger van het algemeen belang moet het openbaar bestuur dit belang afwegen tegen de
belangen van individuele burgers.
Het specialiteitsbeginsel beperkt die afweging tot het kader van de belangen waarvoor een
speciale wet is bedoeld.
Gemeentelijke bouwverordening: ziet onder andere toe op het veilig slopen van bouwwerken en
gebouwen. Derden, zoals omstanders en omwonenden, mogen daarbij geen gevaar lopen.
Kort samengevat ziet het fundament van het bestuursrecht er dus als volgt uit:
Voor het optreden van het openbaar bestuur is een grondslag in de wet nodig (legaliteitsbeginsel) en
bij het afwegen van de belangen moet het openbaar bestuur binnen het kader blijven van de
toepasselijke wet (specialiteitsbeginsel).
1.3 Bronnen van bestuursrecht
Voor het bestuursrecht zijn drie rechtsbronnen van belang:
1. Wet- en regelgeving en verdragen;
2. Jurisprudentie;
3. Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Bestuursrechtelijk normenstelsel
Verdrag Staat der Nederlanden
Wet- en regelgeving:
EU-verordening en EU-richtlijn Europees Parlement/Raad/Commissie
Grondwet Formele wetgever (regering en Staten-
Generaal)
Wet in formele zin Formele wetgever (regering en Staten-
Generaal)
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Regering
Ministeriële regeling Minister
Provinciale verordening Provinciale Staten
Gemeentelijke verordening/ Gemeenteraad/waterschapsbestuur
Waterschapsverordening
Geen wet- en regelgeving:
Beleidsregels en vergunningsvoorschriften Op alle niveaus van het openbaar bestuur
Verdragen: afspraken tussen staten
Enkele belangrijke verdragen voor het bestuur zijn:
Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM)
In het EVRM zijn persoonlijke vrijheidsrechten voor burgers vastgelegd.
Het Verdrag van de Europese Unie (EU-Verdrag)
De EU-verdragen bevatten diverse bepalingen voor het vrije verkeer van personen, diensten,
goederen en kapitaal binnen de Europese Unie.
Het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-Werkingsverdrag.
Europese Richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse werking. Het
Europese bestuursrecht wordt deels uitgevoerd door het openbaar bestuur in Nederland en deels
door organen van de EU aan wie de Nederlandse staat bestuurstaken heeft afgestaan.
2
,De Grondwet bevat weinig regels voor burgers. Dit is de hoogste wet in formele zin die dus net als de
andere wetten in formele zin door de formele wetgever is vastgesteld.
Een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) is van lagere orde en wordt vastgesteld door de
regering. Zij bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor burgers maar ook voor
overheden, en kennen daarnaast ook bevoegdheden toe aan organen van het openbaar bestuur.
Ook ministeriële regelingen bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor
burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen.
Hetzelfde geldt voor provinciale verordeningen, gemeentelijke verordeningen en
waterschapsverordeningen:
- De regels in een provinciale verordening gelden alleen voor het grondgebied van de
provincie.
- De regels in een gemeentelijke verordening gelden alleen binnen de gemeentegrenzen.
- Waterschapsverordeningen hebben dezelfde rang als gemeentelijke verordeningen en zijn
van toepassing op het grondgebied van het waterschap.
Algemeen Plaatselijke Verordening (APV): is een gemeentelijke verordening met normen die voor
iedereen in die gemeente gelden.
Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur en gelden alleen voor het orgaan van
het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze zijn bedoeld.
Vergunningsvoorschriften zijn normen die gelden in het individuele geval, namelijk voor degene aan
wie de vergunning is verleend.
Vergunningsvoorschriften kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van wetten en lagere
regelingen en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent, voorschrijft.
Gelede normstelling
Hiermee wordt bedoeld dat normen voor een bepaald geval (mede) worden bepaald door normen in
verschillende regelingen die dikwijls in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan.
Gelede normstelling komt in het bestuursrecht veel voor en ontstaat doordat de diverse
organen van het openbaar bestuur elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten
stellen.
1.4 Algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het algemeen bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden van
toepassing zijn.
- Dit zijn bijvoorbeeld regels voor de toekenning van bestuursbevoegdheden aan
bestuursorganen en voor de handhaving van rechtsnormen en besluiten.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is.
- Het kan daarbij gaan om ordenende overheidstaken zoals politie, defensie, waterstaat,
milieubeheer, ruimtelijke ordening en economische ordening.
In een coördinatiewet worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied van het
bestuursrecht voorkomen, bij elkaar gebracht.
Voorbeelden daarvan zijn:
3
, Sociale zekerheid. De Wet financiering sociale verzekeringen bevat regels voor de heffing en
invordering door de rijksbelastingdienst van de premies voor de werknemersverzekeringen
samen met en op een zo veel mogelijk gelijke wijze als de loonbelasting.
Belastingen. De Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet geven
algemene regels over de heffing en de invordering van belastingen door de centrale
overheid en door lagere overheden.
Omgevingsvergunning. Voor activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving
regelt de Wabo de omgevingsvergunning. Hierin zijn ruim 25 vergunningen en
toestemmingen voor locatiegebonden activiteiten samengevoegd.
Fysieke leefomgeving. De wetgeving voor de fysieke leefomgeving zal over enkele jaren
worden samengevoegd in de Omgevingswet en in vier AMvB’s.
1.5 De Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele bestuursrecht en in
beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in art. 107 lid 2 Gw, dat aan de
wetgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene regels van het bestuursrecht, met
als doel:
Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
De vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving;
Het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak;
Het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor regeling
in een bijzondere wet.
Awb is een aanbouwwet die in vier fasen (tranches) tot stand is gebracht door er steeds meer
inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.
I. Hoofdstuk 1: bevat inleidende bepalingen
II. Hoofdstuk 2: bevat regels voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, zoals het
versturen van berichten via internet.
III. Hoofdstuk 3: bevat algemene bepalingen over besluiten, zoals over de voorbereiding en
coördinatie van besluiten.
IV. Hoofdstuk 4: bevat bijzondere bepalingen over besluiten, waaronder de totstandkoming van
beschikkingen en subsidiebesluiten.
V. Hoofdstuk 5: bevat de handhaving van overtredingen.
VI. Hoofdstuk 6: bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep.
VII. Hoofdstuk 7: bevat de bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.
VIII. Hoofdstuk 8: bevat regels over de wijze van produceren bij de bestuursrechter.
IX. Hoofdstuk 9: bevat de behandeling van klachten.
X. Hoofdstuk 10: bevat bepalingen over bestuursorganen waaronder het laten uitoefenen van
een bevoegdheid door een ander orgaan.
XI. Hoofdstuk 11: bevat de slotbepalingen.
De indeling van de Awb toont al een van haar belangrijkste kenmerken: de gelaagde structuur.
Daarmee wordt bedoeld dat de wet is opgebouwd uit verschillende lagen, waarbij telkens eerst de
algemene bepalingen worden genoemd en daarna de bepalingen voor de meer bijzondere gevallen.
De regels van het algemeen bestuursrecht zijn in beginsel steeds van toepassing op die van het
bijzondere bestuursrecht. De algemene regel voor de zorgvuldige voorbereiding van besluiten geldt
voor alle besluiten in het bijzonder bestuursrecht.
Hoofstuk 2
2.1 Organisatie van het openbaar bestuur
4
Hoofdstuk 1
1.1 Wat is bestuursrecht?
Het openbaar bestuur treedt in verschillende hoedanigheden en op verschillende manieren op en
behartigt daarbij het algemeen belang.
Het openbaar bestuur dient de samenleving zo te besturen dat burgers en organisaties daar
op een fatsoenlijke manier met en naast elkaar kunnen leven, wonen, werken en recreëren.
Het bestuursrecht bevat regels, ook wel rechtsnormen genoemd, met betrekking tot:
De organisatie van het openbaar bestuur;
Het verlenen van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen;
De rechtsnormen waaraan het openbaar bestuur zich moet houden bij de uitoefening van
die bestuursbevoegdheden;
Rechtsnormen die gelden voor de burger en regels voor de handhaving ervan;
De juridische bescherming voor de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur.
In ons rechtssysteem worden rechtsregels onderscheiden in een publiekrechtelijk en een
privaatrechtelijk deel, waarbij in het eerste deel de relatie overheid – burger centraal staat.
- Het publiekrecht geeft regels ten aanzien van de verhouding tussen de burger en
de overheid. Ook omvat dit rechtsgebied de verhouding tussen overheidsinstanties
onderling.
- Het privaatrecht, is het geheel van de regels voor de onderlinge verhoudingen tussen
personen, i.h.b. het personen- en familierecht en vermogensrecht.
1.2 Legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel
Legaliteitsbeginsel
Nederland is een democratische rechtsstaat, waarin alleen organen met regelgevende bevoegdheid
wetten kunnen uitvaardigen. Het openbaar bestuur voert die wetten uit, maar is ook zelf daaraan
gebonden. Het openbaar bestuur mag daarom alleen als openbaar bestuur optreden als dit is
vastgelegd in een wet. Deze zogenoemde wetmatigheid van bestuur wordt het legaliteitsbeginsel
genoemd.
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever, dat wil zeggen door de
volksvertegenwoordiging (de Staten-Generaal) en de regering samen, worden wet in formele zin
genoemd.
Elke wet die algemeen verbindende voorschriften bevat waaraan iedereen voor wie die wet is
bedoeld gebonden is, wordt wet in materiële zin genoemd.
Omgevingsvergunning: de toestemming van het openbaar bestuur voor het uitvoeren van projecten
in de fysieke leefomgeving die zijn genoemd in art. 2.1 en 2.2 Wabo (=wet in formele en materiële
zin)
Verklaring van geen bedenkingen (Vvgb)
Is een instemming van een ander bestuursorgaan voor het verlenen van de
omgevingsvergunning. Zonder de verklaring van geen bedenkingen kan het bevoegd gezag
de omgevingsvergunning niet verlenen.
Bestuursorganen: personen of colleges die met enig openbaar gezag zijn bekleed.
1
,Specialiteitsbeginsel
Tenzij de wet anders bepaalt, moet het openbaar bestuur bij alles wat het doet belangen afwegen.
Als behartiger van het algemeen belang moet het openbaar bestuur dit belang afwegen tegen de
belangen van individuele burgers.
Het specialiteitsbeginsel beperkt die afweging tot het kader van de belangen waarvoor een
speciale wet is bedoeld.
Gemeentelijke bouwverordening: ziet onder andere toe op het veilig slopen van bouwwerken en
gebouwen. Derden, zoals omstanders en omwonenden, mogen daarbij geen gevaar lopen.
Kort samengevat ziet het fundament van het bestuursrecht er dus als volgt uit:
Voor het optreden van het openbaar bestuur is een grondslag in de wet nodig (legaliteitsbeginsel) en
bij het afwegen van de belangen moet het openbaar bestuur binnen het kader blijven van de
toepasselijke wet (specialiteitsbeginsel).
1.3 Bronnen van bestuursrecht
Voor het bestuursrecht zijn drie rechtsbronnen van belang:
1. Wet- en regelgeving en verdragen;
2. Jurisprudentie;
3. Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Bestuursrechtelijk normenstelsel
Verdrag Staat der Nederlanden
Wet- en regelgeving:
EU-verordening en EU-richtlijn Europees Parlement/Raad/Commissie
Grondwet Formele wetgever (regering en Staten-
Generaal)
Wet in formele zin Formele wetgever (regering en Staten-
Generaal)
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Regering
Ministeriële regeling Minister
Provinciale verordening Provinciale Staten
Gemeentelijke verordening/ Gemeenteraad/waterschapsbestuur
Waterschapsverordening
Geen wet- en regelgeving:
Beleidsregels en vergunningsvoorschriften Op alle niveaus van het openbaar bestuur
Verdragen: afspraken tussen staten
Enkele belangrijke verdragen voor het bestuur zijn:
Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM)
In het EVRM zijn persoonlijke vrijheidsrechten voor burgers vastgelegd.
Het Verdrag van de Europese Unie (EU-Verdrag)
De EU-verdragen bevatten diverse bepalingen voor het vrije verkeer van personen, diensten,
goederen en kapitaal binnen de Europese Unie.
Het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-Werkingsverdrag.
Europese Richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse werking. Het
Europese bestuursrecht wordt deels uitgevoerd door het openbaar bestuur in Nederland en deels
door organen van de EU aan wie de Nederlandse staat bestuurstaken heeft afgestaan.
2
,De Grondwet bevat weinig regels voor burgers. Dit is de hoogste wet in formele zin die dus net als de
andere wetten in formele zin door de formele wetgever is vastgesteld.
Een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) is van lagere orde en wordt vastgesteld door de
regering. Zij bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor burgers maar ook voor
overheden, en kennen daarnaast ook bevoegdheden toe aan organen van het openbaar bestuur.
Ook ministeriële regelingen bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor
burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen.
Hetzelfde geldt voor provinciale verordeningen, gemeentelijke verordeningen en
waterschapsverordeningen:
- De regels in een provinciale verordening gelden alleen voor het grondgebied van de
provincie.
- De regels in een gemeentelijke verordening gelden alleen binnen de gemeentegrenzen.
- Waterschapsverordeningen hebben dezelfde rang als gemeentelijke verordeningen en zijn
van toepassing op het grondgebied van het waterschap.
Algemeen Plaatselijke Verordening (APV): is een gemeentelijke verordening met normen die voor
iedereen in die gemeente gelden.
Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur en gelden alleen voor het orgaan van
het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze zijn bedoeld.
Vergunningsvoorschriften zijn normen die gelden in het individuele geval, namelijk voor degene aan
wie de vergunning is verleend.
Vergunningsvoorschriften kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van wetten en lagere
regelingen en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent, voorschrijft.
Gelede normstelling
Hiermee wordt bedoeld dat normen voor een bepaald geval (mede) worden bepaald door normen in
verschillende regelingen die dikwijls in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan.
Gelede normstelling komt in het bestuursrecht veel voor en ontstaat doordat de diverse
organen van het openbaar bestuur elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten
stellen.
1.4 Algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het algemeen bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden van
toepassing zijn.
- Dit zijn bijvoorbeeld regels voor de toekenning van bestuursbevoegdheden aan
bestuursorganen en voor de handhaving van rechtsnormen en besluiten.
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is.
- Het kan daarbij gaan om ordenende overheidstaken zoals politie, defensie, waterstaat,
milieubeheer, ruimtelijke ordening en economische ordening.
In een coördinatiewet worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied van het
bestuursrecht voorkomen, bij elkaar gebracht.
Voorbeelden daarvan zijn:
3
, Sociale zekerheid. De Wet financiering sociale verzekeringen bevat regels voor de heffing en
invordering door de rijksbelastingdienst van de premies voor de werknemersverzekeringen
samen met en op een zo veel mogelijk gelijke wijze als de loonbelasting.
Belastingen. De Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet geven
algemene regels over de heffing en de invordering van belastingen door de centrale
overheid en door lagere overheden.
Omgevingsvergunning. Voor activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving
regelt de Wabo de omgevingsvergunning. Hierin zijn ruim 25 vergunningen en
toestemmingen voor locatiegebonden activiteiten samengevoegd.
Fysieke leefomgeving. De wetgeving voor de fysieke leefomgeving zal over enkele jaren
worden samengevoegd in de Omgevingswet en in vier AMvB’s.
1.5 De Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele bestuursrecht en in
beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in art. 107 lid 2 Gw, dat aan de
wetgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene regels van het bestuursrecht, met
als doel:
Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
De vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving;
Het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak;
Het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor regeling
in een bijzondere wet.
Awb is een aanbouwwet die in vier fasen (tranches) tot stand is gebracht door er steeds meer
inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.
I. Hoofdstuk 1: bevat inleidende bepalingen
II. Hoofdstuk 2: bevat regels voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, zoals het
versturen van berichten via internet.
III. Hoofdstuk 3: bevat algemene bepalingen over besluiten, zoals over de voorbereiding en
coördinatie van besluiten.
IV. Hoofdstuk 4: bevat bijzondere bepalingen over besluiten, waaronder de totstandkoming van
beschikkingen en subsidiebesluiten.
V. Hoofdstuk 5: bevat de handhaving van overtredingen.
VI. Hoofdstuk 6: bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep.
VII. Hoofdstuk 7: bevat de bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.
VIII. Hoofdstuk 8: bevat regels over de wijze van produceren bij de bestuursrechter.
IX. Hoofdstuk 9: bevat de behandeling van klachten.
X. Hoofdstuk 10: bevat bepalingen over bestuursorganen waaronder het laten uitoefenen van
een bevoegdheid door een ander orgaan.
XI. Hoofdstuk 11: bevat de slotbepalingen.
De indeling van de Awb toont al een van haar belangrijkste kenmerken: de gelaagde structuur.
Daarmee wordt bedoeld dat de wet is opgebouwd uit verschillende lagen, waarbij telkens eerst de
algemene bepalingen worden genoemd en daarna de bepalingen voor de meer bijzondere gevallen.
De regels van het algemeen bestuursrecht zijn in beginsel steeds van toepassing op die van het
bijzondere bestuursrecht. De algemene regel voor de zorgvuldige voorbereiding van besluiten geldt
voor alle besluiten in het bijzonder bestuursrecht.
Hoofstuk 2
2.1 Organisatie van het openbaar bestuur
4
