2021 – 2022 Financieel Management in de Publieke Sector
Hoorcollege 1A: Inleiding
Overzicht hoorcollege:
- Algemene inleiding
- Publieke sector
- Financieel Management
Algemene inleiding
- Financieel management gaat over de planning en beheersing van
financiële taken en transacties. Het gaat niet om beleid (Wat doen we en waarom?), maar om
beheer (Hoe?).
- Daarom bedrijfseconomische instrumenten in de context van de publieke sector. De algemene
economie houdt een belangrijke rol in FMPS, bijvoorbeeld een kosten-batenanalyse (Wanneer is
een investering goed?). Juist omdat we in de publieke sector bezig zijn: Wat is het beste plan?
- Een paar voorvallen
o 3% - weer ombuigingen (Maximaal tekort)
o Wat kost een paspoort? (Gemeente bepaalt bedrag, maar niet meer dan kostprijs)
o De politie en haar prestatiecontract (Uitbetalen op prestaties, ging fout door financiële
prikkels)
o Noord-Zuidlijn (Metro A’dam, kosten hoger en veel vertraging)
o Corona en tientallen actoren (Veel actoren voor 1 beleid)
o Vestia (Woningcorporatie, hier zaten mensen met verkeerde bedoelingen)
Publieke sector: karakter
- Het gaat om het doel en is niet op winst gericht.
- Maar wat dan wel?
- Diverse producten en divers georganiseerd
- De bekostiging is niet marktgeoriënteerd, maar het gaat wel om een aanzienlijk deel van de
economie: ongeveer de helft
De onderdelen van non-profit
1. Publiek georiënteerde organisaties
o De traditionele overheid; publiekrecht
o Overheid: Rijk, provincie, gemeente, waterschap, maar nog veel meer:
▪ Agentschappen, B&L dienst, ZBO’s, EU, Gemeenschappelijke regelingen
2. Middenveld
o Cliëntgerichte organisaties, zoals onderwijs, zorg, corporaties, openbaar vervoer;
privaatrecht & publiekrecht
3. Private organisaties
o Gericht op leden, zoals kerken, vakbonden, goede doelen; privaatrecht
- De publieke sector staat uit de overheid (1) en het middenveld (2), ledenorganisaties (3) wordt
buiten beschouwing gelaten.
Markt – publieke sector
- De markt is beslissen, betalen en genieten in één hand
- Publieke sector: relatie doorgesneden
- Gevolg: totaal andere wijze van besluiten, uitvoeren en verantwoorden
- De markt is in theorie efficient, maar er zijn ook problemen:
o Marktfalen
▪ Marktmacht
▪ Collectieve goederen
, ▪ Externe effecten
▪ Asymmetrische informatie
o Macro-economie
o Verdeling/rechtvaardigheid
o Paternalisme
Hoe wordt er ingegrepen?
- Regelgeving
- Zelf produceren
- Uitbesteden
- Financiële prikkels
- Overdrachten
- Overleg
- Overreding (Overhalen)
- Natuurlijk gaat het lang niet altijd goed, want er zijn altijd non-market failures: budgetimperfecties
o En het principaal-agentprobleem en het common pool probleem
Non-market failures
- Output slecht gedefinieerd en moeilijk meetbaar
- Kwaliteit moeilijk vast te stellen
- Geen concurrentie
- Geen criteria voor stopzetten beleid
o Bloempjes van Catharina
▪ Verwijst naar Catherina de Grote van Rusland en het niet willen vertrappen van
bloemen
▪ Een metafoor voor het verschijnsel dat zich in veel organisaties voorkomt van
ingesleten werkmethoden die worden verklaard met de opmerking: Ach zo deden
we het altijd al, geen idee. Het gaat dus om ingesleten handelingspatronen, waar
vaak op dit moment geen reden meer voor is.
- Beloning voor formuleren probleem en ontwerpen oplossing
- Politieke conjunctuur
Principaal-agentprobleem
- Kiezer: principaal, politicus: agent
o De principaal huurt een agent in om een taak uit te voeren (in dit geval
volksvertegenwoordiging), maar de agent heeft geen belang om de taak zo uit te voeren als
de principaal het bedoelt.
- Probleem: politici willen rents (andere doelen)
o Er is sprake van tegengestelde belangen en asymmetrische informatie
- Speelt ook in relatie politici – ambtenaren
Oplossing voor het principaal-agentprobleem
- Contracten: lastig, want onzekerheid en complexiteit van politieke omgeving maakt dit onmogelijk
- Op zijn best incomplete contracten, maar dan houd je het gevaar altijd van residual power
o Bevoegdheid behouden door een overheidsinstantie nadat bepaalde bevoegdheden aan
andere autoriteiten zijn gedelegeerd
- Alternatief: begrotingsinstituties
o Formele en informele regels en principes
o Voorbeelden: comptabele regels, normering, controle
o Wat voor instituties?
▪ Alles wat verantwoording verbetert en concurrentie intenser maakt
,Common pool-probleem
- Politici ontvangen geld vanuit algemene, breed gedragen belastingen en spenderen deze op beleid
gericht op specifieke subgroepen in de samenleving.
o Deze subgroep zal dus altijd meer baten ontvangen dan de gehele samenwerking, waardoor
zij steeds meer willen
o De neiging van individuele gebruikers om beperkte middelen te benutten om voordelen te
behalen die anders naar hun concurrenten zouden gaan.
- Netto baten voor deze groep groot; netto kosten gering
- Het gevolg hiervan is dat politici worden aangespoord tot hogere hoeveelheden op de specifieke
subgroepen te spenderen dat optimaal nodig is en dit leidt tot hoge niveaus van publieke niveaus
wat leidt tot begrotingstekorten en schulden
Oplossing voor het common pool-probleem
- Centraliseer begrotingsproces:
o Een partij regering: delegatie aan fiscal entrepreneur
o Coalitie: onderhandeling → akkoord (contract)
Oplossing voor beide problemen
- Budgeting institutions: de collectie van formele en informele regels en principes die het
budgettingsproces binnen de uitvoerende en wetgevende macht regelen.
o Ze delen het budgettingsproces op in verschillende stappen en wijzen uitvoerende actoren
aan binnen elke stap en reguleren de informatieflow.
▪ Executive planning stage: het opstellen van budget door de uitvoerende macht
▪ Legislative approval stage: doorgang van de begrotingswet door het
wetgevingsproces, inclusief eventuele amendementen
▪ Executive implementation stage: het fiscale jaar waarop de begrotingswet effect
heeft
▪ Ex post accountability stage: een beoordeling van de begroting door een rekenkamer
die de consistentie van de begroting met de wet toetsen.
Praktisch
- Geen verborgen uitgaven/fondsen
- Beperk open einde
- Beperk regelgeving die automatisch tot uitgaven leidt
- Beperk contingent liabilities zoals garanties (expliciet en impliciet)
- Alle posten in vergelijkbare maatstaf
- Raam niet (te) optimistisch
- Niet creatief boekhouden
- Uitgaven gebruiken voor hun officiële doel
- Transparantie in procedures en begrotingsnormen
- Onafhankelijke informatie, denk in NL aan CPB, SCP, PBL, CBS, AR
- Centraliseer begrotingsproces
- Maak de spelregels duidelijk
o Een partij regering: benoem een financieel zwaargewicht
o Coalitie: onderhandelingen → contract (Regeerakkoord)
- Druk van buiten: IMF, EU, hogere overheid gaat boven lagere overheid
Fasen
- Planning: besluitvorming
- Beheersing: (management) control; uitvoering
- Verslaggeving
- Controle en verantwoording
, New Public Management (NPM)
- Uiteenlopende meningen over methoden en technieken uit de marktsector:
o Mag dat wel? Kan dat wel?
▪ Antwoord NPM: Het moet!
- Adagium: running government like a business
Gevolgen van NPM
- Focus op efficiency
- Planning en budgettingstechnieken
- Sturen op prestaties
- Meer concurrentie
- Managementstijlen uit de private sector
- Contracten
- Privatisering
- Terminologie
Nieuwe problemen
- Meer autonomie – minder democratische controle
- Fragmentatie van beleid en uitvoering
- Steeds complexere informatie
- Managementcultus
Hoorcollege 1B: Toepassing week 1
Overzicht hoorcollege:
- Begrotingsfondsen
- Open-einde regelingen
- Garanties en verzekeringen
Begrotingsfondsen
- Principe: afzonderlijk beheer van uitgaven en/of ontvangsten
o Apart potjes voor verschillende uitgaven en/of ontvangsten
- Er wordt iets gezegd over de uitgaven die gedaan moeten worden en over de ontvangsten die de
uitgaven moeten dekken
Voordelen van begrotingsfondsen
- Het biedt de mogelijkheid om bepaalde inkomsten te oormerken, zodat deze alleen ingezet kunnen
worden voor een specifiek doel.
- Er kan een zekere waarborg worden geboden tegen het wegvloeien naar de algemene middelen,
zodat op de lange termijn er ook zekerheid is voor dit specifieke doel.
- Het is mogelijk om derden te betrekken bij het beheer over een fonds.
- De beheersvorm en beheersregels worden zodanig gekozen dat deze toegesneden zijn op de
activiteiten van het fonds
o Verzekeringsmotief: in het fonds worden middelen apart gezet voor risico’s
- Een fonds kan ingezet worden om middelen van de centrale overheid te laten vloeien naar
decentrale overheden.
Nadelen van begrotingsfondsen
- Alle uitgaven kunnen niet langer op een optimale en integrale manier tegen elkaar worden
afgewogen.
- Het instellen van veel fondsen is niet bevorderlijk voor het overzicht in de overheidsfinanciën.
- De ‘potjescultuur’ kan leiden tot rigiditeit en inflexibiliteit.
Hoorcollege 1A: Inleiding
Overzicht hoorcollege:
- Algemene inleiding
- Publieke sector
- Financieel Management
Algemene inleiding
- Financieel management gaat over de planning en beheersing van
financiële taken en transacties. Het gaat niet om beleid (Wat doen we en waarom?), maar om
beheer (Hoe?).
- Daarom bedrijfseconomische instrumenten in de context van de publieke sector. De algemene
economie houdt een belangrijke rol in FMPS, bijvoorbeeld een kosten-batenanalyse (Wanneer is
een investering goed?). Juist omdat we in de publieke sector bezig zijn: Wat is het beste plan?
- Een paar voorvallen
o 3% - weer ombuigingen (Maximaal tekort)
o Wat kost een paspoort? (Gemeente bepaalt bedrag, maar niet meer dan kostprijs)
o De politie en haar prestatiecontract (Uitbetalen op prestaties, ging fout door financiële
prikkels)
o Noord-Zuidlijn (Metro A’dam, kosten hoger en veel vertraging)
o Corona en tientallen actoren (Veel actoren voor 1 beleid)
o Vestia (Woningcorporatie, hier zaten mensen met verkeerde bedoelingen)
Publieke sector: karakter
- Het gaat om het doel en is niet op winst gericht.
- Maar wat dan wel?
- Diverse producten en divers georganiseerd
- De bekostiging is niet marktgeoriënteerd, maar het gaat wel om een aanzienlijk deel van de
economie: ongeveer de helft
De onderdelen van non-profit
1. Publiek georiënteerde organisaties
o De traditionele overheid; publiekrecht
o Overheid: Rijk, provincie, gemeente, waterschap, maar nog veel meer:
▪ Agentschappen, B&L dienst, ZBO’s, EU, Gemeenschappelijke regelingen
2. Middenveld
o Cliëntgerichte organisaties, zoals onderwijs, zorg, corporaties, openbaar vervoer;
privaatrecht & publiekrecht
3. Private organisaties
o Gericht op leden, zoals kerken, vakbonden, goede doelen; privaatrecht
- De publieke sector staat uit de overheid (1) en het middenveld (2), ledenorganisaties (3) wordt
buiten beschouwing gelaten.
Markt – publieke sector
- De markt is beslissen, betalen en genieten in één hand
- Publieke sector: relatie doorgesneden
- Gevolg: totaal andere wijze van besluiten, uitvoeren en verantwoorden
- De markt is in theorie efficient, maar er zijn ook problemen:
o Marktfalen
▪ Marktmacht
▪ Collectieve goederen
, ▪ Externe effecten
▪ Asymmetrische informatie
o Macro-economie
o Verdeling/rechtvaardigheid
o Paternalisme
Hoe wordt er ingegrepen?
- Regelgeving
- Zelf produceren
- Uitbesteden
- Financiële prikkels
- Overdrachten
- Overleg
- Overreding (Overhalen)
- Natuurlijk gaat het lang niet altijd goed, want er zijn altijd non-market failures: budgetimperfecties
o En het principaal-agentprobleem en het common pool probleem
Non-market failures
- Output slecht gedefinieerd en moeilijk meetbaar
- Kwaliteit moeilijk vast te stellen
- Geen concurrentie
- Geen criteria voor stopzetten beleid
o Bloempjes van Catharina
▪ Verwijst naar Catherina de Grote van Rusland en het niet willen vertrappen van
bloemen
▪ Een metafoor voor het verschijnsel dat zich in veel organisaties voorkomt van
ingesleten werkmethoden die worden verklaard met de opmerking: Ach zo deden
we het altijd al, geen idee. Het gaat dus om ingesleten handelingspatronen, waar
vaak op dit moment geen reden meer voor is.
- Beloning voor formuleren probleem en ontwerpen oplossing
- Politieke conjunctuur
Principaal-agentprobleem
- Kiezer: principaal, politicus: agent
o De principaal huurt een agent in om een taak uit te voeren (in dit geval
volksvertegenwoordiging), maar de agent heeft geen belang om de taak zo uit te voeren als
de principaal het bedoelt.
- Probleem: politici willen rents (andere doelen)
o Er is sprake van tegengestelde belangen en asymmetrische informatie
- Speelt ook in relatie politici – ambtenaren
Oplossing voor het principaal-agentprobleem
- Contracten: lastig, want onzekerheid en complexiteit van politieke omgeving maakt dit onmogelijk
- Op zijn best incomplete contracten, maar dan houd je het gevaar altijd van residual power
o Bevoegdheid behouden door een overheidsinstantie nadat bepaalde bevoegdheden aan
andere autoriteiten zijn gedelegeerd
- Alternatief: begrotingsinstituties
o Formele en informele regels en principes
o Voorbeelden: comptabele regels, normering, controle
o Wat voor instituties?
▪ Alles wat verantwoording verbetert en concurrentie intenser maakt
,Common pool-probleem
- Politici ontvangen geld vanuit algemene, breed gedragen belastingen en spenderen deze op beleid
gericht op specifieke subgroepen in de samenleving.
o Deze subgroep zal dus altijd meer baten ontvangen dan de gehele samenwerking, waardoor
zij steeds meer willen
o De neiging van individuele gebruikers om beperkte middelen te benutten om voordelen te
behalen die anders naar hun concurrenten zouden gaan.
- Netto baten voor deze groep groot; netto kosten gering
- Het gevolg hiervan is dat politici worden aangespoord tot hogere hoeveelheden op de specifieke
subgroepen te spenderen dat optimaal nodig is en dit leidt tot hoge niveaus van publieke niveaus
wat leidt tot begrotingstekorten en schulden
Oplossing voor het common pool-probleem
- Centraliseer begrotingsproces:
o Een partij regering: delegatie aan fiscal entrepreneur
o Coalitie: onderhandeling → akkoord (contract)
Oplossing voor beide problemen
- Budgeting institutions: de collectie van formele en informele regels en principes die het
budgettingsproces binnen de uitvoerende en wetgevende macht regelen.
o Ze delen het budgettingsproces op in verschillende stappen en wijzen uitvoerende actoren
aan binnen elke stap en reguleren de informatieflow.
▪ Executive planning stage: het opstellen van budget door de uitvoerende macht
▪ Legislative approval stage: doorgang van de begrotingswet door het
wetgevingsproces, inclusief eventuele amendementen
▪ Executive implementation stage: het fiscale jaar waarop de begrotingswet effect
heeft
▪ Ex post accountability stage: een beoordeling van de begroting door een rekenkamer
die de consistentie van de begroting met de wet toetsen.
Praktisch
- Geen verborgen uitgaven/fondsen
- Beperk open einde
- Beperk regelgeving die automatisch tot uitgaven leidt
- Beperk contingent liabilities zoals garanties (expliciet en impliciet)
- Alle posten in vergelijkbare maatstaf
- Raam niet (te) optimistisch
- Niet creatief boekhouden
- Uitgaven gebruiken voor hun officiële doel
- Transparantie in procedures en begrotingsnormen
- Onafhankelijke informatie, denk in NL aan CPB, SCP, PBL, CBS, AR
- Centraliseer begrotingsproces
- Maak de spelregels duidelijk
o Een partij regering: benoem een financieel zwaargewicht
o Coalitie: onderhandelingen → contract (Regeerakkoord)
- Druk van buiten: IMF, EU, hogere overheid gaat boven lagere overheid
Fasen
- Planning: besluitvorming
- Beheersing: (management) control; uitvoering
- Verslaggeving
- Controle en verantwoording
, New Public Management (NPM)
- Uiteenlopende meningen over methoden en technieken uit de marktsector:
o Mag dat wel? Kan dat wel?
▪ Antwoord NPM: Het moet!
- Adagium: running government like a business
Gevolgen van NPM
- Focus op efficiency
- Planning en budgettingstechnieken
- Sturen op prestaties
- Meer concurrentie
- Managementstijlen uit de private sector
- Contracten
- Privatisering
- Terminologie
Nieuwe problemen
- Meer autonomie – minder democratische controle
- Fragmentatie van beleid en uitvoering
- Steeds complexere informatie
- Managementcultus
Hoorcollege 1B: Toepassing week 1
Overzicht hoorcollege:
- Begrotingsfondsen
- Open-einde regelingen
- Garanties en verzekeringen
Begrotingsfondsen
- Principe: afzonderlijk beheer van uitgaven en/of ontvangsten
o Apart potjes voor verschillende uitgaven en/of ontvangsten
- Er wordt iets gezegd over de uitgaven die gedaan moeten worden en over de ontvangsten die de
uitgaven moeten dekken
Voordelen van begrotingsfondsen
- Het biedt de mogelijkheid om bepaalde inkomsten te oormerken, zodat deze alleen ingezet kunnen
worden voor een specifiek doel.
- Er kan een zekere waarborg worden geboden tegen het wegvloeien naar de algemene middelen,
zodat op de lange termijn er ook zekerheid is voor dit specifieke doel.
- Het is mogelijk om derden te betrekken bij het beheer over een fonds.
- De beheersvorm en beheersregels worden zodanig gekozen dat deze toegesneden zijn op de
activiteiten van het fonds
o Verzekeringsmotief: in het fonds worden middelen apart gezet voor risico’s
- Een fonds kan ingezet worden om middelen van de centrale overheid te laten vloeien naar
decentrale overheden.
Nadelen van begrotingsfondsen
- Alle uitgaven kunnen niet langer op een optimale en integrale manier tegen elkaar worden
afgewogen.
- Het instellen van veel fondsen is niet bevorderlijk voor het overzicht in de overheidsfinanciën.
- De ‘potjescultuur’ kan leiden tot rigiditeit en inflexibiliteit.
