Samenvatting staatsrecht
Week 1
4.1 Uitgangspunten van federalisme
De Bondsrepubliek Duitsland is een tweeledige staat, oftewel een uit deelstaten
samengestelde staat. De bondsstaat is een staatsrechtelijke verbinding van deelstaten op
basis van een Grondwet, waarbij het verband van de Staten, de staat als geheel, de kwaliteit
van een soevereine staat bezit. In deze federale staatsconstructie blijft de statelijkheid van
de deelstaten behouden. De Duitse bondstaat kent de volgende algemene kenmerken.
Ten eerste is de statelijkheid van de deelstaten van belang. Deze houdt ten principale in dat
de landen zelfstandigheid genieten bij de inrichting van hun staatsorganisatie. De
Bondsrepubliek Duitsland kent inclusief het federale overheidsverband 17 staatsorganisaties.
Elk land heeft een eigen Grondwet, waarin de organisatie van het parlement, van de regering
en van de rechtelijke instanties is geregeld. Om aanspraak te kunnen maken op statelijkheid
is voorts vereist dat uitoefening van drie overheidsfuncties aan de landen is toevertrouwd.
Een tweede kenmerk betreft de in de Grondwet verankerde verdeling van bevoegdheden
tussen bond en landen. De hoofdregel daarbij is dat de uitoefening van
overheidsbevoegdheden een aangelegenheid is van de landen, voor zover de Grondwet
geen regeling treft of toe laat (art. 30 Grondwet). De bevoegdheid tot wetgeving heeft de
bondwetgever alleen voor zover de Grondwet hem wetgevingsbevoegdheden toekent (art.
70 Grondwet). Deze twee kenmerken gaan uit van het principe van machtenscheiding tussen
bond en landen. Dit principe van machtenscheiding vormt altijd een belangrijke grondslag
voor de inrichting van de Duitse bondsstaat.
Voor de landen geldt de ongeschreven constitutionele rechtsplicht van loyaliteit ten opzichte
van elkaar en ten opzichte van de bond, de zogeheten Bundestreue. De landen dienen bij
het voeren van hun beleid met elkaar rekening te houden, elkaar te informeren en samen te
werken. Het principe van coördinatie en coöperatie veronderstelt daarnaast een zekere
eenvormigheid bij de inrichting van de overheidsorganisatie van de landen. Art. 28 Gw
verlangt een zekere homogeniteit tussen bond en landen. De landen dienen republikeins,
democratisch, sociaal- en rechtsstatelijk in de zin van de Grondwet te zijn. Een ander
algemeen kenmerk at ook verband houdt met het coördinatieprincipe betreft de in art. 31
Grondwet vastgelegde hoofdregel dat bondsrecht te allen tijde voorgaat boven het recht van
de landen.
4.2 Verdeling van bevoegdheden tussen bond en landen
De federale staatsvorm van Duitsland brengt met zich mee dat zowel de bond als de landen
bevoegd zijn op het terrein van wetgeving, bestuur en rechtspraak. De grondwet plaats de
landen daarbij voorop. Zij zijn in principe bevoegd, tenzij de Grondwet bestuursorganen
bevoegdheden verleent. Alleen het bestuur van de buitenlandse betrekkingen vormt een
uitzondering op deze regel. Voor wat betreft de wetgeving onderscheidt de Grondwet sinds
de grondwetsherziening van 2006 drie categorieën, namelijk:
1. De bondswetgever op een aantal terreinen uitsluitend bevoegd om wetgeving vast te
stellen;
Art. 73 Grondwet geeft een opsomming van die terreinen.
2. De concurrerende wetgevingsbevoegdheid;
De bond en de landen zijn beide bevoegd ten aanzien van de onderwerpen, die
onder deze categorie vallen, wetgeving vast te stellen. De landen zijn daarbij slechts
bevoegd tot wetgeving, voor zover de bond nog niet van zijn wetgevingsbevoegdheid
gebruikt heeft gemaakt (art. 72 Grondwet). Art. 74 Grondwet geeft de opsomming van
onderwerpen. Ten aanzien van een beperkt aantal onderwerpen mag de bond op
grond van art. 72 lid 2 Grondwet alleen gebruik maken van zijn
wetgevingsbevoegdheid, als de totstandkoming van gelijkwaardige
leefomstandigheden in de Bondsrepubliek of de handhaving van rechtseenheid
bondswetgeving vorderen. Het gaat daarbij om onderwerpen op het gebied van
milieubeleid en hoger onderwijs. Art. 72 lid 3 Grondwet biedt daarbij een nieuwe en
, bijzondere voorziening voor de verdeling van de wetgevingsbevoegdheid tussen
bond en landen. Als de bond op deze onderwerpen gebruik maakt van zijn
wetgevingsbevoegdheid gebruikmaakt, kunnen de landen niet wel door eigen
wetgeving daarvan afwijkende regelingen vaststellen.
3. De uitsluitende wetgevingsbevoegdheid van de landen.
De landen zijn exclusief bevoegd in alle gevallen waarin de Grondwet geen
wetgevingsbevoegdheid aan de bond toekent (art. 70 Grondwet).
Op bestuurlijk gebied zijn de landen wat minder sterk verdrongen en heeft het uitgangspunt
van de Grondwetwet, dat uitoefening van overheidsbevoegdheden zaak van de landen is
voor zoveel de Grondwet niet anders bepaalt of toelaat (art. 30 Grondwet) meer reële
betekenis. De grondwet ken voor wat betreft het bestuur prioriteit toe aan de landen. Slechts
op een beperkt aantal terreinen vindt bondsbestuur plaats (art. 86-90 Grondwet). De landen
voeren in drie opzichten bestuur. Ten eerste ter uitvoering van hun eigen wetgeving. In de
tweede plaats ter uitvoering van bondswetten als eigen aangelegenheid. Tot slot ter
uitvoering van bondswetgeving in opdracht van de bond, waarbij de landen aan aanwijzingen
van de bond onderworpen zijn (art. 85 Grondwet). De landen bezitten dienovereenkomstig
een uitgebreid bestuursapparaat. Dit functioneert doorgaans op drie niveaus. Eerst zijn er
een aantal hogere organen en daarna zijn gedeconcentreerde ambten op midden- en het
laagste niveau.
Alleen de bond kan publiekrechtelijke bevoegdheden overdragen aan supranationale
organisaties (art. 24 lid 1 Grondwet). De grondslag voor het overdragen van de
bevoegdheden aan organen van de Europese Unie is art. 23 Grondwet. Voorts is op grond
van art. 32 Grondwet het onderhouden van buitenlandse betrekkingen een zaak van de
bond. Als de bond een verdrag sluit, dat in het bijzonder een bepaald land betreft, dan dient
van te voren het land te worden gehoord.
4.3 De financiële verhoudingen binnen de federatie
Volgens de oorspronkelijke opzet van de Grondwet zouden de bond en de landen elk in
betrekkelijke grote zelfstandigheid functioneren, waarbij elk voor zich de kosten zou moeten
dragen die voortvloeien uit de eigen taakbehartiging en waarbij elk zelfstandig zou zijn in zijn
financieel beheer. Dit is nog steeds het uitgangspunt volgens art. 104a lid 1 jo. 109 lid 1 Gw.
Op het punt van de belastingwetgeving gaat de Grondwet uit van een driedeling tussen
uitsluitende competentie van de bond en uitsluitende competentie van de landen en
concurrerende bevoegdheid, met dien verstande dat daar waar de bond belastingwetgeving
tot stand brengt geen competentie van de landen bestaat. Ook bij de verlening van de
belastingopbrengsten bestaat ook een driedeling (art. 106 Grondwet). Bepaalde
belastingopbrengsten komen uitsluitend toe aan de bond, bijvoorbeeld douanerechten, terwijl
de opbrengsten van bepaalde andere belastingen uitsluitend de landen toevloeit,
bijvoorbeeld vermogensbelasting. Voor de verdeling van belastingopbrengsten onder de
landen geldt in beginsel dan een land overeenkomstig de geschetste uitgangspunten recht
heeft op de belastingopbrengsten die op zijn grondgebied worden geïnd.
Gemeenschappelijke taken worden gezamenlijk door de bond en de landen gefinancierd (art.
91a en 91b Gw). Om de landen niet te zeer financieel te belasten met de consequenties van
de verzorgingsstaat kan de bond een deel van de kosten op zich nemen verbonden aan de
uitvoering van bondswetten die financiële uitkeringen aan het publiek voorschrijven (art. 104
lid 3 Grondwet). Voorts kan de bond inversteringshulp verstrekken aan de landen waar het
gaat om investeringen die ertoe strekken economische onevenwichtigheden weg te werken
of economische groei te bevorderen. De betreffende wet behoeft toestemming van de
bondsraad (art. 104a lid 4 Grondwet).
In beginsel zijn de bond en de landen zelfstandig bevoegd ter zake van de opstelling van de
begrotingen en de besteding van geld (art. 109 lid 1 Gw). Art. 109a Gw voorziet in de
totstandkoming van een nieuw overheidsinstantie voor de bond en de landen om toezicht te
houden op het begrotingsbeleid.
,4.5 Gemeenten
Gemeenten ressorteren onder de landen. De bondsgrondwet houdt zich slechts in enkele
artikelen met de gemeenten bezig. Het belangrijkste artikel is art. 28 Gw. Dit artikel
waarborgt dat gemeenten een vertegenwoordigend lichaam bezitten dat is samengesteld op
de grondslag van het algemeen kiesrecht. Voorts bevat dit artikel de waarborg dat de
gemeente plaatselijke aangelegenheden binnen het wettelijk kader in eigen
verantwoordelijkheid mogen regelen.
De publiekrechtelijke organisatie van de gemeenten is in hoofdzaken vastgelegd in
landswetten. Vaak kennen deze e gemeenten het recht toe tot binnengemeentelijke
decentralisatie over te gaan. De taakuitoefening van gemeente geschiedt enerzijds in
autonomie (art. 28 Gw) en anderzijds in medebewind. De taken in medebewind betreffen
zowel de taken ter uitvoering van bondswetten en de taken ter uitvoering van landswetten.
De autonomie wordt beheerd door het beginsel van zogenaamde allzustandigkeit. Dit
betekent dat gemeenten zich met alle plaatselijke aangelegenheden kunnen bemoeien die
niet door hogere instanties zijn geregeld.
In de gemeentelijke bestuursorganisatie kunnen globaal verschillende vormen worden
onderscheiden, namelijk:
1. De magistraatsstructuur;
In deze opzet kiest het plaatselijk electoraat een vertegenwoordigend lichaam. Deze
kiest voor de duur van de zittingsperiode de executieve.
2. De Zuidduitse structuur.
Naast de raad wordt hier de Burgemeester rechtstreeks door de burgers gekozen. De
raad is het orgaan dat de besluiten neem. De burgemeester heeft belangrijke
voorbereidende, coördinerende en uitvoerende taken en bevoegdheden. De raad kan
de burgemeester niet wegsturen en de burgemeester kan de raad niet ontbinden.
Een bijzondere positie wordt ingenomen door de Stadtstaaten. Hier zijn land en
gemeente/stand één. Deze landen hebben dan ook geen aparte gemeenteverordening.
Constitutioneel
4.4.3 De machtenscheiding nader beschouwd
Bij het vaststellen van de inhoud van het beginsel van machtenscheiding is het van belang
om te weten dat de machtenscheiding niet een nauwkeurig afgebakend beginsel is. Het
beginsel legt alleen in algemene termen enige vereisten voor de inrichting van de staat vast
waarbij de nodige ruimte bestaat voor staatkundig ontwikkelingen in het onderlinge
functioneren van de ambten in de staat.
Het beginsel van machtenscheiding
Bij het omschrijven van het beginsel van de machtenscheiding grijpt men terug op de leer
van de trias politica van montesquieu. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de
uitgevende, wetgevende en rechterlijke macht. Vaak wordt gezegd dat dit in Nederland niet
helemaal is doorgevoerd. Bij het beginsel van machtenscheiding is de essentie nog altijd dat
het een waarborg biedt voor de vrijheid van burger, door overheidsmacht te verdelen over
meerdere ambten. Volgens Gijssels mag de staat alleen optreden in het algemeen belang.
De functies die de staat daarvoor mag uitoefenen dienen te worden gesplitst en daarna
toegewezen aan afzonderlijke organen op zo’n wijze dat er zo min mogelijk cumulatie is van
functie in een zelfde gezagsorgaan en dat het ene orgaan het andere orgaan zoveel mogelijk
in bedwang kan houden, zodat de burgers steeds elders terecht kan om zijn rechten en
vrijheden te bewaren of zijn belang te bevorderen. De machtenscheiding is dus een
waarborgfunctie bij de inrichting van de overheidsorganisatie. Het uitgangspunt is een
positiefrechtelijke benadering van de machtenscheiding. Bij deze benadering wordt min of
, meer de klassieke indeling van de machtenscheiding. Dit betekent dat een wetgevende,
uitvoerende of bestuursfunctie en rechtsprekende functie zijn te onderscheiden.
Machtenscheiding in de Grondwet
De grondwet brengt de machtenscheiding tot uitdrukking. De grondwet van 1983 noemt de
drie machten niet meer. Wel vermeldt de Grondwet de drie hoofdfuncties, namelijk
wetgeving, bestuur en rechtspraak. Dit is de functionele machtenscheiding, maar de
organisatorische machtenscheiding komt ook aan bod in de Grondwet. De drie hoofdfuncties
kent de Grondwet toe aan de Staten-Generaal, regering en de rechterlijke macht.
Drie gelijkwaardige ambten
Ten eerste is voor de grondwettelijke beginselen van de machtenscheiding kenmerkend dat
drie afzonderlijke, gelijkwaardige en zelfstandige ambten in de staat de drie belangrijkste
overheidsfuncties in het centrale overheidsverband uitoefenen. Dat regering, de Staten-
Generaal en rechterlijke macht een dergelijke positie ten opzichte van elkaar innemen, heeft
de Grondwetgever op verschillende wijze tot uitdrukking gebracht. Volgens de toelichting
heeft de grondwetgever vooral de onafhankelijke en zelfstandige positie van de Staten-
Generaal geaccentueerd. Hierbij kan men denken aan de benoeming van een voorzitter (art.
61 Gw) en de beëindiging van de leden (art. 60 Gw) door de kamer zelf. Ook de regeling van
de parlementaire immuniteit (art. 71 Gw) is hierbij van belang.
Met betrekking tot de rechterlijke macht heeft de grondwetgever haar zelfstandige en
onafhankelijke positie tegenover de andere machten benadrukt. Zo bevat art. 117 Gw de
basis van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De benoeming van rechters voor
het leven, hun ontslag door een gerecht van de rechterlijke macht en de afzonderlijke
wettelijke regeling van hun rechtspositie benadrukt hun rechtspositie.
Organisatorische machtenscheiding vormt dus een kenmerk van de grondwettelijke regeling
van de verhoudingen tussen de regering, Staten-Generaal en de rechterlijke macht. Hun
zelfstandigheid impliceert dat hiërarchische relaties ontbreken.
Geen absolute maar beperkte scheiding
Een tweede kenmerk van de machtenscheiding is dat zij zowel in functionele als in
organisatorische zin niet absoluut, maar beperkt is. Zeggenschap van een ambt over het
functioneren van het andere ambt is niet uitgesloten. Een volledige scheiding en toedeling
aan aparte organen is met betrekking tot de wetgeving en uitvoering nergens consequent
doorgevoerd. Bij de regering kent de Grondwet kent de Grondwet niet zelden gedeelde
bevoegdheden toe aan verschillende ambten in de uitoefening van de functies wetgeving en
bestuur. Zo worden wetten vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal samen (art.
81 Gw). Anderzijds hebben de Staten-Generaal een deel van uitoefening van de
bestuursfunctie. Bijvoorbeeld het goedkeuringsrecht van verdragen (art. 91 Gw), het
budgetrecht (art. 105 Gw) en de benoemingsbevoegdheden van de Tweede Kamer.
Checks and balances
Bij een positiefrechtelijke benadering zijn de checks and balances een onlosmakelijk deel
van de machtenscheiding te beschouwen.
Evenwicht van machten
Bij een hedendaagse benadering van de trias staat centraal dat machtenscheiding moet
worden vermeden door checks and balances. Bovendien wordt gesteld dat sprake is van een
verschuiving in de verhouding tussen de ambten, in de zin dat de regering, de Staten-
Generaal en de rechterlijke macht in de loop van de jaren meer verstrengeld is geraakt,
zodat er niet meer sprake is van machtenscheiding maar van machtsevenwicht. Gelet op de
benadering van de Grondwet, bevat de machtenscheiding de volgende kenmerken:
1. Er zijn drie afzonderlijke gelijkwaardige en zelfstandige ambtencomplexen;
Week 1
4.1 Uitgangspunten van federalisme
De Bondsrepubliek Duitsland is een tweeledige staat, oftewel een uit deelstaten
samengestelde staat. De bondsstaat is een staatsrechtelijke verbinding van deelstaten op
basis van een Grondwet, waarbij het verband van de Staten, de staat als geheel, de kwaliteit
van een soevereine staat bezit. In deze federale staatsconstructie blijft de statelijkheid van
de deelstaten behouden. De Duitse bondstaat kent de volgende algemene kenmerken.
Ten eerste is de statelijkheid van de deelstaten van belang. Deze houdt ten principale in dat
de landen zelfstandigheid genieten bij de inrichting van hun staatsorganisatie. De
Bondsrepubliek Duitsland kent inclusief het federale overheidsverband 17 staatsorganisaties.
Elk land heeft een eigen Grondwet, waarin de organisatie van het parlement, van de regering
en van de rechtelijke instanties is geregeld. Om aanspraak te kunnen maken op statelijkheid
is voorts vereist dat uitoefening van drie overheidsfuncties aan de landen is toevertrouwd.
Een tweede kenmerk betreft de in de Grondwet verankerde verdeling van bevoegdheden
tussen bond en landen. De hoofdregel daarbij is dat de uitoefening van
overheidsbevoegdheden een aangelegenheid is van de landen, voor zover de Grondwet
geen regeling treft of toe laat (art. 30 Grondwet). De bevoegdheid tot wetgeving heeft de
bondwetgever alleen voor zover de Grondwet hem wetgevingsbevoegdheden toekent (art.
70 Grondwet). Deze twee kenmerken gaan uit van het principe van machtenscheiding tussen
bond en landen. Dit principe van machtenscheiding vormt altijd een belangrijke grondslag
voor de inrichting van de Duitse bondsstaat.
Voor de landen geldt de ongeschreven constitutionele rechtsplicht van loyaliteit ten opzichte
van elkaar en ten opzichte van de bond, de zogeheten Bundestreue. De landen dienen bij
het voeren van hun beleid met elkaar rekening te houden, elkaar te informeren en samen te
werken. Het principe van coördinatie en coöperatie veronderstelt daarnaast een zekere
eenvormigheid bij de inrichting van de overheidsorganisatie van de landen. Art. 28 Gw
verlangt een zekere homogeniteit tussen bond en landen. De landen dienen republikeins,
democratisch, sociaal- en rechtsstatelijk in de zin van de Grondwet te zijn. Een ander
algemeen kenmerk at ook verband houdt met het coördinatieprincipe betreft de in art. 31
Grondwet vastgelegde hoofdregel dat bondsrecht te allen tijde voorgaat boven het recht van
de landen.
4.2 Verdeling van bevoegdheden tussen bond en landen
De federale staatsvorm van Duitsland brengt met zich mee dat zowel de bond als de landen
bevoegd zijn op het terrein van wetgeving, bestuur en rechtspraak. De grondwet plaats de
landen daarbij voorop. Zij zijn in principe bevoegd, tenzij de Grondwet bestuursorganen
bevoegdheden verleent. Alleen het bestuur van de buitenlandse betrekkingen vormt een
uitzondering op deze regel. Voor wat betreft de wetgeving onderscheidt de Grondwet sinds
de grondwetsherziening van 2006 drie categorieën, namelijk:
1. De bondswetgever op een aantal terreinen uitsluitend bevoegd om wetgeving vast te
stellen;
Art. 73 Grondwet geeft een opsomming van die terreinen.
2. De concurrerende wetgevingsbevoegdheid;
De bond en de landen zijn beide bevoegd ten aanzien van de onderwerpen, die
onder deze categorie vallen, wetgeving vast te stellen. De landen zijn daarbij slechts
bevoegd tot wetgeving, voor zover de bond nog niet van zijn wetgevingsbevoegdheid
gebruikt heeft gemaakt (art. 72 Grondwet). Art. 74 Grondwet geeft de opsomming van
onderwerpen. Ten aanzien van een beperkt aantal onderwerpen mag de bond op
grond van art. 72 lid 2 Grondwet alleen gebruik maken van zijn
wetgevingsbevoegdheid, als de totstandkoming van gelijkwaardige
leefomstandigheden in de Bondsrepubliek of de handhaving van rechtseenheid
bondswetgeving vorderen. Het gaat daarbij om onderwerpen op het gebied van
milieubeleid en hoger onderwijs. Art. 72 lid 3 Grondwet biedt daarbij een nieuwe en
, bijzondere voorziening voor de verdeling van de wetgevingsbevoegdheid tussen
bond en landen. Als de bond op deze onderwerpen gebruik maakt van zijn
wetgevingsbevoegdheid gebruikmaakt, kunnen de landen niet wel door eigen
wetgeving daarvan afwijkende regelingen vaststellen.
3. De uitsluitende wetgevingsbevoegdheid van de landen.
De landen zijn exclusief bevoegd in alle gevallen waarin de Grondwet geen
wetgevingsbevoegdheid aan de bond toekent (art. 70 Grondwet).
Op bestuurlijk gebied zijn de landen wat minder sterk verdrongen en heeft het uitgangspunt
van de Grondwetwet, dat uitoefening van overheidsbevoegdheden zaak van de landen is
voor zoveel de Grondwet niet anders bepaalt of toelaat (art. 30 Grondwet) meer reële
betekenis. De grondwet ken voor wat betreft het bestuur prioriteit toe aan de landen. Slechts
op een beperkt aantal terreinen vindt bondsbestuur plaats (art. 86-90 Grondwet). De landen
voeren in drie opzichten bestuur. Ten eerste ter uitvoering van hun eigen wetgeving. In de
tweede plaats ter uitvoering van bondswetten als eigen aangelegenheid. Tot slot ter
uitvoering van bondswetgeving in opdracht van de bond, waarbij de landen aan aanwijzingen
van de bond onderworpen zijn (art. 85 Grondwet). De landen bezitten dienovereenkomstig
een uitgebreid bestuursapparaat. Dit functioneert doorgaans op drie niveaus. Eerst zijn er
een aantal hogere organen en daarna zijn gedeconcentreerde ambten op midden- en het
laagste niveau.
Alleen de bond kan publiekrechtelijke bevoegdheden overdragen aan supranationale
organisaties (art. 24 lid 1 Grondwet). De grondslag voor het overdragen van de
bevoegdheden aan organen van de Europese Unie is art. 23 Grondwet. Voorts is op grond
van art. 32 Grondwet het onderhouden van buitenlandse betrekkingen een zaak van de
bond. Als de bond een verdrag sluit, dat in het bijzonder een bepaald land betreft, dan dient
van te voren het land te worden gehoord.
4.3 De financiële verhoudingen binnen de federatie
Volgens de oorspronkelijke opzet van de Grondwet zouden de bond en de landen elk in
betrekkelijke grote zelfstandigheid functioneren, waarbij elk voor zich de kosten zou moeten
dragen die voortvloeien uit de eigen taakbehartiging en waarbij elk zelfstandig zou zijn in zijn
financieel beheer. Dit is nog steeds het uitgangspunt volgens art. 104a lid 1 jo. 109 lid 1 Gw.
Op het punt van de belastingwetgeving gaat de Grondwet uit van een driedeling tussen
uitsluitende competentie van de bond en uitsluitende competentie van de landen en
concurrerende bevoegdheid, met dien verstande dat daar waar de bond belastingwetgeving
tot stand brengt geen competentie van de landen bestaat. Ook bij de verlening van de
belastingopbrengsten bestaat ook een driedeling (art. 106 Grondwet). Bepaalde
belastingopbrengsten komen uitsluitend toe aan de bond, bijvoorbeeld douanerechten, terwijl
de opbrengsten van bepaalde andere belastingen uitsluitend de landen toevloeit,
bijvoorbeeld vermogensbelasting. Voor de verdeling van belastingopbrengsten onder de
landen geldt in beginsel dan een land overeenkomstig de geschetste uitgangspunten recht
heeft op de belastingopbrengsten die op zijn grondgebied worden geïnd.
Gemeenschappelijke taken worden gezamenlijk door de bond en de landen gefinancierd (art.
91a en 91b Gw). Om de landen niet te zeer financieel te belasten met de consequenties van
de verzorgingsstaat kan de bond een deel van de kosten op zich nemen verbonden aan de
uitvoering van bondswetten die financiële uitkeringen aan het publiek voorschrijven (art. 104
lid 3 Grondwet). Voorts kan de bond inversteringshulp verstrekken aan de landen waar het
gaat om investeringen die ertoe strekken economische onevenwichtigheden weg te werken
of economische groei te bevorderen. De betreffende wet behoeft toestemming van de
bondsraad (art. 104a lid 4 Grondwet).
In beginsel zijn de bond en de landen zelfstandig bevoegd ter zake van de opstelling van de
begrotingen en de besteding van geld (art. 109 lid 1 Gw). Art. 109a Gw voorziet in de
totstandkoming van een nieuw overheidsinstantie voor de bond en de landen om toezicht te
houden op het begrotingsbeleid.
,4.5 Gemeenten
Gemeenten ressorteren onder de landen. De bondsgrondwet houdt zich slechts in enkele
artikelen met de gemeenten bezig. Het belangrijkste artikel is art. 28 Gw. Dit artikel
waarborgt dat gemeenten een vertegenwoordigend lichaam bezitten dat is samengesteld op
de grondslag van het algemeen kiesrecht. Voorts bevat dit artikel de waarborg dat de
gemeente plaatselijke aangelegenheden binnen het wettelijk kader in eigen
verantwoordelijkheid mogen regelen.
De publiekrechtelijke organisatie van de gemeenten is in hoofdzaken vastgelegd in
landswetten. Vaak kennen deze e gemeenten het recht toe tot binnengemeentelijke
decentralisatie over te gaan. De taakuitoefening van gemeente geschiedt enerzijds in
autonomie (art. 28 Gw) en anderzijds in medebewind. De taken in medebewind betreffen
zowel de taken ter uitvoering van bondswetten en de taken ter uitvoering van landswetten.
De autonomie wordt beheerd door het beginsel van zogenaamde allzustandigkeit. Dit
betekent dat gemeenten zich met alle plaatselijke aangelegenheden kunnen bemoeien die
niet door hogere instanties zijn geregeld.
In de gemeentelijke bestuursorganisatie kunnen globaal verschillende vormen worden
onderscheiden, namelijk:
1. De magistraatsstructuur;
In deze opzet kiest het plaatselijk electoraat een vertegenwoordigend lichaam. Deze
kiest voor de duur van de zittingsperiode de executieve.
2. De Zuidduitse structuur.
Naast de raad wordt hier de Burgemeester rechtstreeks door de burgers gekozen. De
raad is het orgaan dat de besluiten neem. De burgemeester heeft belangrijke
voorbereidende, coördinerende en uitvoerende taken en bevoegdheden. De raad kan
de burgemeester niet wegsturen en de burgemeester kan de raad niet ontbinden.
Een bijzondere positie wordt ingenomen door de Stadtstaaten. Hier zijn land en
gemeente/stand één. Deze landen hebben dan ook geen aparte gemeenteverordening.
Constitutioneel
4.4.3 De machtenscheiding nader beschouwd
Bij het vaststellen van de inhoud van het beginsel van machtenscheiding is het van belang
om te weten dat de machtenscheiding niet een nauwkeurig afgebakend beginsel is. Het
beginsel legt alleen in algemene termen enige vereisten voor de inrichting van de staat vast
waarbij de nodige ruimte bestaat voor staatkundig ontwikkelingen in het onderlinge
functioneren van de ambten in de staat.
Het beginsel van machtenscheiding
Bij het omschrijven van het beginsel van de machtenscheiding grijpt men terug op de leer
van de trias politica van montesquieu. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de
uitgevende, wetgevende en rechterlijke macht. Vaak wordt gezegd dat dit in Nederland niet
helemaal is doorgevoerd. Bij het beginsel van machtenscheiding is de essentie nog altijd dat
het een waarborg biedt voor de vrijheid van burger, door overheidsmacht te verdelen over
meerdere ambten. Volgens Gijssels mag de staat alleen optreden in het algemeen belang.
De functies die de staat daarvoor mag uitoefenen dienen te worden gesplitst en daarna
toegewezen aan afzonderlijke organen op zo’n wijze dat er zo min mogelijk cumulatie is van
functie in een zelfde gezagsorgaan en dat het ene orgaan het andere orgaan zoveel mogelijk
in bedwang kan houden, zodat de burgers steeds elders terecht kan om zijn rechten en
vrijheden te bewaren of zijn belang te bevorderen. De machtenscheiding is dus een
waarborgfunctie bij de inrichting van de overheidsorganisatie. Het uitgangspunt is een
positiefrechtelijke benadering van de machtenscheiding. Bij deze benadering wordt min of
, meer de klassieke indeling van de machtenscheiding. Dit betekent dat een wetgevende,
uitvoerende of bestuursfunctie en rechtsprekende functie zijn te onderscheiden.
Machtenscheiding in de Grondwet
De grondwet brengt de machtenscheiding tot uitdrukking. De grondwet van 1983 noemt de
drie machten niet meer. Wel vermeldt de Grondwet de drie hoofdfuncties, namelijk
wetgeving, bestuur en rechtspraak. Dit is de functionele machtenscheiding, maar de
organisatorische machtenscheiding komt ook aan bod in de Grondwet. De drie hoofdfuncties
kent de Grondwet toe aan de Staten-Generaal, regering en de rechterlijke macht.
Drie gelijkwaardige ambten
Ten eerste is voor de grondwettelijke beginselen van de machtenscheiding kenmerkend dat
drie afzonderlijke, gelijkwaardige en zelfstandige ambten in de staat de drie belangrijkste
overheidsfuncties in het centrale overheidsverband uitoefenen. Dat regering, de Staten-
Generaal en rechterlijke macht een dergelijke positie ten opzichte van elkaar innemen, heeft
de Grondwetgever op verschillende wijze tot uitdrukking gebracht. Volgens de toelichting
heeft de grondwetgever vooral de onafhankelijke en zelfstandige positie van de Staten-
Generaal geaccentueerd. Hierbij kan men denken aan de benoeming van een voorzitter (art.
61 Gw) en de beëindiging van de leden (art. 60 Gw) door de kamer zelf. Ook de regeling van
de parlementaire immuniteit (art. 71 Gw) is hierbij van belang.
Met betrekking tot de rechterlijke macht heeft de grondwetgever haar zelfstandige en
onafhankelijke positie tegenover de andere machten benadrukt. Zo bevat art. 117 Gw de
basis van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De benoeming van rechters voor
het leven, hun ontslag door een gerecht van de rechterlijke macht en de afzonderlijke
wettelijke regeling van hun rechtspositie benadrukt hun rechtspositie.
Organisatorische machtenscheiding vormt dus een kenmerk van de grondwettelijke regeling
van de verhoudingen tussen de regering, Staten-Generaal en de rechterlijke macht. Hun
zelfstandigheid impliceert dat hiërarchische relaties ontbreken.
Geen absolute maar beperkte scheiding
Een tweede kenmerk van de machtenscheiding is dat zij zowel in functionele als in
organisatorische zin niet absoluut, maar beperkt is. Zeggenschap van een ambt over het
functioneren van het andere ambt is niet uitgesloten. Een volledige scheiding en toedeling
aan aparte organen is met betrekking tot de wetgeving en uitvoering nergens consequent
doorgevoerd. Bij de regering kent de Grondwet kent de Grondwet niet zelden gedeelde
bevoegdheden toe aan verschillende ambten in de uitoefening van de functies wetgeving en
bestuur. Zo worden wetten vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal samen (art.
81 Gw). Anderzijds hebben de Staten-Generaal een deel van uitoefening van de
bestuursfunctie. Bijvoorbeeld het goedkeuringsrecht van verdragen (art. 91 Gw), het
budgetrecht (art. 105 Gw) en de benoemingsbevoegdheden van de Tweede Kamer.
Checks and balances
Bij een positiefrechtelijke benadering zijn de checks and balances een onlosmakelijk deel
van de machtenscheiding te beschouwen.
Evenwicht van machten
Bij een hedendaagse benadering van de trias staat centraal dat machtenscheiding moet
worden vermeden door checks and balances. Bovendien wordt gesteld dat sprake is van een
verschuiving in de verhouding tussen de ambten, in de zin dat de regering, de Staten-
Generaal en de rechterlijke macht in de loop van de jaren meer verstrengeld is geraakt,
zodat er niet meer sprake is van machtenscheiding maar van machtsevenwicht. Gelet op de
benadering van de Grondwet, bevat de machtenscheiding de volgende kenmerken:
1. Er zijn drie afzonderlijke gelijkwaardige en zelfstandige ambtencomplexen;
