Grondbeleid en grondexploitatie
- Grondbeleid gaat om kaders voor en de uitvoering van ruimtelijke maatregelen (ruimtelijke
maatregelen zijn de dingen die in het bestemmingsplan worden vastgelegd, waar komt
woningbouw en waar bedrijven?)
- Grondexploitatie heeft te maken met de manier waarop je geld inzet om die ruimtelijke
maatregelen te kunnen effectueren, bij investeringen van grond gaat dit om:
- Veel geld
- Veel risico
- Er is vaak sprake van complexe projecten met veel partijen en een lange looptijd. Deze
hoeveelheid van partijen zorgt voor veel kosten. Een businesscase is dan ook van groot belang.
Hierin worden alle kosten en opbrengsten tegen elkaar afgestreept en hieruit moet dan blijken
of het financieel aantrekkelijk is om aan het project te beginnen. Als het dan financieel niet
aantrekkelijk is voor de marktpartijen dan kan het zijn dat de overheid vanuit haar rol moet gaan
handelen.
Je wil als overheid niet te veel en niet te weinig voor een stuk grond betalen, de overheid wil niet
te weinig betalen omdat ze dan eigenlijk geweld aan doen aan de Grondwet (zie ook artikel 14 en
21 in de Grondwet over de manier waarop de overheid met eigendom omgaat en de manier
waarop de overheid omgaat met degene die getroffen worden door besluiten
(planschadevergoeding en schadeloosstelling bij onteigening) bij onteigening wordt ook gekeken
naar de reële vergoeding voor iemand die zijn grond kwijt raakt).
Waardecreatie in het ontwikkelproces
,Uitleg bovenstaande afbeelding:
Bij het vastgoed ontwikkelproces kijk je nu naar het resultaat dat je in de toekomst wilt behalen en
ga je kijken welke stappen je daarvoor moet zetten.
Bij het vastgoed rekenproces kijk je op dit moment naar de toekomst en ga je terug rekenen. Als
je in de toekomst die uitkomst nodig hebt om de ontwikkelingen te realiseren, dan moeten we nu
zoveel geld gaan investeren.
Deze tegengesteldheid tussen het vastgoed ontwikkelproces en het vastgoed rekenproces zorgt
voor spanningen. Want vanuit het vastgoed ontwikkelproces wil je eigenlijk zo snel mogelijk
allerlei stappen zetten om het resultaat te kunnen behalen. Vanuit het vastgoed rekenproces wil je
eigenlijk de uitgaven zo lang mogelijk uitstellen, maar de inkomsten wil je wel zo snel mogelijk
hebben. Dus de grond die je kunt verkopen wil je zo snel mogelijk verkopen en de grond die je
moet aankopen en bouwrijp moet maken wil je zo laat mogelijk kopen. Over investeringen die je
doet gaat namelijk de renteteller lopen, omdat je als gemeente vaak met geleend geld de aankoop
doet en deze schulden betaal je weer af met het geld dat je voor het gebied krijgt.
Bouwgrondproductie
Gaat om de aankoop, het produceren (bouwrijp en woonrijp maken) en daarna verkopen. Bij
aankoop kan je denken aan de aankoop van agrarische grond, bedrijventerreinen, ect.
In onderstaande afbeelding is visueel het proces van de bouwgrondproductie weergegeven:
Grondexploitatie
- Inkoop, bewerking en afzet van bouwgrond op die plaatsen waar verandering in het
grondgebruik moet plaatsvinden.
- Een grondexploitatie is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan, waarbij de kosten en
opbrengsten gefaseerd zijn in de tijd.
De grondexploitatie is eigenlijk de portemonnee van het plan, omdat heel overzichtelijk is wat de
kosten zijn en waar die heen gaan, waar de opbrengsten vandaan komen en wie het allemaal
betaalt.
,Als het goed is, is een grondexploitatie sluitend. Dat wil zeggen dat er noch winst noch verlies
gemaakt wordt. Echter kan het ook voorkomen dat een grondexploitatie niet sluitend is en om
dan toch de ontwikkeling mogelijk te maken wordt uit de algemene middelen van de gemeente
geld gegeven of mogelijk is er een subsidie beschikbaar.
Grondexploitatie is bedoeld om ruimtelijke doelstellingen te realiseren en is dus niet bedoeld als
winstbedrijf. Het is echt een maatschappelijke functie. De doelstellingen moeten dan ook
gerealiseerd worden tegen zo min mogelijk maatschappelijke kosten en maatschappelijk zo hoog
mogelijke opbrengsten.
Verschil grondexploitatie en opstalexploitatie
Grondexploitatie gaat vooral over het proces van de bouwgrond productie —> verwerving, sloop,
bouwrijp maken, woonrijp maken.
Opstalexploitatie begint eigenlijk op het moment dat grondexploitatie ophoudt —> Bouw- en
ontwerpkosten versus opbrengsten uit verhuur of verkoop. (Wordt ook wel vastgoedexploitatie
genoemd).
Ontwikkelingen rondom grond en exploitaties
Tot 2008
‘De bomen leken tot in de hemel te groeien’ alle gebieden werden aangepakt en alle
projectontwikkelingen transformeerde spreekwoordelijk tot goud. Er was een enorm optimisme
over wat er allemaal kon, de markt kon het allemaal aan.
Er waren al wel perverse prikkels —> fiscale prikkels, gunstiger als iets leeg blijft staan, want er
hoeven geen kosten over betaald te worden van de belastingdienst.
Hierdoor werden prijzen van panden vaak niet verlaagt, omdat het niet erg was om er nog even
mee te blijven zitten totdat iemand de volle pond betaalt. Het klassieke markt mechanisme van
vraag en aanbod werkt hierdoor niet optimaal.
2008 tot 2015
Een diepe crisis in de grondontwikkelingen.
Er was geen optimisme meer in grondexploitatie en mensen durfden niet zomaar meer
investeringen te doen.
Gemeenten en ontwikkelaars bleven met heel veel grond zitten, waar geen ontwikkelingen meer
op plaats konden vinden. Over deze stukken grond moest dan heel veel belasting betaald te
worden.
Het optimisme in de plannen moet veranderd worden in realisme in de plannen.
Heden
We zijn aan het opkrabbelen uit de crisis, maar er zijn veel dingen waar we tegen aan lopen, denk
aan de corona crisis en het stikstof beleid. Hierdoor worden financiële risico’s groter en kan er
weer niet op bepaalde locaties gebouwd worden.
Toekomst
We hebben nog geen idee hoe de toekomst er uit gaat zien voor grondbeleid en grondexploitatie.
Wel is er een aangepaste verwachting bij gemeenten:
1. Financieel problemen: de stagnatie binnen grondexploitaties gaat samen met doorlopende
uitgaven (investeringen, rentelasten) en tegenvallende opbrengsten.
2. Maatschappelijke ambities onder druk: publieke doelen zoals het realiseren van
maatschappelijke voorzieningen of het waarborgen van een kwantitatief en kwalitatief passend
woningaanbod in de gemeente komen onder druk te staan door stagnatie van de
grondexploitatie.
, Grondbeleid
- Is geen blackbox! Gemeenten maken wel degelijk afwegingen, maar die worden niet altijd vrij
gegeven omdat de strategieën van de gemeenten gevoelige informatie is.
- Wel complex als je er op een afstand naar kijkt.
- Zeer relevant voor planoloog. Kennis van het grondbeleid en het kunnen lezen van
grondexploitatie maakt je een gesprekspartner in plaats van een ontvanger van een
mededelingenblad.
- Grond is in een dichtbevolkt land als Nederland schaars en daarmee kostbaar.
- Met grondbeleid probeert de gemeente veranderingen in het grondgebruik te sturen.
- Definitie: Grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt.
- Door in de grondmarkt te interveniëren kan de overheid het bereiken van haar eigen ruimtelijke
doelstellingen veilig stellen.
Kerndoelen grondbeleid
1. Het bevorderen van het gewenste ruimtegebruik en de ruimtelijke kwaliteit
2. Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten
Grondbeleid = middel en kader
- Middel —> Ruimtelijke doelstellingen realiseren
- Kader —> geeft ruimte aan waarbinnen kan worden geacteerd
Essentie grondbeleid en grondexploitatie: bouwgrondproductie —> voldoende gronden
beschikbaar krijgen die nodig zijn om ruimtelijke/ maatschappelijke doelstellingen te kunnen
behalen.
Governance
De manier waarop je met grondbeleid omgaat heeft alles te maken met governance. Governance
is de manier waarop je dingen als overheid doet.
- Beleid kan goed zijn, daarmee kan niet worden voorkomen dat er af en toe wat fout gaat.
- Een goede governance draagt bij aan het voorkomen van onzekerheden en fouten.
- Dit kan worden bereikt door een transparante sturing en verantwoording, met een adequaat
risicomanagement.
Governance en grondbeleid
- De vier kernbegrippen van public governance - sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht
houden - liggen ten grondslag aan een goede uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid.
- Goede public governance richt zich op een efficiënte en effectieve realisatie van
beleidsdoelstellingen. Essentiële elementen hierbij zijn:
- Afspraken van heldere omgangsnormen
- Afbakenen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
- Bewerkstelligen van transparantie
- Meetbaar maken van resultaten
- Op een open wijze communiceren en nemen van effectieve beheersmaatregelen
- Grondbeleid gaat om kaders voor en de uitvoering van ruimtelijke maatregelen (ruimtelijke
maatregelen zijn de dingen die in het bestemmingsplan worden vastgelegd, waar komt
woningbouw en waar bedrijven?)
- Grondexploitatie heeft te maken met de manier waarop je geld inzet om die ruimtelijke
maatregelen te kunnen effectueren, bij investeringen van grond gaat dit om:
- Veel geld
- Veel risico
- Er is vaak sprake van complexe projecten met veel partijen en een lange looptijd. Deze
hoeveelheid van partijen zorgt voor veel kosten. Een businesscase is dan ook van groot belang.
Hierin worden alle kosten en opbrengsten tegen elkaar afgestreept en hieruit moet dan blijken
of het financieel aantrekkelijk is om aan het project te beginnen. Als het dan financieel niet
aantrekkelijk is voor de marktpartijen dan kan het zijn dat de overheid vanuit haar rol moet gaan
handelen.
Je wil als overheid niet te veel en niet te weinig voor een stuk grond betalen, de overheid wil niet
te weinig betalen omdat ze dan eigenlijk geweld aan doen aan de Grondwet (zie ook artikel 14 en
21 in de Grondwet over de manier waarop de overheid met eigendom omgaat en de manier
waarop de overheid omgaat met degene die getroffen worden door besluiten
(planschadevergoeding en schadeloosstelling bij onteigening) bij onteigening wordt ook gekeken
naar de reële vergoeding voor iemand die zijn grond kwijt raakt).
Waardecreatie in het ontwikkelproces
,Uitleg bovenstaande afbeelding:
Bij het vastgoed ontwikkelproces kijk je nu naar het resultaat dat je in de toekomst wilt behalen en
ga je kijken welke stappen je daarvoor moet zetten.
Bij het vastgoed rekenproces kijk je op dit moment naar de toekomst en ga je terug rekenen. Als
je in de toekomst die uitkomst nodig hebt om de ontwikkelingen te realiseren, dan moeten we nu
zoveel geld gaan investeren.
Deze tegengesteldheid tussen het vastgoed ontwikkelproces en het vastgoed rekenproces zorgt
voor spanningen. Want vanuit het vastgoed ontwikkelproces wil je eigenlijk zo snel mogelijk
allerlei stappen zetten om het resultaat te kunnen behalen. Vanuit het vastgoed rekenproces wil je
eigenlijk de uitgaven zo lang mogelijk uitstellen, maar de inkomsten wil je wel zo snel mogelijk
hebben. Dus de grond die je kunt verkopen wil je zo snel mogelijk verkopen en de grond die je
moet aankopen en bouwrijp moet maken wil je zo laat mogelijk kopen. Over investeringen die je
doet gaat namelijk de renteteller lopen, omdat je als gemeente vaak met geleend geld de aankoop
doet en deze schulden betaal je weer af met het geld dat je voor het gebied krijgt.
Bouwgrondproductie
Gaat om de aankoop, het produceren (bouwrijp en woonrijp maken) en daarna verkopen. Bij
aankoop kan je denken aan de aankoop van agrarische grond, bedrijventerreinen, ect.
In onderstaande afbeelding is visueel het proces van de bouwgrondproductie weergegeven:
Grondexploitatie
- Inkoop, bewerking en afzet van bouwgrond op die plaatsen waar verandering in het
grondgebruik moet plaatsvinden.
- Een grondexploitatie is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan, waarbij de kosten en
opbrengsten gefaseerd zijn in de tijd.
De grondexploitatie is eigenlijk de portemonnee van het plan, omdat heel overzichtelijk is wat de
kosten zijn en waar die heen gaan, waar de opbrengsten vandaan komen en wie het allemaal
betaalt.
,Als het goed is, is een grondexploitatie sluitend. Dat wil zeggen dat er noch winst noch verlies
gemaakt wordt. Echter kan het ook voorkomen dat een grondexploitatie niet sluitend is en om
dan toch de ontwikkeling mogelijk te maken wordt uit de algemene middelen van de gemeente
geld gegeven of mogelijk is er een subsidie beschikbaar.
Grondexploitatie is bedoeld om ruimtelijke doelstellingen te realiseren en is dus niet bedoeld als
winstbedrijf. Het is echt een maatschappelijke functie. De doelstellingen moeten dan ook
gerealiseerd worden tegen zo min mogelijk maatschappelijke kosten en maatschappelijk zo hoog
mogelijke opbrengsten.
Verschil grondexploitatie en opstalexploitatie
Grondexploitatie gaat vooral over het proces van de bouwgrond productie —> verwerving, sloop,
bouwrijp maken, woonrijp maken.
Opstalexploitatie begint eigenlijk op het moment dat grondexploitatie ophoudt —> Bouw- en
ontwerpkosten versus opbrengsten uit verhuur of verkoop. (Wordt ook wel vastgoedexploitatie
genoemd).
Ontwikkelingen rondom grond en exploitaties
Tot 2008
‘De bomen leken tot in de hemel te groeien’ alle gebieden werden aangepakt en alle
projectontwikkelingen transformeerde spreekwoordelijk tot goud. Er was een enorm optimisme
over wat er allemaal kon, de markt kon het allemaal aan.
Er waren al wel perverse prikkels —> fiscale prikkels, gunstiger als iets leeg blijft staan, want er
hoeven geen kosten over betaald te worden van de belastingdienst.
Hierdoor werden prijzen van panden vaak niet verlaagt, omdat het niet erg was om er nog even
mee te blijven zitten totdat iemand de volle pond betaalt. Het klassieke markt mechanisme van
vraag en aanbod werkt hierdoor niet optimaal.
2008 tot 2015
Een diepe crisis in de grondontwikkelingen.
Er was geen optimisme meer in grondexploitatie en mensen durfden niet zomaar meer
investeringen te doen.
Gemeenten en ontwikkelaars bleven met heel veel grond zitten, waar geen ontwikkelingen meer
op plaats konden vinden. Over deze stukken grond moest dan heel veel belasting betaald te
worden.
Het optimisme in de plannen moet veranderd worden in realisme in de plannen.
Heden
We zijn aan het opkrabbelen uit de crisis, maar er zijn veel dingen waar we tegen aan lopen, denk
aan de corona crisis en het stikstof beleid. Hierdoor worden financiële risico’s groter en kan er
weer niet op bepaalde locaties gebouwd worden.
Toekomst
We hebben nog geen idee hoe de toekomst er uit gaat zien voor grondbeleid en grondexploitatie.
Wel is er een aangepaste verwachting bij gemeenten:
1. Financieel problemen: de stagnatie binnen grondexploitaties gaat samen met doorlopende
uitgaven (investeringen, rentelasten) en tegenvallende opbrengsten.
2. Maatschappelijke ambities onder druk: publieke doelen zoals het realiseren van
maatschappelijke voorzieningen of het waarborgen van een kwantitatief en kwalitatief passend
woningaanbod in de gemeente komen onder druk te staan door stagnatie van de
grondexploitatie.
, Grondbeleid
- Is geen blackbox! Gemeenten maken wel degelijk afwegingen, maar die worden niet altijd vrij
gegeven omdat de strategieën van de gemeenten gevoelige informatie is.
- Wel complex als je er op een afstand naar kijkt.
- Zeer relevant voor planoloog. Kennis van het grondbeleid en het kunnen lezen van
grondexploitatie maakt je een gesprekspartner in plaats van een ontvanger van een
mededelingenblad.
- Grond is in een dichtbevolkt land als Nederland schaars en daarmee kostbaar.
- Met grondbeleid probeert de gemeente veranderingen in het grondgebruik te sturen.
- Definitie: Grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt.
- Door in de grondmarkt te interveniëren kan de overheid het bereiken van haar eigen ruimtelijke
doelstellingen veilig stellen.
Kerndoelen grondbeleid
1. Het bevorderen van het gewenste ruimtegebruik en de ruimtelijke kwaliteit
2. Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten
Grondbeleid = middel en kader
- Middel —> Ruimtelijke doelstellingen realiseren
- Kader —> geeft ruimte aan waarbinnen kan worden geacteerd
Essentie grondbeleid en grondexploitatie: bouwgrondproductie —> voldoende gronden
beschikbaar krijgen die nodig zijn om ruimtelijke/ maatschappelijke doelstellingen te kunnen
behalen.
Governance
De manier waarop je met grondbeleid omgaat heeft alles te maken met governance. Governance
is de manier waarop je dingen als overheid doet.
- Beleid kan goed zijn, daarmee kan niet worden voorkomen dat er af en toe wat fout gaat.
- Een goede governance draagt bij aan het voorkomen van onzekerheden en fouten.
- Dit kan worden bereikt door een transparante sturing en verantwoording, met een adequaat
risicomanagement.
Governance en grondbeleid
- De vier kernbegrippen van public governance - sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht
houden - liggen ten grondslag aan een goede uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid.
- Goede public governance richt zich op een efficiënte en effectieve realisatie van
beleidsdoelstellingen. Essentiële elementen hierbij zijn:
- Afspraken van heldere omgangsnormen
- Afbakenen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
- Bewerkstelligen van transparantie
- Meetbaar maken van resultaten
- Op een open wijze communiceren en nemen van effectieve beheersmaatregelen
